Судебная защита конституции — Жолымбет Баишев

В книге судьи Конституционного Суда, кандидата юридических наук, рассматриваются теоретические и практические проблемы судебной защиты Конституции, обобщается мировой опыт функционирования органов конституционного контроля и надзора в сравнении с работой конституционных судов, образованных в суверенных республиках бывшего СССР. Выявляется юридическая природа и предназначение органов судебной власти по защите Конституции, анализируется функциональное соотношение их судебной и политической деятельности. Особое внимание уделяется описанию компетенции, круга субъектов обращения в Конституционный Суд Республики Казахстан, его роли и места в системе государственной власти, юридическим аспектам диалектического взаимодействия и взаимосвязи Верховного Совета, Президента Республики Казахстан и Конституционного Суда. Дано обширное приложение с материалами деятельности Конституционного Суда Республики Казахстан. Работа была одобрена в Российской академии управления в 1994 году.

Книга предназначена для работников судов, научных работников, преподавателей и студентов.

Может быть использована для законопроектной работы и проведения специальных курсов.

ВВЕДЕНИЕ

Процесс становления и развития суверенных государств на территории бывшего СССР актуализировал теоретически и практически проблему укрепления государственности путем принятия новых конституционных актов, отражающих баланс политических и социальных сил, намечающих магистральные пути развития общества.

В условиях экономической и политической нестабильности объективно назрела необходимость создания юридических гарантий защиты законных прав и интересов граждан и юридических лиц.

После десятков лет повсеместного насаждения партийно-номенклатурного диктата и всевластия Советов, общество неотвратимо пришло к необходимости формирования демократической правовой государственности с неотъемлемым ее атрибутом — принципом разделения властей и создания эффективного механизма защиты конституционных прав и свобод граждан, а также самой Конституции.

Необходимость защиты Основного Закона в целях обеспечения его верховенства и прямого действия объективно обусловлена качественно новым этапом становления демократии в посткоммунистических суверенных государствах. Как известно, отсутствие многопартийности, подмена партийными комитетами органов государственной власти и управления привели к тому, что Конституция в обществе выполняла декларативную роль, она повсеместно игнорировалась посредством принятия множества законов, инструкций и положений, противоречивших конституционным установлениям. Фактическим же Основным Законом государства и общества выступала программа Коммунистической партии, неукоснительное соблюдение которой обеспечивалось всем арсеналом государственной, идеологической и правоохранительной систем.

Объективные закономерности развития мирового сообщества, ликвидация монопартийности, становление рыночных экономических отношений, не только провозглашение, но и последовательное внедрение принципа разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную ветви, выдвинули на первый план задачу регулятивной роли Конституции как макромодели общества, на основе и в рамках которого функционирует весь государственный механизм. В функциях защиты Конституции просматривается взаимосвязанное диалектическое единство прав и обязанностей государства и личности. С одной стороны, защита Основного Закона является жизненно необходимой для граждан, как условие, гарантирующее соблюдение уровня завоеванных прав и свобод со стороны государственных органов. С другой стороны, защита Конституции — иммаментное свойство любого демократического государства для сохранения его стабильности и развития.

Необходимость конституционных судов в государствах-членах СНГ и Балтии объясняется рядом других объективных и субъективных факторов. Исследователи все больше склоняются к пониманию роли государства как инструмента социального компромисса. Обеспечить такую роль государства в условиях острого противостояния интересов различных социальных слоев, групп, политических партий и незатухающих противоречий между тремя ветвями власти без Конституционного Суда весьма проблематично. Общеизвестен низкий уровень правовой культуры населения, в том числе и самого, пока еще не профессионального, законодательного органа и должностных лиц государственных институтов. В условиях однопартийного тоталитарного режима она и не могла быть высокой. Поэтому превентивное, а если нужно, и активное присутствие Конституционного Суда является необходимостью.

Все ветви власти призваны гарантировать соблюдение Конституции. Но лишь Конституционный Суд обладает специальной компетенцией — как единственный орган, главной функцией которого является обеспечение конституционной законности.

Предназначение этого суда состоит в том, чтобы защищать Конституцию и права граждан. Он способен в случае необходимости „подправить" законодателя и правительство, которые по каким-либо причинам отступили от Основного Закона. Конституционный Суд призван содействовать тому, чтобы юрисдикция стала естественным элементом всех органов государства, демократии, политической культуры.

Одним словом, конституционные суды — реальность сегодняшнего дня, требующая, как теоретическая проблема, всестороннего изучения, а как практическая — повседневного совершенствования на основе научных данных. Тем не менее специальных научных исследований о соответствии законодательной базы практической деятельности высшего судебного органа по защите Конституции в странах-членах СНГ и Балтии пока не проводилось.

В теории государства и права проблеме обеспечения прямого действия Конституции, созданию эффективного механизма ее защиты, государственных гарантий соблюдения Основного Закона всеми должностными лицами, государственными органами и гражданами уделяется должное внимание.

Особую научную ценность и практический интерес представляют диссертационные исследования и публикации по этой теме ряда известных юристов-правоведов: Алексеева С.С., Атаманчука Г.В., Баймаханова М.Т., Бланкенагеля А., Боботова С.В., Габричидзе Б.Н., Зиманова С.З., Ершова В.В., Керимова Д.А., Лазарева Б.М., Лазарева В.В., Лившица Р.З., Мальцева Г.В., Марченко М.Н., Мицкевича А.В., Насыровой Т.Я., Нерсесянца В.С., Нуделя М.А., Тиунова Л.Б., Тихомирова Ю.А., Топорнина Б.Н., Туманова В.А., Эбзеева Б.С., Экимова А.И., Юдина Ю.А. и др. В них рассматриваются, в основном, теоретические проблемы осуществления конституционного контроля и обобщение опыта работы органов конституционного надзора зарубежных стран. Соответствующего анализа на примере республик бывшего СССР в литературе нет и быть не могло, так как не было самого предмета исследования, то есть конституционных судов. Они были образованы здесь сравнительно недавно, и материалы для научного анализа еще только накапливались.

Однако в мировой литературе появились первые статьи, содержащие анализ закона о Конституционном Суде Российской Федерации. В них констатируется, что среди созданных в восточноевропейских странах конституционных судов российский, наряду с венгерским, обладает наиболее широкими полномочиями. При этом отмечается, что в условиях государства, в котором никогда не было конституционного судебного контроля и даже независимого суда, Конституционный Суд проявил значительную решимость в сохранении находящейся в процессе становления демократии, подчеркивается высокая квалификация судей.

Фрагментарный анализ функционирования Конституционного Суда Республики Казахстан и законодательства о нем, сделан в разовых публикациях некоторых ученых-юристов и ряда журналистов на страницах периодической печати. Однако системному и комплексному изучению состояние конституционной законности в республике не подвергалось.

В этой связи нами изучен и оценен как позитивный, так и негативный опыт работы Конституционных Судов бывших республик СССР, особенно Казахстана и России, практика реализации принятых законов о Конституционных Судах. Наряду с этим нами проанализирован и учтен опыт организации и функционирования органов конституционного контроля ряда зарубежных стран, в частности, Франции, Германии, Румынии, Испании, Монголии, Италии, Австрии, Венгрии и др.

Главной задачей явился анализ конституционной и нормативной базы, практической деятельности конституционных судов стран-членов Содружества Независимых Государств и Балтии в целях совершенствования ее правовой базы, выработки рекомендаций по укреплению конституционной законности. Особое внимание уделено исследованию конституционных положений и законодательства, а также практики работы Конституционного Суда Республики Казахстан. При этом ставилась цель выяснить роль высшего органа судебной защиты Основного Закона в осуществлении принципа разделения властей, его компетенцию и взаимодействие с Президентом и парламентом, определить подходы при разграничении правовой и политической деятельности суда.

Впервые на основе накопленного конкретного опыта делается попытка определить понятие и сущность конституционного контроля, оценить первые шаги органов специализированной правовой охраны Конституции в бывших республиках СССР, дать обобщенное представление о роли формирующейся системы в рамках действующей государственной модели.

Методология исследования построена на использовании законов и категорий материалистической диалектики. При рассмотрении конкретных вопросов широко применены частнонаучные методы современного правоведения.

Теоретической базой данной работы явились основополагающие подходы, выработанные наукой при исследовании государственно-правовых явлений, труды крупнейших ученых в области теории государства и права, монографические издания и публикации известных юристов по проблемам конституционного права.

Проблематика исследования определила необходимость изучения правовых и нормативных документов — Конституции Республики Казахстан, Конституции Российской Федерации, других государств-членов СНГ и Балтии, законов и постановлений, принятых представительными органами этих и других зарубежных стран, действующих законов различных отраслей права, материалов международных конференций, симпозиумов и семинаров по исследуемой теме.

Практическая значимость исследования состоит в том, что содержащиеся в ней теоретические выводы, собранный фактический материал и практические рекомендации могут быть использованы органами конституционного контроля и законотворчества для совершенствования законодательной базы и практики деятельности конституционных судов, а также при проведении дальнейших научных исследований по данной проблематике. Сформулированные выводы и идеи могут применяться в государственном строительстве, в педагогической и политической деятельности.

Основные теоретические положения и выводы исследования получили освещение на страницах казахстанской и российской печати, прошли апробацию в курсе методического семинара Конституционного Суда Республики Казахстан, применялись в практической деятельности, нашли отражение в документах рабочих групп Верховного Совета Республики Казахстан по подготовке проектов законов.

Глава 1. ФОРМИРОВАНИЕ ОРГАНОВ КОНСТИТУЦИОННОГО КОНТРОЛЯ КАК ОБЪЕКТИВНАЯ НЕОБХОДИМОСТЬ ДЕМОКРАТИЧЕСКОГО ГОСУДАРСТВА

$ 1. ЮРИДИЧЕСКАЯ ПРИРОДА И ВИДЫ ОРГАНОВ КОНСТИТУЦИОННОГО КОНТРОЛЯ

Природа и предназначение органов конституционного контроля многообразны. Определяется это сущностью данного явления.

Под конституционным контролем понимают специальную форму проверки соответствия законов, а порой и иных актов Конституции, что предполагает ее толкование. С другой стороны, в связи с функцией Конституционного Суда разрешать конфликты, связанные с осуществлением принципа разделения властей, конституционный контроль рассматривается как деятельность, заключающаяся в ограничении власти и разрешении конфликтов и в контексте вопроса о его соотносимости с процессом осуществления государственной власти.

Анализ проблемы связан с необходимостью выяснения вопроса о соотношении понятий „конституционный контроль" и „конституционный надзор". В юридической литературе по этому поводу высказываются различные точки зрения. Одни авторы считают указанные понятия тождественными, другие разделяют их, третьи относят надзор к одному из видов конституционного контроля. Часто и в научной литературе они используются как синонимы, но представляется, что это не совпадающие в полном объеме понятия. Так, С. С.Алексеев, говоря о гарантиях законности, различает систему надзора и контроля за ней. Наконец, специалисты в области социального управления исходят из того, Что контроль — это система наблюдения и проверки процесса функционирования соответствующего объекта с целью устранить его отклонения от заданных параметров (возможность непосредственного аннулирования таковых). Надзор же, например, прокурорский, предусматривает лишь возможность приостановления действия незаконного акта без права отмены своим решением правовых актов государственных органов.

На наш взгляд, содержательная сторона действующих конституционных судов, анализ их законодательных полномочий позволяют говорить о двойственной природе их предназначения. С одной стороны, несомненно — это органы конституционного контроля, наделенные правом непосредственной отмены действия законов и иных нормативных актов. Например, согласно статьи 82 Конституции Кыргызской Республики установление неконституционноcти законов и иных актов Конституционным Судом Кыргызской Республики отменяет их действие на территории Кыргызской Республики, а также отменяет действие других нормативных и иных актов, основанных на акте, признанном неконституционным.

С другой стороны, наделение конституционных Судов правами возбуждать дела по собственной инициативе, давать толкования Конституции и законов, входить в парламент с законодательной инициативой, представлять заключения о действиях высших должностных лиц и другие, характеризуют этот орган как обладающий и надзорными функциями. Это предопределяется, на наш взгляд, неоспоримой функцией конституционных судов обеспечивать верховенство Конституции, гарантировать ее стабильность.

В этой связи конституционное судопроизводство должно характеризоваться, как нам представляется, как деятельность высшего органа судебной власти по защите Конституции в целях обеспечения ее верховенства.

В юридической практике получил широкое развитее контроль за конституционностью законов и иных актов. Однако в большинстве стран долгое время специальных органов конституционного контроля не существовало, а в социалистических странах он возлагался на постоянно действующие коллегиальные органы парламентов (президиумы, государственные советы), конституционно-правовые комиссии парламентов, где приблизительно треть их членов были не депутатами, а известными специалистами по государственному праву. При осуществлении конституционного надзора самим парламентом или подотчетным ему органом отмена антиконституционных законов производится актом высшего законодательного органа, что не нарушает вертикальной структуры системы источников права.

В современных условиях конституционный контроль представлен главным образом тремя видами органов: общими судами, где последней инстанцией является Верховный Суд страны, конституционными судами и конституционными советами. В тех случаях, когда конституционный надзор является функцией непарламентских органов, происходит известная деформация вертикальной структуры системы источников права, отражающая изменение иерархии органов государства в процессе конституционного надзора. Признание неконституционным закона, что влечет прекращение его действия или утраты силы, не соответствует традиционной процедуре отмены действия законодательных актов, но применяется повсеместно и объясняется особым статусом и полномочиями конституционных судов. Неудивительно, что решение суда, отменяющее неконституционный закон, по своей юридической силе ставится выше закона. Так, признание неконституционным напрямую отменяет действие законов и иных актов в Казахстане (статья 130 Конституции Республики Казахстан), Кыргызстане (статья 8 2 Конституции Кыргызской Республики), влечет отмену их действия в Российской Федерации (статья 125 Конституции Российской Федерации). Однако есть и другой механизм реализации решений конституционных судов. Например, Конституционный Суд бывшей Югославии, установив несоответствие союзного закона Конституции, констатировал это своим постановлением и направлял его в Скупщину. Скупщина в течение б месяцев со дня получения постановления должна была привести принятый ею закон в соответствие с Конституцией. Рассматривая Постановление Конституционного Суда, Скупщина могла прийти к выводу о недостаточности шестимесячного срока. В этом случае по требованию Скупщины Конституционный Суд был вправе продлить срок согласования, однако не более чем на 6 месяцев. Если же по истечении установленного срока Скупщина не устраняла нарушение, то положения закона, не соответствующие Конституции, переставали действовать, что утверждалось новым постановлением Конституционного Суда. На наш взгляд, исходя из положения о том, что решения конституционных судов окончательны, необходимо, чтобы законодательный орган незамедлительно принимал новый закон по вопросам, признанным судом не соответствующими Конституции, тем самым отменяя их действие.

В случае, когда конституционный контроль отнесен к компетенции общих судов, имеет место по существу множественность органов конституционного контроля, так как отнюдь не каждое дело доводится до Верховного Суда, соответствующий прецедент может быть установлен и другим судом высокого ранга, в двух остальных — создается единый для страны орган конституционного контроля.

Конституционный контроль, осуществляемый общими судами, получил распространение главным образом в странах англосаксонского права — США, Дании, Австралии, Бразилии, Норвегии, Канаде, Индии и др., за исключением самой Великобритании. Так, согласно раздела 1 статьи III Конституции США, судебная власть Соединенных Штатов предоставляется одному Верховному Суду и таким нижестоящим судам, какие Конгресс может время от времени учреждать. При рассмотрении судом уголовного или гражданского дела любая сторона в процессе может заявить о неконституционности применяемого закона. В этом случае обычный процесс прерывается или откладывается и начинается разбирательство другого вопроса — о конституционности закона. Решение этого вопроса ведет либо к прекращению дела, либо к его возобновлению. Закон, признанный неконституционным, не применяется судами, административными и другими органами государства и таким образом лишается реального значения. Такая форма конституционного контроля заимствована из бывших республик СССР в Эстонии. В соответствии со статьей 149 Конституции (Основного Закона) Эстонской Республики, Государственный (Верховный) Суд одновременно является судом конституционного надзора. При рассмотрении дел суды не применяют законов и иных правовых актов, противоречащих Конституции.

Длительная и многоступенчатая процедура доведения дела до верховной судебной инстанции, невозможность предварительного контроля, до вступления закона в силу, сложность самой процедуры и другие причины привели к тому, что в последние десятилетия эта система обеспечения конституционности не получила распространениях Некоторые страны, использовавшие ее ранее, предпочли иной путь, по которому пошли государства континентальной Европы: созданий специальных органов в виде конституционнных судов и конституционных советов. Так, например, в ФРГ создан Федеральный Конституционный Суд (статьи 93-94 Основного Закона ФРГ), в Испании — Конституционный Суд (ст. 159-165 Конституции Испании), в Монголии — Конституционный Суд (ст. 64-67 Конституции Монгольской Народной Республики), в Румынии — Конституционный Суд (ст. 140-145 Конституции Румынии, 1991 г.) и т.д.

Причем орган конституционного контроля, как правило, в государственной иерархий стоит выше других судебных органов, будучи единственным в стране. В таком виде этот институт получил конституционное оформление в Австрии в 1920 году (воссоздан в 1945г.), в Италии в 1955 году, в Португалии в 1976 году, в Польше (Конституционный трибунал) в 1982 году, в Венгрии в 1989 году, в Чехословакии в 1968 году, в Болгарии в 1991 году и т.д. Его распространение в указанный период объясняется необходимостью обеспечения конституционной законности в условиях весьма широкой правовой урегулированности общественной жизни, что делает систему законодательства, а особенно правительственного правотворчества, труднообозримой, порождая сложные проблемы толкования и применения конституционных принципов и норм.

Вопросы, входящие в компетенцию конституционных судов, можно разделить на три группы. Первая группа включает вопросы констатуционности правовых актов. В федеративных государствах конституционному надзору подвергаются законы и другие нормативные акты как федерации, так и штатов.

Вторую группу составляют вопросы констатуционности действий должностных лиц. Помимо функций конституционного контроля суды выполняют и другие задачи: рассматривают споры о компетенции высших органов государства, в федерациях — споры о разграничении компетенции между федерацией и ее субъектами, следят за правильностью выборов президента республики (иногда и депутатов парламента) и проведения референдума, рассматривают обвинения, выдвигаемые против президента и членов правительства и т.д.

В третью группу входит надзор за решениями общих судов по конституционным вопросам.

Среди образованных восточноевропейских судов венгерский Конституционный Суд, по мнению наблюдателей, далеко превзошел по своей активности все остальные. В последние годы он проявил себя как важнейшая политическая сила. Это едва ли не самый всесильный Конституционный Суд в мире. Несмотря на предоставленные ему широкие полномочия, венгерский Конституционный Суд активно стремится к ограничению своей юрисдикции. Закон разрешает суду выносить рекомендательные решения. Однако суд в ряде случаев отказывался поступать подобным образом, основываясь на том, что это может нарушить принцип разделения властей. Суд заявлял, что его задача сводится исключительно к объявлению недействительными антиконституционных законов, и что он ни в коей мере не должен участвовать в законотворчестве.

При создании специализированных конституционных судов некоторые государства взяли отдельные элементы из системы общих судов. В Италии наряду с возможностью непосредственного обращения в Конституционный Суд (эта возможность предусмотрена для определенных органов и должностных лиц) сохраняется порядок „общего права": сторона в процессе или сам судья, придя к заключению о неконституционности применяемого в процессе закона, могут передать данный вопрос в Конституционный Суд Италии. На период его решения дело приостанавливается. Аналогичный институт содержится и в Конституции Республики Казахстан. Согласно конституционным установлениям суд не вправе применять закон, противоречащий Конституции Республики Казахстан. Если суд усмотрит, что закон или иной нормативный акт, подлежащий применению, противоречит Конституции Республики Казахстан, он приостанавливает производство по делу и обращается в Конституционный Суд Республики Казахстан с представлением о признании этого закона неконституционным. В зависимости от результатов рассмотрения вопроса Конституционным Судом, дело в судах общей юрисдикции либо возобновляется и рассматривается по существу, либо прекращается.

Другой смешанный вариант - создание в составе Верховного Суда особой палаты по конституционному надзору в виде палаты конституционных гарантий. В таком случае окончательной инстанцией является не Верховный Суд, а эта палата, которая формируется особым образом и включает специалистов по конституционному праву. Так, в соответствии с Конституцией Сальвадора 1983 года любой гражданин может заявить в Конституционную секцию Верховного Суда о нарушении его прав, в Япрнии с таким же иском можно обратиться в Верховный Суд.

Конституционные суды не рассматривают уголовных или гражданских дел. В отличие от Верховных Судов, которые избираются или назначаются каким-либо одним органом или должностным лицом, конституционные суды, как правило, формируются на основе смешанного представительства с тем, чтобы обеспечить более широкий подход к рассматриваемым вопросам. Согласно Конституции Испании Конституционный Суд в составе 12 членов назначается Королем, из них четверо, - по предложению конгресса, принимаемом большинством в 3/5 голосов его членов, двое — по предложению правительства и двое — по предложению Генерального совета судебной власти, В Италии члены Конституционного Суда назначаются высшими магистратурами общих и административных судов, Президентом республики и парламентом в равных долях — по 5 человек каждый. В Румынии Конституционный Суд состоит из девяти судей, назначаемых на девятилетний срок службы, который не может продлеваться или возобновляться. Из состава суда трое назначаются палатой депутатов, трое сенатом и последние трое судей — Президентом Румынии. На основе подобных принципов формируются конституционные суды и в некоторых других странах. Так, Конституционный Суд Монголии, состоящий из 9 членов, назначается Государственным Великим хуралом, при этом троих из них предлагает Государственный Великий хурал, троих — Президент и троих — Верховный Суд.