Страница - 21

Ю. Басин

ЗАЩИТА ПРАВ НЕГОСУДАРСТВЕННЫХ УЧАСТНИКОВ ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВЫХ ОБЯЗАТЕЛЬСТВ С ГОСУДАРСТВОМ

Казахстанское государство (и республика в целом, и ее админис­тративно-территориальные единицы) прежде всего рассматривается в качестве субъекта публичных правоотношений, в которых оно вы­ступает носителем власти, обязывающим других участников юриди­ческих отношений подчиняться требованиям, заявленным государс­твенными органами, непосредственно выражающими в границах их компетенции государственную волю. Вместе с этим казахстанское государство может от своего имени вступать в гражданско-правовые обязательства, существенной и непременной чертой каковых является взаимонезависимость участников, их полное юридическое равенство и их взаимная ответственность за нарушение принятых на себя граж­данско-правовых обязанностей.

Эти аксиоматические положения закреплены статьями 111-114 Гражданского кодекса Республики Казахстан (далее - ГК, ГК РК). Это особенно важно для правоотношений, возникающих из добровольно принимаемых на себя взаимных договорных обязанностей участ­ников, одним из которых является государство, другим же - негосу­дарственный партнер (или несколько негосударственных партнеров - консорциум). Такой партнер, подчиненный публичным актам госу­дарственной власти, но в границах данного гражданского обязатель­ства при полном согласии на это государства, разговаривает с ним на равных.

И в этой сложной ситуации нам представляется возможным единственный выход: при нарушении государством своих гражданс­ко-правовых обязанностей либо предъявлении к договорному негосу­дарственному участнику правоотношений требований, неправомерно нарушающих интересы последнего, предоставлять ему возможность защищать такие интересы средствами, предусмотренными граждан­ским законодательством в гражданском процессуальном порядке (ст. 9 ГК РК). Но поскольку оба участника гражданского правоотношения остаются субъектами публично охраняемой правовой системы, воз­никает сложная задача правильно определять природу совершаемых нарушений, ибо именно от этого зависит выбор и средств защиты, и порядка их применения.

Для констатации самого факта правонарушения отметим, что при­нцип «разрешено все, кроме того, что запрещено законом» применим только в сфере отношений, регулируемых гражданским (частным) правом, независимо от состава участников конкретного правоотно­шения. Но, выступая в качестве властного субъекта, государство в лице своих органов подчиняется прямо противоположному принципу - «разрешено лишь то, что прямо охватывается компетенцией данного органа». Следовательно, публичное требование, выходящее за пределы компетенции, означает совершение правонарушения.

Требование правовой определенности в реальной жизни, особенно в области экономики, вызывает настоятельную необходимость четко разграничивать публичные и частные правоотношения. На это обра­щается специальное внимание в «Концепции правовой политики Рес­публики Казахстан», одобренной Указом Президента Республики Ка­захстан от 20 сентября 2002 г., где говорится о процессе «глобального разделения правовой системы государства на публичное право, защи­щающее государственные и общественные интересы, и частное право, обеспечивающее удовлетворение и защиту частных интересов».¹ И для этой частноправовой сферы Концепция правовой политики вновь подтверждает необходимость соблюдения фундаментальных основ гражданского законодательства, важнейшая из которых означает ра­венство субъектов, в силу чего государство, вступая в гражданские правоотношения, не имеет каких либо преимуществ либо привилегий перед своими гражданско-правовыми партнерами.

Но в последнее время, особенно в сфере недропользования, и практическими работниками, и некоторыми учеными выдвигаются предложения о предоставлении государству как участнику граждан­ско-правовых отношений ряда радикальных приоритетов, льгот и преимуществ, дающих ему возможность в одностороннем порядке изменять ранее заключенные договоры, принудительно выкупать у негосударственного договорного партнера его имущество, отступать от заключенных частных хозяйственных соглашений. Попытки чи­новников даже самого высокого ранга совершать подобные действия понятны и объяснимы, ибо у таких чиновников и у ведомственных органов имеются свои обособленные интересы, далеко не всегда совпадающие с интересами государства, особенно претендующего на титул «правового государства» и определяющего перспективные последствия каждого своего существенного шага.

Прежде всего хотелось бы возразить против доводов авто­ритетнейшего аксакала казахстанского правоведения академика С.З. Зиманова, приведенных в недавно опубликованных статьях «Конт­ракты на недропользование» и «Инвесторы и контракты».

В «Юридической газете» ученый пишет: «Само участие государс­тва в контракте, когда другой стороной в нем является негосударствен­ная структура, независимо, национальная или иностранная, придает контрактным отношениям «неравенство в равенстве». Постулат о ра­венстве сторон в контракте предполагает и равенство признания роли государства как особого субъекта в этих отношениях». А о статье 111 Гражданского кодекса, которая прямо говорит: «Республика Казахстан выступает в отношениях, регулируемых гражданским законодатель­ством, на равных началах с иными участниками этих отношений», -даже не упоминается.

Ну а раз равенство может быть равным или неравным, то и за­конность может быть (по С. Зиманову) первичной или вторичной: «Законность, связанная с рамочными условиями контракта, вторична по отношению к законности, формируемой правомочиями и правоспо­собностями государства».

В общем, одну законность (всевластие) правовое государство фор­мирует для себя, другую (подчиненность односторонней воле госу­дарства) - для тех, с кем оно вступает в договорные (равноправные) отношения.

Ученый сводит доводы противников его позиции к тому, что го­сударство - собственник недр лишается своих вещных прав, что они (противники) исключают публичное право и публичную власть из сферы регулирования контрактных отношений и т. п. Но подобные доводы ни на чем не основаны. Государство в полной мере остается собственником недр, а его негосударственные контрпартнеры по до­говору с государством и на условиях, установленных или принятых государством, приобретают лишь временное и весьма ограниченное право добывать из этих недр полезные ископаемые. Никто и никогда не отрицал огромную роль публичного (государственного), обязатель­ного для негосударственных недропользователей руководства всей сферой недропользования. В публичном нормативном обязательном порядке государство определяет возможности и процедуру предостав­ления недр частным недропользователям, основные условия конт­рактов, фискальные условия для недропользователей, условия конт­роля за их деятельностью, односторонние меры, предпринимаемые государством за нарушения публичного порядка недропользования и многое другое. И лишь строго ограниченное государством поле предоставляется для свободного определения участниками условий контракта по взаимному соглашению. Вот только на этом поле и про­является специфика частного права - равенство сторон, без которой вообще несерьезно говорить о каком-либо контракте... Прикрытым мотивом требований о предоставлении государству права в односто­роннем порядке изменять действующие контракты служит тот факт, что уже накопленная более чем десятилетняя практика применения этих контрактов показала неумелость, недостаточные компетентность и опытность, а иногда и корыстную заинтересованность их состави­телей, действовавших от имени республики. И государство в связи с этим несет большие и ничем не оправданные потери, иностранные же инвесторы неоправданно обогащаются. Но здесь мы можем только сожалеть, что высокие государственные чиновники того времени ока­зались не на высоте... Может быть, следует еще раз проверить крими­нальные элементы, которые использовались при определении некото­рых условий контрактов, и в строгих рамках законности требовать их изменения. Но только называя вещи своими именами, а не признавая права за государством в одностороннем порядке отказываться сегодня от ранее принятых на себя обязательств.

Во всех случаях государство не только имеет право, но и несет перед казахстанским обществом обязанность извлекать уроки из про­шлого, привлекать к подготовке контрактов более квалифицирован­ных и достойных должностных лиц и решительно, в императивном порядке изменять законы в направлении более полной защищенности интересов государства.

Это, повторяю, законно и необходимо. Но такие изменения, такие новые законы в виде общего правила приобретают юридическую силу лишь для контрактов, заключаемых после обновления законодательс­тва, что, кстати сказать, прямо вытекает из пункта 2 статьи 383 Граж­данского кодекса.

Одним из главных доводов в поддержку предоставления государс­тву приоритета в равноправных контрактах служит ссылка на закон о национальной безопасности. Это явно просматривается в статьях С. Зиманова и в «Юридической газете», и в «Казахстанской правде». Действительно, национальная безопасность - это очень серьезно и важно. И при совершении действий, равно как и при возникновении обстоятельств, угрожающих национальной безопасности, государство должно обладать легальной возможностью предпринимать необходи­мые меры, устраняющие такую угрозу и восстанавливающие нацио­нальную безопасность в полном объеме. Здесь, как и при объявлении чрезвычайного военного положения, и при действии непреодолимой силы могут применяться меры, не допускаемые в обычных условиях, в обычном гражданском обороте. Но для этого законодательство о национальной безопасности должно императивно определить, какие действия либо обстоятельства признаются угрожающими националь­ной безопасности нашего государства, какой конкретный орган в кон­кретных случаях может признать ситуацию угрожающей националь­ной безопасности (такими правомочиями, по всей видимости, должен наделяться Президент республики) и какие меры, в каком порядке сле­дует применять для устранения такой угрозы. Именно это, по-види- мому, имеет в виду статья 1 Закона РК «О национальной безопасности Республики Казахстан».

Но в статьях академика С. Зиманова в качестве примера такой угрозы приведен случай, когда консорциум инвесторов-недрополь­зователей возражает против предоставления государству приоритета в принудительном приобретении доли одного члена консорциума в общем договоре о недропользовании всех членов консорциума с го­сударством. Долю, которую владелец желает продать другому члену консорциума.

Чем же это желание угрожает национальной безопасности?! И по­чему предоставление такого приоритета спасет национальную безо­пасность?

Доводы в подтверждение целесообразности предоставления данно­го приоритета государству сводятся лишь к тому, что продающая долю сторона ничего не теряет, ибо государство оплатит стоимость доли. Но это лишь свидетельствует о недопонимании истинного значения специ­фики одновременного участия в одном договоре о недропользовании с государством нескольких подрядчиков-инвесторов. Ведь они выполняют свои обязанности в процессе совместной деятельности, оформленной консорциальным соглашением, образовав, таким образом, простое това­рищество. Это означает, что их обязательство перед государством носит согласно статье 287 ГК солидарный характер, и каждый из них несет за общее исполнение солидарную со всеми остальными участниками от­ветственность. Каждый из них полностью отвечает за любое нарушение обязательства любым другим членом консорциума перед государством. У них общие интересы в договоре, и поэтому договором предусмотрено изменение в их составе только с их общего согласия. И в конкретном случае возражает против предоставления приоритета государству не только тот член консорциума, который продает долю, но и все остальные, пос­кольку, очевидно, не рассчитывают на надежность партнера-государства в проводимых ими операциях по недропользованию.

Да и сам факт приобретения государством, являющимся одной сто­роной договора (СРП), доли участника этого договора, с другой сторо­ны, превращает государство, сохраняющее свое положение собствен­ника недр, в одного из нескольких недропользователей, находящихся на противоположной стороне, с которым также нужно заключать са­мостоятельный договор: государство заключает договор с самим со­бой. А интересы разных сторон договора отнюдь не одинаковы.

В подтверждение необходимости защиты государства от угрозы его национальной безопасности в статьях С. Зиманова приводятся ссылки на статью 18 закона о национальной безопасности «Обеспечение эко­номической безопасности». Но эта статья содержит большой перечень решений, действий и других целевых обстоятельств, которые могут угрожать экономической безопасности страны. В газетных статьях из этого перечня выбраны действия, отвечающие концепции автора. Но в той же статье 18 Закона среди актов, угрожающих национальной безопасности, называются такие решения и действия, ко-торые пре­пятствуют притоку инвестиций в экономику Казахстана (пункт 5).

Вступая в полемику с академиком С. Зимановым, мы хорошо по­нимаем, что наш подход к оценке допустимости односторонних действий государства, вступающего в частные гражданско-правовые обязательства, во многом отличается. Мы высказываем оценку, опи­рающуюся на юридические аргументы, вытекающие из действующе­го права, специально не рассматривая политических задач, решаемых государством с учетом меняющихся условий его развития либо це­лесообразности достижения перспективных успехов, более полного решения социальных задач и т. п. В разных условиях развития разные государства, руководствуясь собственными интересами либо дейс­твуя под принуждением, по-разному решали вопросы допустимого вмешательства управляющей власти в частные отношения, вплоть до полного подчинения последних властным структурам. Но всегда и неизменно право, будучи инструментом государственного управле­ния, выражало лишь способы достижения политических и социаль­ных целей общества. Задача чисто правовых исследований сводилась к оценке адекватности и эффективности такого выражения.

Поэтому мы оцениваем в настоящей статье правовые условия современного этапа развития Казахстана, отраженные содержанием действующего казахстанского права.

Руководствуясь исходными принципами, рассмотрим некоторые вопросы защиты прав негосударственных субъектов, связанных с государством по поводу одного и того же предмета обязательства конкретными и частными (гражданско-правовыми), и публичными (административными, налоговыми, экологическими и т. п.) право­отношениями. Вступая в конкретное гражданское правоотношение, государство занимает позицию обычного юридического лица, следо­вательно, должно в равной степени соблюдать те нормы публичного права, какие действуют в момент заключения договора. В том числе нормы, установленные органом, вступающим в гражданское обяза­тельство от имени государства. В этом и заключается приоритет госу­дарства, который так защищает академик С. Зиманов.

Если, например, постановлением Правительства данная продукция включена в перечень импортируемых товаров, императивно облага­емых таможенной пошлиной, то Правительство, заключая договор о приобретении такой продукции у зарубежного производителя, не вправе освободить ее от таможенных платежей своим ивдивидуаль- ным актом при исполнении договора. Иначе говоря, уже действующие императивные публичные нормы по своей юридической силе имеют приоритет перед индивидуальными договорами, заключенными тем же органом, который принимает названные нормы.

Но законодательные нормы могут изменяться уже после заклю­чения договора. В этих условиях изменяется и приоритет. Согласно пункту 2 статьи 383 ГК РК уже действующий договор не подвластен подобным изменениям. И государство, принявшее на себя какие-либо договорные обязанности, не может уклониться от их исполнения пу­тем издания общей нормы, запрещающей такого рода исполнение. Не может, даже придав упоминаемой норме обратную силу.

Мы сознательно применяем здесь данным утверждением ограни­чительное толкование пункта 2 статьи 383 ГК РК, полагая, что в рас­сматриваемой ситуации такое .(ограничительное) толкование вполне оправдано. В противном случае мы предоставим государству возмож­ность, заключив гражданско-правовой договор, по своему усмотрению изменять либо прекращать его действие, пользуясь принадлежащей ему публичной властью. Это превращает провозглашенное статьей 111 Гражданского кодекса договорное равенство сторон в лицемерную фикцию.

Следует учитывать при сопоставлении юридической силы, что пуб­личные властные акты государства могут иметь и нормативный, и ин­дивидуальный характер. Акты же заключения государством договора с негосударственным партнером всегда являются индивидуальными юридическими фактами. И при таком соотношении государство как абсолютный обладатель публичной власти, умело оперируя формами ее проявления, имеет полную возможность обеспечить использование конкретных частных договоров в политических, экономических и со­циальных интересах всего общества.

Письмо исполнительного директора по правовому обеспечению НК «КазМунайГаз» Сафинова К.Б. академику Зиманову С.З.

Уважаемый Салык Заманович!

На днях глава государства должен подписать принятый Парла­ментом Закон РК «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам недрополь­зования и проведения нефтяных операций в Республике Казахстан». Мы весьма заинтересованы еще в одном Вашем выступлении в рес­публиканских СМИ в отношении положений принятой статьи 71 За­кона РК «О недрах и недропользовании». Поднятая Вами ранее дискус­сия на тему стабильности положений контрактов и особом статусе государства в отношениях, связанных с недрами, безусловно, дала свои положительные результаты. «КазМунайГаз» как правопримени­тельная организация непосредственно в будущей работе будет зави­сеть от правильного понимания и уяснения норм указанного закона, касающихся преимущественного права государства на приобретение продаваемых недропользователями прав.

Новые новеллы пополнили действующее право Казахстана. Безу­словно, самой главной из них станет дополнение в статью 71 Закона РК «О недрах и недропользовании», вызвавшее большой интерес как в среде ученых-правоведов, так и среди практикующих юристов и не­дропользователей.

Законодатель наделил государство правом «для сохранения и укреп­ления ресурсно-энергетической основы экономики страны» в приоритет­ном порядке перед другой стороной контракта или участниками юри­дического лица, обладающего правом недропользования, а также перед другими лицами приобретать отчуждаемое право недропользования (его части) и или доли участия (пакета акций) в юридическом лице, облада­ющем правом недропользования «на условиях не хуже, чем предложен­ные другими покупателями». Данное приоритетное право появляется у государства в силу установления закона, и оно будет применяться как в части уже имеющихся контрактов на недропользование, так и в отноше­нии вновь заключаемых, а также при продажах долей участия в ТОО и пакетов акций акционерных обществ, являющихся недропользователя­ми, независимо от положений их уставов, регламентирующих вопросы уступки долей (продажи акций) между участниками юридического лица. На наш взгляд, данные положения органично вписываются в изначально сформулированный концептуальный подход, что государство, регулируя гражданские отношения и на уровне закона устанавливая гарантии прав недропользователей, никогда не распространяло их на случаи обеспече­ния обороноспособности, национальной безопасности, экологической безопасности и здравоохранение как работников, так и населения (см. часть вторую статьи 71 Закона РК «О недрах и недропользовании»). Это и понятно, поскольку государственность напрямую связана с суверените­том и национальной безопасностью.

Новые нормы статьи 71 желательно рассмотреть в трех ракурсах:

1. с точки зрения интересов выбывающего участника;
2. с точки зрения участников общей долевой собственности как в отношении права недропользования, так и в отношении активов юри­дического лица, являющегося недропользователем, при выходе одного из участников из проекта;
3. с точки зрения всех заинтересованных лиц, в виду придания действию этих положений обратной силы принятым законом.

В соответствии с концепцией Закона РК «О национальной безо­пасности Республики Казахстан» обеспечение национальной безо­пасности является главным условием развития Республики Казахстан как независимого суверенного государства. Одним из направлений обеспечения национальной безопасности Республики Казахстан яв­ляется обеспечение экономической независимости Казахстана, что вытекает из положений ст. 18 указанного закона, увеличение доли казахстанских товаропроизводителей в экономике страны при усло­вии поощрения конкуренции и ограничения монополизма и обеспе­чение экономического роста. В условиях глобализации и придания углеводородному сырью стратегического значения большинством государств мира республика не может оставаться сторонним наблю­дателем в период активного развития в Казахстане вторичного рынка в сфере недропользования. Тем более что в силу пункта 3 статьи 6 Конституции Республики Казахстан недра республики, как и другие природные ресурсы, находятся в государственной собственности. Кроме того, в стране изменилась экономическая ситуация, появилась реальная возможность на рыночных условиях приобрести продавае­мое право недропользования у выбывающего из проекта участника, не прибегая к непопулярным видам принудительного изъятия у собственника имущества и имущественных прав, предусмотренных стать­ей 249 Гражданского кодекса Республики Казахстан. В новой редак­ции статьи 71 Закона РК «О недрах и недропользовании» нет и намека на реквизицию или конфискацию, осуществляемые в одностороннем порядке со стороны государства, как нет и аналогии со статьей 255 Гражданского кодекса, охватывающей случаи изъятий для государс­твенных надобностей с возмещением собственнику в полном объеме убытков, причиненных прекращением права собственности.

Дополнения охватывают случаи, когда сам недропользователь самостоятельно, свободно, добровольно и без какого-либо давления со стороны решается на выход из проекта или из хозяйствующего субъекта, являющегося недропользователем, и намерен продать свои имущественные права по рыночной цене. Только в данном случае, а также если данный объект продажи влияет на сохранение и укреп­ление ресурсно-энергетической основы экономики страны, то в силу закона у государства появляется рассматриваемое приоритетное пра­во приобретения. Государство вправе будет осуществить приобрете­ние только по рыночной цене, предложенной другими покупателями, и которая подходит и устраивает самого продавца. Данные отноше­ния соответствуют рыночным принципам, свободны и понятны как самим участникам сделки, так и с позиции стороннего наблюдателя, поскольку полностью отсутствуют элементы ущемления каких-либо интересов выбывающего участника. К тому же у выбывающего учас­тника проекта остается в запасе целый набор иных способов распо­ряжения своим имущественным правом в проекте, помимо продажи, которые предусмотрены в Гражданском кодексе (мена, дарение и пр.)

В то же время постоянно муссируется вопрос об ущемлении ин­тересов других участников общей долевой собственности в части их преимущественного права покупки в силу положений контрактов при частичной переуступке права недропользования, а также в силу зако­нодательства о товариществах с ограниченной ответственностью при выходе из товарищества одного из его участников либо при продаже пакета акций акционерного общества, являющегося недропользовате­лем.

Принятая норма гарантирует государству, что государство не будет связано никакими обязательствами, существующими между участни­ками как проекта, так и уставными положениями юридического лица недропользователя. Данный подход является законным, поскольку в соответствии с п. 3 ст. 1 Гражданского кодекса Республики Казахс­тан к отношениям по использованию природных ресурсов и охране окружающей среды, гражданское законодательство применяется в случаях, когда эти отношения не регулируются законодательством об использовании природных ресурсов и охране окружающей среды. В нашем рассматриваемом случае отношения регулируются именно специальным законодательством, то есть статьей 71 Закона РК «О не­драх и недропользовании». Кроме того, изначально редакция статьи 71 закона; посвященная защите прав недропользователя, гарантировала защиту лишь тех его прав, которые не распространяются на обеспе­чение обороноспособности, национальной безопасности республики, сферу экологической безопасности и здравоохранения.

Законодатель придал нормам обратную силу, и это также является правомерным в отношении ранее заключенных контрактов в области недропользования. Прежде всего, в Гражданском кодексе урегулиро­ваны вопросы соотношения законодательства и договора. Требования законодательства являются обязательными для участников гражданс­ких отношений. Все контракты на недропользование содержат обяза­тельное положение Модельного контракта в части соблюдения недро пользователями требований законодательства Республики Казахстан. Следует отметить, что в отношении иностранных недропользователей действовавшая ранее статья б Закона РК «Об иностранных инвести­циях» также не давала гарантий стабильности, речь касалась измене­ния законодательства Республики Казахстан в области обеспечения обороноспособности, национальной безопасности, в сфере экологи­ческой безопасности и здравоохранения и нравственности. Однако при изменении законодательства, ухудшающего положение иностран­ного инвестора в данных областях, иностранному инвестору должна была быть выплачена незамедлительная и эффективная компенсация в валюте инвестирования либо в иностранной валюте, установленной соглашением иностранного инвестора с Республикой Казахстан.

Принятые положения являются чрезвычайно актуальными, важ­ными для поступательного развития экономики республики. Они дополняют Закон РК «О национальной безопасности Республики Казахстан» реальным механизмом регулирования в части природных ресурсов. Таким образом, у государства появляется важный инстру­мент обеспечения национальных экономических интересов в области недропользования.

Ваш комментарий на уже принятый закон, уважаемый Салык Зи- манович, затрагивающий изложенные выше моменты, был бы чрезвы­чайно полезен и необходим юридической общественности.