Страница - 49

ПАРЛАМЕНТ РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН: ОПЫТ И ПРОБЛЕМЫ

Я хочу задержать ваше внимание на некоторых аспектах вопроса о парламентской культуре в контексте опыта Парламента и проблем, решаемых ныне им и намечаемых на будущее. Хочу изложить перед вами свое видение опыта Парламента в прошлом, недавнем прошлом, и как он должен действовать в будущем, опираясь на опыт.

Я исхожу, безусловно, из наблюдения со стороны, и не только. Я был прямым и косвенным участником парламентаризма в респуб­лике: в двух первых созывах был депутатом (в 90-х годах), недавно был членом рабочей группы «Представительные учреждения» Госу­дарственной комиссии по разработке и конкретизации программы демократических реформ. Эту группу, а в ней я руководил подгруппой «Парламент», возглавлял академик Г.А. Калиев Я должен заметить, работая вместе с товарищем Калиевым Гани Алимовичем почти в течение года, я получил большое удовольствие. Он интересный уче-

ный-мыслитель и аналитик проблем, относящихся к политической модернизации и деятельности Парламента. Я думал, что он войдет в состав Парламента, но не удалось. Жаль.

В Послании Главы государства в феврале 2007 года, обращаясь к народу, указывалось, что страна вступает на новый принципиальный этап развития, смысл которого заключается в переводе страны на сов­ременную, устойчивую и перспективную экономическую, социаль­ную, политическую и административную основу. С тех пор прошел год. 

Да, предпринимаются определенные шаги, важные шаги: приняты изменения и дополнения к Конституции; распущен Парламент; состоя­лось формирование нового Парламента на основе партийных списков; осуществляется, в какой-то мере, переход к корпоративной системе управления, созданы холдинги. Только недавно введены должности ответственных секретарей в министерствах.

Новации наблюдаются и в деятельности Парламента. Создан исследовательский Институт развития парламентаризма. Я пока не знаю, в каком статусе, но, во всяком случае, Институт парламентариз­ма будет содействовать, чтобы повысить эффективность деятельности Парламента, умения, знания и познания депутатского корпуса, что должно отражаться качественным образом в деятельности Парламен­та. Только что мы слышали о том, что создается Общественная палата при Парламенте. До этого была Палата общественных экспертов. По- видимому, это продолжение той работы.

Задачи действительно большие и очень сложные. Мне кажется, на этом пути большое значение имеет критическое освоение опыта. Опыт - это то, что мы прошли. В нем сосредоточены и мудрость, и неудачи цикла жизни. Вообще человеческая жизнь и общественная жизнь про­текают в единой системе координат. Если хотим понять, осмыслить какие-то вещи и явления, даже поставленные задачи, то мы должны обязательно обернуться назад, посмотреть на свой след и оценить, уметь выводить из него должные уроки, которые во многом могут играть и стимулирующую, и направляющую роль в нашем движении вперед. Не тот умен, кто не допускает ошибок, а тот умен, который вовремя исправляет свои ошибки. Нельзя войти в новые сражения, не осмыслив, не поняв сражения вчерашнего дня. Это общий постулат, выражающий общую закономерность.

Я хочу в изложении своего видения проблем Парламента руковод­ствоваться именно этими критериями. Имея в виду сжатость отведен­ного времени, я буду говорить больше в тезисном порядке. О поло­жительных моментах в работе Парламента говорили, говорят многие.

Не буду их повторять. Я хочу взглянуть на деятельность Парламента Республики в контексте его исторического пути и просчетов.

Первый недостаток в деятельности Парламента всех созывов - это то, что сплошь и рядом законы представляются на рассмотре­ние Парламента в виде проектов без концепции. В лучшем случае в объяснительной записке, приложенной к проектам законов, имеются ссылки на Послания Президента, на его высказывания в общей поста­новке. О них надо говорить как о программных документах. Законы регулируют конкретные области отношений. Каждый из них должен иметь свою предметную концепцию, но, как правило, она не излага­ется. Закон - это высшая форма выражения народной воли. Регули­руются в законах наиболее устойчивые или перспективно-устойчивые отношения. Любая концепция должна состоять, по крайней мере, из трех принципиальных положений: научная обоснованность принятия закона с обязательным указанием приоритета в целевой ориентации - первое. Второе - обоснование рекомендуемой конструкции нор­мативно-правового регулирования и ее адекватность поставленным целям. В-третьих - последствия введения этого закона, ожидаемые результаты от него, к чему он может привести.

Второй недостаток - это в определенной мере закономания в деятельности Парламента. Речь не идет о количестве. Пусть будет принято 1300 за все годы, пусть будет 2000, дело не в этом. Речь идет о заметном стремлении регулировать в законах всякое необходимое, нужное отношение, многие из которых с успехом могут быть урегу­лированы в подзаконных актах Правительства, министерств, акимов. Есть еще интересный институт - это договорные отношения, где можно легитимировать, даже возводить в нормативно-правовые ранги регулируемые важные отношения, возникающие между ведомствами, государственными и общественными организациями.

Наблюдается чрезмерное увлечение внесением изменений и до­полнений в ранее принятые законы. Часто они мелкие, создают на­громождение, не объясняются, тем самым наносится ущерб принципу стабильности, нарушается их ясность и доступность для населения. В результате этих изменений и дополнений нередко закон теряет перво­начальные свои родовые основные признаки, становится иным. В этих условиях должен быть разработан новый Закон, но это не делается. Далеко не надо ходить за примерами. У нас есть Закон «О пенсионном обеспечении», принятый в 1997 году. В него за эти годы было внесе­но тысячи изменений: нет ни одной статьи, которая бы сохранилась в прежнем варианте, пересмотрено ядро самого закона. А ведь есть теоретический постулат, согласно которому если в законе заменяет­ся, изменяется, отменяется основное ядро, определяющее этот закон, или больше половины статей видоизменяется, исключается, то закон должен быть составлен заново. Вот этот Закон «О пенсионном обес­печении», принятый 10 лет назад, действует до сих пор, хотя давно он потерял свое первоначальное основное содержание и приоритеты, а датируется принятием 1997 годом. С тех пор совершенно изменились принципы установления пенсии, вообще многие порядки. Да и струк­тура закона громоздкая за счет включения в него многочисленных норм о пенсионном-накопительном фонде - это банковская система, ее можно было бы регулировать отдельно, оставив в законе только необходимые сведения, которые нужны для пенсионеров, то есть для будущих пенсионеров.

Недавно в июне этого года принят Конституционный закон «О вне­сении изменений в Конституционный закон Республики Казахстан «О выборах в Республике Казахстан» в контексте внесенных перед этим изменений и дополнений в Конституцию. Я посчитал, 194 поправки, большие и малые, нужные и ненужные, это восьмые по счету поп­равки, а закон-то принят в 1995 году, 12 лет тому назад. В результате многочисленных поправок совершенно изменились первоначальные принципы и порядок выборной системы. Тогда в нем были заложены мажоритарная система выборов, одномандатные округи, да еще на­родный императив и другое. Этих вещей теперь в нем нет, а закон-то продолжает носить дату двенадцатилетней давности, хотя давно его в реальности нет. Тем самым, повторяю, попраны жесткие правила зако­нотворческой деятельности о необходимости принятия нового закона, если старый закон фактически отменен, то есть от него не остались ни основные принципы (приоритеты), ни более половины нормативных статей.

Хотел бы сказать несколько слов о необходимости повышения спе­циальных знаний и компетентности депутатов и Парламента в целом, у них явно не хватает профессионализма в законотворческой деятель­ности. Надо серьезно думать и в этом плане. От одного присутствия депутатов на заседаниях, от обыденных обсуждений законопроектов, как это бывает в любом учреждении, большого «капитала» не наберем. Компетентность - это полное и точное знание проблемы и фактичес­ких данных, относящихся к ней, тенденций ее развития и вариантов решения, более четкое представление о положительных и негативных последствиях таких решений. Она считается непременным составляю­щим элементом деловой и профессиональной активности депутатов и Парламента в целом. Все это должно происходить на фоне добротного представления техники и технологии законотворческой деятельнос­ти. В этом плане приведу один памятный факт того, как проявилась эта некомпетентность. За полгода до новых выборов Президента Рес­публики в печати и в стенах Парламента активно обсуждался вопрос об определении даты этих выборов. Неоправданным случаем, даже курьезным, было возложение Парламентом этой обязанности на Кон­ституционный Совет. Между тем, объявление очередных выборов Президента Республики относилось к исключительному ведению Ма­жилиса (п.4., ст.56 Конституции). Это означает, что оно не может быть уступлено никакому другому органу, и за него ответственность несет только Парламент. Парламент может заслушивать мнение других органов, пригласить консультантов и экспертов, но последнее слово в решении принадлежит только ему, и никто, и никакой другой орган не может навязывать ему свое решение, тем более его диктовать. Таков статус исключительных компетенций Парламента. В данном случае получилось другое, наоборот.

Обращение Парламента в Конституционный Совет за толковани­ем статей Конституции относительно времени выборов Президента, по сути, мягко говоря, было ненадлежащим и неуместным. Во-пер­вых, при этом создалось впечатление, что Палата депутатов уходит без основания от ответственности за объявление очередных выборов Президента Республики. Во-вторых, это было исключительной ком­петенцией Парламента, возложенной только на него, он обязан был использовать свои кадровые и информационные возможности, что­бы определить свою позицию по этому вопросу, чего он не сделал, хотя серьезных препятствий к этому не было. В-третьих, Палата не проводила сколько-нибудь заинтересованного содержательного ана­литического толкования соответствующих статей Конституции, что было непременным условием освоения правовых норм на стадии их применения, тем более это было важно и необходимо при реализации задачи, отнесенной к исключительному ведению Парламента. В-чет­вертых, само по себе «служебное» толкование соответствующих ста­тей Конституции, относящихся к определению времени проведения выборов Президента Республики, не представляло особой сложности, во всяком случае, не до такой степени, что следовало бы обратиться к другому органу. Да, были неясности и несогласованности в статьях Конституции, что можно отнести к недосмотру разработчиков измене­ний и дополнений, внесенных в Конституцию в 1998 году, но не было в них неразрешимых противоречий и алогизма. В-пятых, обращение Парламента в Конституционный Совет осуществлено «на ровном мес­те», когда вовсе не было конфликтной ситуации или расходящихся по существу разногласий при осмыслении и толковании статей Конституции, т.е. оно было сделано в условиях отсутствия спора, что делает такое обращение совершенно безосновательным.

Нормальной и строго рациональной парламентской процедурой было бы, если Мажилис Парламента в соответствии с требованием п.4, статьи 56 Конституции принимает официальное решение, объявляю­щее выборы Президента Республики. Несогласные депутаты или один из субъектов, наделенных правомочием, могли бы обратиться в Кон­ституционный Совет по поводу конституционности такого решения. Возможен и другой вариант: голоса депутатов, допустим, разделились пополам и настолько, что, несмотря на неоднократные попытки и засе­дания Парламента, не удалось преодолеть противостояние среди них и принять парламентское решение, объявляющее дату выборов Пре­зидента Республики. Тогда действительно возникает основание для обращения Председателя Мажилиса и группы депутатов в Конститу­ционный Совет за толкованием норм Конституции. Ни то ни другое не было сделано Мажилисом. Это было изъяном в его деятельности.

Хотелось бы напомнить, что там, где есть в реальных отношениях, в том числе в правовых, неувязка и несогласованность, тем более про­тиворечия во взаимосвязях их частей, трудно воспринимаемые или трудно сводимые к единству, познаватель осознанно или стихийно пользуется опытными формами познавательной деятельности. А по правилам познания в таких случаях следует найти, вывести начало (прима модуль), т.е. главный, определяющий момент в этих отношени­ях, вокруг которого собственно формируются сами эти отношения. В одних случаях такое предметное начало лежит почти на поверхности этих отношений, а в других случаях оно - начало - «спрятано» в глу­бине отношений. В последнем случае потребуется напряжение ума, т.е. необходимо прибегнуть к методам вскрытия явления и анализа, чтобы вычленить исходный пункт.

Все это я говорю не для того, чтобы умалить в целом положитель­ный опыт работы Парламента прошлых созывов. Я преследую цель - высказать свое суждение и видение того, как следует организовать и направить работу депутатов и Парламента в будущем с учетом опы­та.

Успехи у нас немалые, особенно в экономике. Надо говорить о них. Но мы, ученые, считаем, что упоение успехами вредно. Вообще успехи нельзя превращать в риторику. Мы от этого проигрываем. Мы не уви­дим тогда реального положения, а это очень важно. Законотворческая деятельность - живой процесс.

Говоря о своем видении и оценке нашего Парламента, не могу не остановиться еще на одном важном аспекте упущенной им возможности в плане совершенствования своего статуса и деятельности. За последние три года создалась благоприятная ситуация для реализации этой цели. Глава государства четко определил ряд важных параметров модернизации политической системы общества, в том числе и усиле­ние роли Парламента в условиях начала перехода к президентско-пар­ламентской форме государственного устройства. Эти возможности не были использованы Парламентом, это его вина.

Парламент упустил очень благоприятную возможность подняться на одну-две ступени выше. Так, в 2004 году Указом Президента была создана Национальная комиссия по развитию демократии и гражданс­кого общества. Эта комиссия работала хорошо. 2005 год был объявлен Годом политических реформ. В марте 2006 года Национальная комис­сия была преобразована в Государственную комиссию по разработке и конкретизации программы демократических реформ. Президент поставил задачу: найти оптимальную модель гармоничного сочетания государственного и политического устройства республики в свете пе­рехода на новый принципиальный этап развития.

Я работал в одной из рабочих групп этой Государственной комис­сии. Были очень интересные обсуждения. Я помню, на заседании на­шей рабочей группы часто присутствовали 150-250 человек из разных партий, депутаты и не депутаты, ученые и не ученые. Работа рабочих групп этой Комиссии Президентом была оценена весьма положитель­но. Он сказал приблизительно так: комиссия задала четкую траекто­рию дальнейшей демократизации республики. Я повторяю, это было благоприятное условие для того, чтобы Парламент выполнил указа­ние Президента - подняться в своей деятельности, постановке, реше­нии проблемных задач на новый уровень. Парламент этого не сделал. Почему не сделал? Конечно, я вначале говорил, что мешало упоение успехами, риторика успехов. Они хороши в агитационных целях, но в анализе, в критическом осмыслении своего пути, опыта, на строгом учете которого должна строиться наша сегодняшняя жизнь, не всегда эффективны. Повторяю, чтобы видеть в истинном свете сегодняшние реальности, нужно рассматривать ее как продолжение и развитие того, что было вчера.

По завершении работы Государственной комиссии была создана совещательно-консультативная комиссия для разработки проекта вно­симых изменений в Конституцию. Президент поставил перед нею со­вершенно конкретную задачу, указав, что Госкомиссия задала четкую траекторию для дальнейшей политической реформы. Действительно, на итоговых документах рабочих групп этой Комиссии (там шла речь о Парламенте) можно было построить хороший, возможно даже и иной Парламент. А что получилось? Да, правильно и хорошо, что мы Парламент сформировали на основе партийного списка, но Парламент вышел однопартийным. Вполне можно было избежать этого. В оправ­дание иногда ссылаются на опыт Сингапура, Японии и так далее. Там совершенно другие условия, там другие менталитет и гражданское общество. Эти ссылки нельзя считать уместными. Можно было бы, во-первых, снизить порог участия в Парламенте для политических партий. Ведь универсальный мировой опыт - 5-процентный порог вхождения политических партий в Парламент. У нас - 7 процентов, в России - 7 процентов, в Украине - 3 процента, а универсальным счи­тается - 5-процентный.

Вообще-то выборы Парламента по партийным спискам - не само­цель. Надо обеспечить выполнение программы партии, победившей на выборах. Для этого, по крайней мере, нужны два инструмента. Во-первых, Правительство должно быть подотчетно Парламенту. Оно должно было формироваться Парламентом, этого, по сути, не получи­лось. По новому правилу, Президент, выдвигая кандидатуру Премьера, получает согласие партийной фракции (она одна), а потом выносит на рассмотрение Парламента, который большинством голосов депутатов утверждает Правительство. Правительство, кроме только одного слу­чая, когда отчитывается о своей деятельности, не подотчетно Парла­менту. Как в этих условиях партия «Нур Отан», пришедшая к власти в Парламенте, будет выполнять свою программную функцию? Кроме того, Парламент сегодня не обладает почти никакой контрольной фун­кцией. Рабочие группы Госкомиссии предлагали наделить Парламент хотя бы минимумом функций контроля над исполнением госбюджета в Центральных органах управления, передать в ведение Парламента контроль над работой Центральной избирательной комиссии и Счет­ного комитета. На эти и другие предложения две комиссии потратили почти три года активной работы. Однако они оказались отложенными на будущее. Это не контрольная функция, что депутаты заслушивают, вызывают на вечерние заседания министров и других. При этом депу­таты не имеют права проверять на месте правдивость их ответов. Они могут говорить, что угодно в свою пользу. Что творится с государс­твенным бюджетом? Только на днях внесли новые поправки в бюджет 2008 года. Только Сенат сделал 232 замечания, которые в основном приняты Парламентом.

Я считаю, что мы научились входить в рыночную экономику в широком смысле. Мы неплохо разбираемся в системных, базовых, отраслевых закономерностях рыночной экономики. Мы сейчас учимся быть в рыночной экономике. Дикая экономика не отошла от нас. Все больше убеждаемся в том, что управление рыночной эконо­микой - это трудное и сложное дело. Республика и ее ответственные органы, в первую очередь Парламент, обязаны и могут учиться на своем опыте и эффективно руководить страной. Мы раньше пра­вильно декларировали: «в начале экономика, потом все остальное», или в начале экономические преобразования, потом демократичес­кие, политические новации. Мы, кажется, на этом пути задержались несколько больше, чем нужно. В определенной мере сегодня за это расплачиваемся. Указание Президента о том, что нам надо строить гармонично развитое государственное и политическое устройство остается актуальным. Вот над этими проблемами надо работать. Я изложил свое видение проблем о деятельности Парламента в контек­сте обеспечения его реальной, эффективной работы.