Страница - 3

2. Формы национальных автономий

Форма автономного самоопределения наций не есть нечто внешнее, второстепенное в их жизнедеятельности и судьбе. По определению Ге геля, форма любого явления есть превращение содержания в форму, а содержание - превращение формы в содержание. Форма автономного образования и управления является неотъемлемым компонентом и в то же время средством развития национальной жизни в широком смысле.

В ходе советского национально-государственного строительства сложились четыре формы автономных структур: союзная республика, автономная республика, автономная национальная область и автоном­ный национальный округ. В процессе реализации идеи о праве наций на самоопределение все эти формы использовались одновременно. В зависимости, в первую очередь, от национального, соцкультурного и хозяйственного потенциала, географического положения одни народы оформляли свою автономность в форме союзной республики, другие -автономной республики, а третьи - в формах автономных областей и автономных округов. По мере прогресса общества и изменения го сударственной политики происходили преобразования одних форм национальной автономии в другие. Некоторые автономные области становились автономными республиками, а авюіюмпые республики поднимались до уровня союзной республики.

Опыт государственного устройства национальностей па базе учения о праве нации на самоопределение, осуществленного в первые годы Советской власти, при всех его имперских подоплеках и зигзагах уникален. Образование сети национально-автономных территорий, несмотря на годы гражданской войны, в основном завершилось к се­редине 20-х годов. Оно проводилось как неотложное вслед за Октябрь­ской Социалистической революцией. На то были свои причины. Дви­жения ранее угнетенных национальных общностей являлись одной из главных движущих сил в революции. Следует отметить, что в этом сложном процессе автономизации не было хаоса, не было «игр» вне правил большевистской политики в национально-государственном строительстве. Успехи в этой области на время сняли остроту наци­онального вопроса в России. Народы, после некоторого колебания, поверили советской власти. Это было крупным заделом и успехом советской национальной политики. Последующие этапы развития Советской власти в основном подтвердили рациональность полити­ки государственного устройства жизни национальностей на началах автономии. Заложенный ритм национально-федеративного развития работал в пользу советского государства и приносил свои плоды. Внут­ренние противоречия обнажились несколько позже, особенно в период господства культа личности и с усилением тоталитарного режима.

Нод формой самоопределения наций подразумевают их тер­риториально-политическую организацию и относительно автономное структурное построение. Объем функции, полномочия национально­территориального образования, а следовательно, и его статус, место в системе федеральных отношений во многом зависят от его конструк­ции, организации, от его формы. Форма - не содержание, но является постелем содержания. Сама по себе суть национальной автономии не зависит от ее формы, но и не существует вне формы и реализу­ется через определенную структурную организацию. Содержание, понимаемое как совокупность взаимосвязанных внутренних процес­сов в национально-политических отношениях, в той или иной мере зависит от того, как она организована. Таким образом, между формой и содержанием советской автономии существует неразрывная связь и зависимость.

Есть факторы в жизни национальностей, наибольшим образом влияющие па вопрос: быть или не быть автономии. Они составляют как бы предпосылку национального самоопределения. В то же время существуют другие факторы, которые в большей степени соотносятся со структурной стороной национального самоопределения, играют роль генератора внутри автономии. Для исследователя важно умение различать эти аспекты проблемы.

В основу советской национальной автономии были положены идеи и разработки В.И. Ленина. В статье, написанной до революционного переворота в России и посвященной национальному вопросу, он ука­зывал: «Демократическое государство должно признавать автономию разных областей, особенно областей и округов с разным националь­ным составом населения. Такая автономия нисколько не противоре­чит демократическому централизму: напротив, лишь посредством автономии областей в большом и пестром по национальному составу государстве можно осуществить действительно демократический централизм». К этой основной мысли В.И. Ленин не раз возвращал­ся в послеоктябрьский период, уточняя и раскрывая ее содержание. Он резко критиковал тех деятелей, которые или противопоставляли национальную автономию демократическому централизму, как не­совместимые явления, или считали ее вынужденным временным приложением к нему, сдерживающим централизацию управления. «Противники централизма, - писал В.И. Ленин в начале 1918 года, - постоянно выдвигают автономию и федерацию как средства борьбы со случайностями централизма, на самом деле демократический цен т­рализм нисколько не исключает автономию, а напротив, предполагает ее необходимость». Из приведенных и других высказываний полити­ческих деятелей пролетариата вытекает, что: а) автономное устройство общества является объективной необходимостью в государстве «с раз­ным национальным составом населения»; б) по-советски устроенное многонациональное государство должно признавать нрава наций на самоопределение в течение более или менее длительного времени; в) национальная автономия не только не противоречит основным при­нципам существования и развития советской системы, а наоборот, они «предполагают ее необходимость».

В формировании и развитии сети национальных автономий следуе т различать два этапа: первый - это предпосылка и основание образова­ния и становления национальной автономии, второй - ее утверждение и развитие. Выбор и определение форм национальной автономии пред­ставляют не начало автономизации, а ее организационно-структурное завершение. На всех этих этапах, наряду с учетом в определенной мере национальной воли, определяющее значение имела большая го­сударственная политика в национальном вопросе. Желание самоопре­делиться в принципе генетически присуще любому народу. Не было ни одного случая, чтобы та или иная компактно расселенная нация (народность) не желала бы воспользоваться правом самоопределения.

Однако только одного волеизъявления народа, хотя и важного самого по себе, недостаточно для его политического самоопределения.

Одно лишь желание нации самоопределиться не вело к его осущест­влению. Также и наличие объективных условий, в принципе достаточ­ных для образования той или иной формы национальной автономии, само но себе не вело к его реализации. Учет важных долговременных и стабилыю действующих объективных и субъективных факторов внутренней жизни нации, оценка их с позиции перспективы советской государственности в целом, национальных регионов в частности, со­ставляли главные кри терии в национально-автономном строительстве.

Механизм образования национально-территориальной автономии выглядел следующим образом. Все начиналось с обсуждения и поста­новки вопроса на местных сходах, форумах, состоящих из представи­телей революционных и демократических организаций. Руководящую роль в них играли коммунисты. Затем он переходил на рассмотрение межведомственной комиссии Народного комиссариата по делам нацио­нальностей РСФСР с участием полномочных представителей самоопре­деляющейся нации, а также заинтересованных ведомств, республик и губерний. Нередко решение вопроса, если оно оказывалось сложным и противоречивым или имело особо важное значение, обсуждалось на заседаниях Совнаркома РСФСР и Политбюро ЦК РКП(б) с участием самою Ленина. Так было при решении вопросов об образовании Ка­захской. Башкирской, Татарской и других автономных республик. В набросках Проекта постановления Политбюро ЦК РКП(б) о задачах партии в местностях, населенных восточными народами, от 1920 года содержалось такое указание: «Признать необходимым проведение в жизнь автономии, в соответствующих конкретным условиям формах, для тех восточных национальностей, которые не имеют еще автоном­ных учреждений, в первую голову для калмыков и бурят-монголов, поручив ПКИану».

Движение за национальную автономию стало реальностью еще до революции. Так, в Казахстане оно было основным лозунгом в ходе национально-освободительного движения в дооктябрьский период. В самом начале 1918 года Советским правительством было официально заявлено об организации Казахской автономии и даже был намечен конкретный срок созыва Всеказахского учредительного съезда с вы­делением соответствующих средств на его проведение. Практически реализова ть эту идею удалось только в октябре 1920 года. На подгото­вительном лапе образования Казахской автономной республики были созданы временные органы с региональными функциями-Казахский отдел Наркомнаца РСФСР и Революционный комитет но управлению краем. В процессе решения и уточнения ряда территориальных, адми­нистративных и управленческих вопросов, связанных с образованием Казахской АССР, иногда принимал участие В.И. Ленни. Он руководил рядом заседаний, комиссией Совнаркома, на которых они обсужда­лись. Подводя итоги деятельности правительства по обеспечению ре­ализации права наций на самоопределение в течение первых четырех лет Советской власти, Ленин писал: «Мы дали всем нерусским нацио­нальностям их собственные республики или автономные области».

Несмотря на то что руководящим органам партии и государе іва приходилось систематически заниматься вопросами, связанными с са­моопределением национальных регионов, и решать их, однако какие- либо общие качественные или количественные критерии, служившие основанием для образования той или иной формы автономии, не были обнародованы. Исключение составила союзная республика, признаки которой обсуждались в период принятия Конституции СССР 1936 года. Каждый национальный регион с компактным составом корен­ного населения мог претендовать на ту или иную форму националь­но-территориального самоопределения, если это вписывалось в цели Советской власти в национальном вопросе.

«Наш опыт решения в течение пяти лет национального вопроса, -указывал В.И. Ленин, - в государстве, содержащем в себе такое оби­лие национальностей, которое едва ли можно найти в других странах, всецело убеждает нас в том, что единственно правильным отноше­нием к интересам наций в подобных случаях будет максимальное их удовлетворение и создание условий, которые исключают возможность конфликтов на этой почве».

В советской политике национальной автономизации, кроме стратегических целей, существенное значение имели такие реалии, как численность и социальная структура коренного населения, террито- риальная компактность его расселения, природные и материальные ресурсы, экономический потенциал, культурный уровень и идейно­политическая традиция народа, его место в истории, а также развитие национального самосознания. Совокупность этих и некоторых других факторов составляла условие, которое лежало в основании автоном­ных образований. По выражению В.И. Ленина, автономия должна строиться «в соответствующих конкретным условиям формах».

Население, разумеется, было основным фактором при образовании Советской автономии, ибо самоопределялась не территория, как та­ковая, не хозяйственный комплекс, а само население, организованное в нацию или народность. Нация или народность самоуправляться и воспользоваться правом самоопределения в автономные учреждения могла тогда, когда она имела территориально компактный состав насе­ления, определенно указывающий на его этноземельные границы. Что касается численности населения, то она не должна была опускаться ниже минимума, необходимого для относительной целостности авто­номии. В.И. Ленин в одной из дореволюционных работ указывал на необходимость образования «автономных национальных округов с населением не только 1/2 миллиона, но даже и в 50 000 жителей. Для более высоких форм автономии людской и экономический потенциал был одним из главных.

При постановке и решении вопроса об автономизации того или иного национального региона, кроме экономических его ресурсов, принимались во внимание общая численность населения, числен­ность самоопределяющейся национальности, удельный вес последней в этноструктуре края, а также территориальная сфера обитания и фун­кционирования населения с этнической определенностью.

Национально-автономное строительство по своему месту, содержа­нию и назначению являлось частью социалистического строительства, но отношению к последнему занимало подчиненное положение. Оно о тражало и выражало изменения во всей советской системе. Вместе с тем оно было связано с национальной жизнью региона. Его главным предназначением было обеспечение прогресса советского общества в целом и единства народа, а также усиление сближения всех наций на пути к их слиянию под эгидой великорусской.

Форма национальной автономии более консервативна, чем ее со­держание. В то же время она была достаточно гибка и разнообразна, чтобы дать необходимый простор для содержательного и функцио­нального развития автономного образования в рамках большой поли­тики. Официально считалось, что «разнообразие политических форм» самоопределения наций, наряду с некоторыми другими факторами, является «залогом ускорения процесса добровольного сближения и слияния наций».

К середине 80-х годов в СССР насчитывалось 53 национально­территориальных образования, в том числе союзных республик - 15, автономных республик - 20, автономных национальных областей - 8, автономных национальных округов - 10. Самоопределившиеся в автономии национальности составляют почти 97 процентов всего населения страны.

В СССР проживали около 100 наций и народностей. По чис­ленному составу они были разные: наряду с многомиллионными этносами были и такие народности, как юкагиры, негидальцы и др., каждая из которых по численности не достигала и одной тысячи человек. Процессом автономизации были охвачены многие из них. Некоторые народности и племена, имевшие общую территорию и родственные или близкие по происхождению, культуре и быту, но малочисленные, изъявляли желание объединиться в рамках одной общей автономной единицы. Такую этническую структуру имели многие национальные округа Крайнего Севера. На Кавказе чечены и ингуши объединились в одну автономную республику. В аналогич­ном положении находились кабардинцы и балкарцы. Только немно­гие из коренных народностей, живущие некомпактно, разбросанно, к тому же весьма малочисленные, не имели по объективным причинам своих национально-территориальных образований.

Образование форм автономий особенно активно проходило в период реализации плана самоопределения народов. По мере укреп­ления Советского государства, накопления опыта в национально­государственном строительстве пересматривались,, обновлялись структурные организации системы автономии. Таким крупным эта­пом были перестроения, осуществленные в середине 30-х годов. С победой социализма в СССР установилась относительно стабильная система союзных республик и национально-автономных образова­ний (таблица 1).

Из таблицы видно, что число союзных республик за 1923 - 1989 гг. возросло почти в 4 раза. Увеличилось число и автономных рес­публик, в основном за счет преобразования в них ряда автономных областей. Автономные округа являлись более молодыми в системе национально-территориальных единиц. Они охватывали в основном народности Крайнего Севера и Дальнего Востока, входили в состав РСФСР и находились в большинстве своем в административном под­чинении краев и крупных областей республики.

Союзная республика была высшей формой автономий. Она обладала рангом национальной государственности. Автономная республика располагалась ступенькой ниже и входила в состав Союзной республики. Автономные области и округа считались политико-административными образованиями с национальными признаками.

Таблица 1

Динамика развития национально-территориальных
образований за годы Советской власти.

Годы	Союзные республики	Автономные республики	Автономные области	Автономные округа	Всего
1920 в составе РСФСР		10	11	-	21
1923	4	13	16	-	33
1926	6	15	14	-	35
1937	11	22	9	9	51
1947	15	20	8	10	53
1959	15	196	9	10	53
1989	15	20	8	10	53

В национальных и межнациональных отношениях и этнической структуре общества в целом, в автономиях в частности произошли значительные изменения. Необходимость освоения ресурсов новых районов и достижения научно-технического прогресса использова­лись Центром для усиления процесса интернационализации жизне­деятельности наций и автономий. Намного выросли миграция на­селения и этнотрансформационные процессы. Они активизировали межэтническую ассимиляцию. В ряде мест происходило укрепление более крупных наций за счет объединения с ними более мелких. Так, увеличение численности узбеков за 1926 - 1979 гг. более чем в три раза являлось результатом не только высокого естественного прироста, это, безусловно, главный фактор, но в немалой степени и результатом объ­единения и слияния с ними как одноязычных и близких этнических групп (сарты, кипчаки, курами и др.), так и части таджиков, казахов и др., издавна проживающих среди них. В данном случае процессы на­циональной консолидации и ассимиляции развивались одновременно. Это явление может быть оценено по-разному. Ассимиляция этничес­ких «осколков» и их объединение могло иметь и положительное значение. Но если речь идет об исчезновении той или иной народности, этнической группы, даже при отсутствии элементов насилия, пусть малочисленной, то это не может считаться прогрессом в национальных и межнациональных отношениях. Другой аспект проблемы состоял в том, что на основе объединения и слияния ряда мелких и близких, главным образом по языку, этничностей происходило образование новой этнической общности, к примеру становление хакасов. Все это влияло на жизнь и взаимосвязи автономных территорий. Не случайно в литературе в 60-70 годы часто поднимались вопросы о критериях и признаках союзной и автономной республик, об их отличиях друг от друга не по формальным или статусным признакам, а по их положе­нию, удельному весу в Союзе и т. д. Причем такая постановка часто связывалась с решением практических задач. Ставились вопросы о возможности преобразования некоторых автономных республик в со­юзные. Одновременно распространялось мнение о том, что союзные республики как более высокая форма национального самоопределения якобы изживают себя и даже становятся помехой в развитии федерации. Предлагалось преобразовать вначале некоторые из них в автономные республики, а затем перейти к политике унификации всех форм авто­номных территорий. Были и обратные идейные течения, сторонники которых ратовали за расширение сети национально-территориальных структур и функций автономии, особенно национальных республик. Высказывались и о явной недостаточности теоретических разработок и аналитического материала, основываясь на которые можно было сформулировать ответы на поставленные вопросы. Отмечались также односторонность и абстрактность постановки многих из указанных проблем, не выражающих объективных тенденций, характерных для советского национально-государственного строительства.

Формообразование в национально-государственном строительстве может быть осмыслено и понято только в рамках конкретных условий развития советского общества. Для 20-х годов наиболее характерно образование новых национально-территориальных автономий, а в 30-е годы происходил процесс преобразования ряда автономных республик в союзные, автономных областей - в автономные республики. Соци­ально-политические мотивы и исторические рамки этих мероприятий были различны: на первом этапе реализовались идеи о праве наций на самоопределение, а на втором - в условиях существенных успехов в укреплении государственной системы и национальных и межнацио­нальных отношений, когда был накоплен опыт устройства жизни на­циональностей, - возникла объективная необходимость приведения в соответствие форм национальных автономий с их содержанием.

Со времени крупных изменений и преобразований в структуре национально-территориальных образований, осуществленных в 30-е годы, прошло полвека. За это время многое изменилось как в социаль­но-экономическом и политическом развитии общества, так и в разви­тии национальных регионов и национальных отношений.

Образование и преобразование форм национально-автономных еди­ниц всегда рассматривались главным образом с позиции укрепления Союзного государства и межнационального единства в стране. Еще в 1942 году М.И. Калинин, считавшийся старостой государства, писал: «Шло непрерывное преобразование форм государственной жизни советских народов, размежевание многонациональных национальнос­тей СССР. Одни национальности определяли свои этнографические границы, другие устраивались как уже развитые, сложившиеся нации. Характерно, что эта перестройка не только не мешала, а и способс­твовала росту союзного единства. Народы, как бы удовлетворенные в своих национальных стремлениях, еще теснее прижимались к союзу, сознавая, что только через единство они сохранят свою национальную свободу».

Реализация идеи автономизации национальных территорий и внедрение различных форм автономий, осуществлявшиеся под опе­ративным контролем и с поддержки центральной советской власти, во многом обусловили высокие темпы в первую очередь экономического ’ развития Союза ССР в целом, национальных республик в частности.

Система национально-автономных территорий в СССР истори­чески формировалась и сложилась как национальная. Главным их критерием, но не единственным, являлся национальный фактор. До тех пор, пока существует и функционирует нация, реализовавшая свое право на самоопределение в соответствующих формах автономного образования, и пока ее социальный, культурно-интеллектуальный прогресс тесно связан с этой структурой, вполне возможно, что она сохранится как жизненная организация. Допустимо возникновение устойчивых противоречий между самоопределившейся нацией и ав­тономным ее развитием, что может быть результатом следующего: а) нация перестала функционировать как относительно самостоятельная общественно-этническая сила, или слилась с другими этносами, или в силу ряда объективных причин по численности опустилась ниже до­пустимого порога; б) нация по своим внутренним возможностям пере­росла свою автономную форму; в) нация, самоопределившаяся в свое время в автономную территорию, достигла такого уровня зрелости, что более не нуждается в национально-автономной организации.

Следует указать, что в судьбах национальных автономий, в ре­шении вопроса: быть или не быть той или иной автономной форме, продолжали еще играть важнейшую роль состояние национальных и межнациональных отношений и этнический фактор. Не случайно, что в некоторых республиках, как, например, в ряде прибалтийских, обсуждаются и разрабатываются меры, связанные с сохранением устойчивой этнической структуры населения, необходимой для нор­мального функционирования республик как форм национальной го­сударственности.

Прогресс в национально-автономных и федеративных отношениях происходил в рамках тоталитарного режима и административно-ко­мандной системы. В силу этого он был ограничен и деформирован. Мирные методы решения национального вопроса временами чередо­вались с диктаторскими. Выселение из обжитых мест и переселение целых народов в годы Великой Отечественной войны с упразднением их автономных образований (калмыков, немцев Поволжья, крымс­ких татар, чеченцев и др.) были антигуманными актами. В 50-е годы некоторые из этих народов были возвращены в свои исконные места обитания с восстановлением их автономного самоуправления. Потре­буется немало времени для того, чтобы они, пережившие трагедию в социальном, нравственном и бытовом планах, вошли в прежнее русло социально-экономического, политико-морального и этнокультурного развития. Некоторые народы до сих пор остаются в ожидании восста­новления справедливости в их национально-автономном развитии (не­мцы, крымские татары, турки-месхитинцы и др.). Эти «стряхивания» национальностей впоследствии породили немало острых, «не мирных» проблем. Так, пограничные конфликты между Северной Осетией и ингушской частью населения Чечено-Ингушской АССР принимали и принимают временами трагические формы, приносят человеческие жертвы. Они возникли из-за неустроенности вернувшихся в свои род­ные места народов. Споры вокруг Нагорно-Карабахской автономной области, в которые были вовлечены Армения и Азербайджан, перрос- шие в гражданскую войну, еще остаются неразрешенными.

Смысл и назначение национально-автономного строительства в масштабе страны в целом и в рамках союзных и автономных респуб­лик заключались в оптимизации осуществления программных целей Советской власти в сфере национальных отношений. Эти цели состо­яли в укреплении федеративного союза, увеличении вклада каждой автономии в ускоренное развитие страны, обеспечении рыночного экономического и культурного прогресса наций и в нивелировании и интернационализации их жизни.

Начавшиеся в середине 80-х годов перестроечные процессы, свя­занная с ними идея коренной реорганизации федеративного союза, в основе которой лежали обеспечение большей самостоятельности авто­номных республик и расширение их прав в решении ряда важнейших внутренних социально-экономических и национальных проблем, не уменьшили, а, наоборот, еще больше усилили тягу национальностей к самостоятельности и национально-автономному развитию.