Страница - 7

ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПРЕОБРАЗОВАНИЯ В КАЗАХСТАНЕ: КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ПОДХОДЫ И ПРАКТИЧЕСКАЯ РЕАЛИЗАЦИЯ

МУСТАФАЕВ Нуртай Идияновт

Ведущий научный сотрудник отдела

социально-политических исследований

Казахского института стратегических исследований

при Президенте РК

Последнее десятилетие знаменовалось масштабными изменениями геополитической ситуации. В странах Восточной Европы, за исключением Румынии, где режим Чаушеску пал в результате вооруженных столкновений, произошли “бархатные” революции, распалась и стала источником длительных этноконфликтов бывшая Югославия, распалась на два независимых государства Чехия и Словакия, воссоединилась Германия, исчезла с политической карты супердержава — СССР.

Все эти в разной степени взаимосвязанные процессы являются проявлениями глобального краха тоталитаризма. В 1991 году в странах образовавшегося на большей части постсоветского пространства начались коренные изменения политической системы, структурные преобразования общественной системы. В этой связи страны СНГ, в том числе Казахстан, обычно классифицируют как транзитные общества, осуществляющие адаптированную модернизацию.

Незавершенные и ограниченные элементы так называемой первичной модернизации отмечены в Казахстане в прошлом. Это — вторая половина XIX — начало XX веков, когда отмечались процессы перехода от традиционного к индустриальному обществу, в связи с включением Казахстана в орбиту Российской империи, 1920-1970-е годы — индустриализация на основе плановой, централизованной экономики, вторая половина 1980-х годов — попытка модернизации в рамках советской системы.

Берущие старт в начале 1990-х годов процессы модернизации в Казахстане во многом детерминированы и реализуются в контексте глобальных, общемировых процессов демократизации второй половины 1970-х — 1990-х годов. Директор Института стратегических исследований имени Джона М.Олина в Гарварде Сэмюэл Хантингтон определяет феномен краха тоталитаризма, диктаторских и авторитарных режимов во многих странах в последние десятилетия, как “третью волну глобальной демократизации”. Данная концепция впервые была им выдвинута в 1991 году в книге “Третья волна: демократизация в конце двадцатого столетия”.

В одном из своих программных выступлений (1997) С.Хантингтон представляет и обосновывает три крупных цикла демократизации: “Давайте обратимся к хронике. Первая, длинная волна демократизации, начавшаяся в начале девятнадцатого века, завершилась к 1920 году победой демократии в 30 странах. Новый авторитаризм и возникновение фашизма в двадцатые и тридцатые годы привели к тому, что к 1942 году количество демократических государств сократилось до десятка. Вторая, короткая волна демократизации, поднявшаяся после второй мировой войны, вновь увеличила количество демократических государств до 30 с лишним, однако вновь, как и прежде, в некоторых из этих стран демократическая форма правления потерпела крах. Третья волна демократизации, которая началась в Португалии, оказалась гораздо более мощной и стремительной, значительно превосходящей первые две исторические волны. Два десятилетия назад демократическими были менее тридцати процентов стран мира — теперь же более шестидесяти процентов имеют правительства, которые пришли к власти путем той или иной формы открытых, справедливых и конкурентных выборов. Четверть века назад авторитарные правительства такие, как коммунистическое политбюро, военная хунта или личная диктатура, были обычным явлением. Сегодня сотни миллионов людей, изнемогавших под гнетом тирании, живут свободно”.

Для осуществляющей транзит Республики Казахстан последовательность(хронологическая) экономических и политических реформ, приоритет тех и других на различных этапах трансформации, представляет не столько теоретическое, сколько практическое значение, имеет первостепенное значение с точки зрения ретроспективной и перспективной оценки развития страны. Эмпирические данные, анализ опыта развития стран, определяемых как демократические, отмечают Сеймур Мартин Липсет, Сэмюэл Хантингтон и другие исследователи, свидетельствуют — экономическое развитие, экономический рост, как правило, предшествуют, создают условия для спонтанных и целенаправленных процессов демократизации. Это обусловлено тем, что экономическое развитие ведет к повышению уровня урбанизации, грамотности, образования, формированию среднего класса, городского рабочего класса. Более высокий уровень образования позволяет двум последним социальным группам через профсоюзы, ассоциации, партии отстаивать свои интересы, участвовать и влиять на политику. Происходит перераспределение возросших ресурсов между группами общества. Усложнение структуры экономики вызывает ограничение государственного контроля в экономике, создание “независимых центров власти, базирующихся на частном владении капиталом, технологиями и коммуникациями” и заинтересованных в эволюции политической системы.

Ретроспективный анализ десятилетия независимого развития Казахстана подтверждает эффективность, оптимальность избранного курса реформ, приоритет форсированного осуществления экономических реформ, государственного строительства на начальном этапе реформ. В 2000 году на совещании с участием аки-мов всех уровней, подводя итоги развития Казахстана за первые 10 лет независимости страны, Президент И.Назарбаев констатировал: в Казахстане построено независимое государство, создана крепкая власть, практически завершена реформа финансовой системы, в основном завершены реформы в экономике. В 2000-2001 годах Казахстан достиг наиболее высоких темпов экономического роста в СНГ. По мнению экспертов, РК является лидером в проведении экономических реформ в СНГ. В 2000 году Европейский Союз признал Казахстан страной с рыночной экономикой.

При этом Казахстан избрал поэтапный темп политических реформ. Это обусловлено объективными факторами, различиями, особенностями политической истории, культурно-цивилизационного развития. Как отмечено Президентом страны, “в тех странах, где демократия подавлялась в течение почти пятидесяти лет после II мировой войны, можно быстро возродить ранее существовавшие демократические политические институты. Но в Казахстане, где не существовало демократических институтов в современном понятии, этот процесс начинался с нуля. Поэтому мы двигались поэтапно, воспитывая демократическую культуру населения. Поэтому наш путь гораздо длиннее и труднее. С другой стороны, наши институты и инфраструктура, будучи новыми, не связаны ошибками и политикой прошлого. Иными словами, у нас есть преимущество свежего подхода”.

В то же время, в сравнении с другими странами Центральноазиатского региона, большему продвижению Казахстана в направлении демократизации, освоению и восприятию демократических ценностей в числе других факторов способствовали:

— культурно-цивилизационный фактор;

— полиэтнический состав населения;

— географический фактор (принадлежность Казахстана не только к Азии, но и к Европе);

— значительное (в той или иной степени) влияние западной цивилизации, присущей ей системы ценностей среди политической элиты, молодежи, интеллигенции, других социальных и демографических групп.

В Конституции Республики Казахстан, других законодательных актах (законы “О политических партиях”, “Об общественных объединениях”, “О свободе вероисповедания”, “О средствах массовой информации” и многих других) закреплены основные права и свободы человека и гражданина, правовое обеспечение гражданам республики политической, экономической и религиозной свободы. Лидерство Республики Казахстан в Центрально-азиатском регионе в продвижении к демократии признано официальными представителями зарубежных стран, международных организаций.

28 февраля 2001 года в Брюсселе по приглашению Европейского Парламента находилась делегация РК во главе с министром иностранных дел РК Е.А. Идрисовым. В ходе встреч с Президентом ЕП Н.Фонтеном (Франция), лидерами парламентских фракций ЕП Х.Пот-терингом (консерваторы, ФРГ), баронессой Николсон(либерал-демократы, Великобритания), Х.Хоутала (“зеленые”, Финляндия) было сообщено о ходе экономических и демократических реформ в стране, планах по последовательной реализации стратегии развития Казахстана до 2030 года. Подчеркнуто, что для динамично развивающегося Казахстана курс на политическую, экономическую и социальную либерализацию является осознанным и бесповоротным выбором. В свою очередь, европейская сторона подтвердила свою приверженность к укреплению отношений с РК для достижения совместных политических и экономических целей. Парламентарии Европы отметили, что Казахстан достиг значительного прогресса в строительстве демократического общества с рыночной экономикой и является лидером в этой области в регионе.

Инициатива демократических реформ, объявленная 24 октября 2000 года Президентом И.Назарбаевым в его Послании к народу Казахстана, была одобрена Бюро по Демократическим Институтам и Правам Человека Организации по Безопасности и Сотрудничеству в Европе (ОБСЕ/БДИПЧ). “БДИПЧ воспринял с большим интересом намерение президента инициировать демократизацию политической системы, — отмечал директор БДИПЧ Жерар Студманн, — мы надеемся на выполнение реформ, которые мы считаем очень важными для развития демократии в Казахстане. БДИПЧ готово оказывать содействие властям Казахстана в выполнении этих реформ”. БДИПЧ поддерживает практику проведения “круглых столов” по выборам, которая начала осуществляться в Казахстане с сентября 2000 года. В пресс-релизе, распространенном Центром ОБСЕ в Алматы, отмечается, что этот процесс имеет потенциал для того, чтобы выполнить намерение Президента усовершенствовать выборное законодательство в свете рекомендаций ОБСЕ/БДИПЧ, разработанных после парламентских выборов в Казахстане в 1999 году.

За годы независимости в Республике Казахстан сформировался третий сектор, зарегистрированы и действуют около 2,5 тысячи НПО (неправительственных организаций), являющихся важным системообразующим элементом гражданского общества, созданы необходимые политические и правовые условия для активизации гражданского общества. Авторитет, общественная значимость, массовость, профессионализм общественных организаций растет с каждым годом и является велением демократических реформ в обществе. Разнообразие НПО и широкий спектр решаемых ими задач позволяет объединить единомышленников, инициативных граждан по всем регионам Казахстана и в перспективе трансформироваться в значимую общественную политическую силу. Развивается процесс становления многопартийной системы. В Министерстве юстиции РК официально зарегистрированы 16 политических партий. Представители 6 партий являются депутатами Парламента.

О значительном потенциале политических реформ, с точки зрения стратегии развития страны в кратко-, средне- и долгосрочной перспективе, необходимости, неизбежности дальнейшей поэтапной демократизации однозначно заявлено в октябре 2000 года в ежегодном Послании Президента страны народу Казахстана. Создано определенное правовое поле, адекватное настоящему этапу процесса модернизации, кардинальных преобразований всех подсистем общественной системы.

Если экономические реформы, необходимые для настоящего этапа транзита в основном завершены, то в политической сфере сохраняется большой потенциал для дальнейшего продвижения по пути демократизации. Причем это характерно не только для Казахстана, но и практически для всех стран СНГ. Опыт становления “молодых демократий” подтверждает: само создание правового поля, конституционно, законодательно закрепляющего экономические, политические и иные свободы, еще не обеспечивает единовременную реализацию этих прав и свобод, формирование гражданского общества и правового государства. Это обусловлено отсутствием правовой, политической культуры, характерной для демократических обществ у населения, слабостью демократических традиций в обществе, несформированностью, малочисленностью среднего класса на начальных этапах модернизации, значительной инерционностью элементов авторитарного мышления, поведения, трайбализма в индивидуальном и массовом сознании. По мнению многих исследователей, для утверждения демократических ценностей в странах осуществляющих транзит, необходима смена одного-двух поколений.

Этап демократизации (тип эволюционирующей демократии), на котором находятся Республика Казахстан и ряд других постсоветских стран, обусловливает потенциал будущих политических реформ.

Профессор политологии, директор Центра европейских исследований Стэнфордского университета Филипп К.Шмиттер и доцент политологии, директор Центра латиноамериканских исследований того же университета Терри Линн Карл определяют современную политическую демократию как “систему управления, при которой власти отвечают перед гражданами за свои действия в общественной сфере, а граждане реализуют свои интересы через конкуренцию и взаимодействие своих выборных представителей”. Представив общее, универсальное определение, они в то же время отмечают: “хотелось бы сразу заметить, что демократия не сводится к некоему единственно возможному набору институтов. Конкретная форма демократии в конкретной стране зависит от социально-экономических условий, от традиционной структуры государства и принятой политической практики”.

Лэрри Даймонд и Сэмюэл Хантингтон постулируют: выборы не являются единственным либо основным критерием демократии. Согласно разработанной и обоснованной ими концепции, в современном мире функционируют два типа демократии: либеральная демократия и выборная демократия. Различие между ними в том, что “либеральные демократии не ограничиваются системой выборов. Там также имеются ограничения исполнительной власти; независимая судебная власть, обеспечивающая соблюдение главенства закона; защита прав личности и свободы слова, собраний, совести, права избирать и быть избранным; защита прав меньшинств; ограничение возможностей партии у власти влиять на процесс выборов; эффективные гарантии против произвола полицейских и судебных органов; отсутствие цензуры; минимальный правительственный контроль над средствами массовой информации. В случае выборной демократии имеется система власти и управления, сформированная в результате относительно свободных и справедливых выборов, но отсутствуют многие другие гарантии прав и свобод, имеющиеся в либеральных демократиях”.

Согласно исследованию (1997) “Freedom House”, 118 стран являлись выборными демократиями. 79 из этих стран “Freedom House” определяет как либеральные демократии. 39 из 118 государств с выборными органами власти и управления определяются как переходные от выборной демократии к либеральной демократии, в том числе такие страны, как Россия, Индия, Украина, Турция, Бразилия, Пакистан и Колумбия. Республику Казахстан можно определить как государство, осуществляющее переход от выборной демократии к либеральной демократии. Длительность перехода (транзита) зависит от ряда объективных и субъективных факторов, как внутренних, так и внешних.

В то же время необходимо отметить, что несмотря на различия в типах демократий (выборная демократия) и относительно незначительные особенности либеральных демократий в разных странах, можно говорить об общем движении вперед к некоей “универсальной” модели. Приверженность Казахстана общемировым демократическим ценностям и стандартам подтверждена официально: “Главный политический урок конца двадцатого века состоит в универсальности формулы демократизации. Все разговоры об особом типе демократии — это попытки, так или иначе, отойти от демократических принципов. Поэтому мы должны ясно представлять себе, что отход от принципов демократизации есть отход от общемировой тенденции, есть путь никуда. Направление движения наработано многовековой историей демократических обществ”.

При оценке политических реформ следует учитывать, что в отличие от государств с устоявшейся общественной системой, будь то демократические или авторитарные режимы, в странах, осуществляющих форсированную модернизацию, иногда трудно четко разграничить политические реформы от экономических, социальных, правовых реформ. Так, в Республике Казахстан осуществление ряда экономических и социальных реформ (приватизация, обсуждение и принятие Закона “О земле”, обсуждение и принятие нового Налогового кодекса, пенсионная реформа, Концепция социальной защиты населения Республики Казахстан, Закон о легализации теневых капиталов), приобрело ярко выраженное политическое значение, оказало значительное влияние на политическую жизнь республики. То есть отдельные экономические, социальные реформы, оказывающие кардинальное воздействие на жизнь всего общества, являются одновременно политическими реформами, важными политическими актами общенационального масштаба. Ряд экономических проблем, например, коррупция, являются одновременно и политическими проблемами.

Анализируя роль государства в транзитный период, необходимо четко разграничить постулируемую рядом исследователей позитивность, неизбежность возрастания роли “сильного государства” и более адекватный, на наш взгляд, тезис актуальности качества, эффективности государственного управления. Поскольку политический режим в период модернизации может быть как демократическим, так и эволюционировать в авторитаризм.

Необходимо не “сильное”, а “эффективное” государство. Эффективность означает развитие и поддержание механизмов выявления и интеграции общественных предпочтений, ориентацию на цели, разделяемые обществом, и способность их достижения. Эффективная власть осознает ограниченность своих возможностей и готова делегировать свои полномочия агентам, способным реализовать их с большей отдачей, нежели центр… Крупные реформы проводятся правительствами, и уже поэтому роль государства в период реформ неизбежно возрастает. Этот тезис справедлив и в том случае, когда реформы направлены на децентрализацию управления и, следовательно, — в конечном итоге — на уменьшение роли государства”.

Сегодня очевидно, что осуществляемая с начала 90-х годов в Казахстане и других странах СНГ модернизация, это достаточно длительный процесс. По мере прохождения очередных качественных этапов трансформации, будут, несомненно, востребованы очередные экономические, правовые, политические реформы, дальнейшей эволюции подвергнется организация политической системы.

Важнейшие задачи политической реформы — создание правового государства и гражданского общества, высшей ценностью которых являются права и свободы человека. Подзаконные акты исполнительной власти не могут сужать законные права человека, вводить ограничения и регламентации, не предусмотренные законом, а сами законы не должны противоречить друг другу, Конституции Республики Казахстан и Декларации прав человека.

В политических реформах в Республике Казахстан за годы независимости можно выделить несколько этапов: 1991-1993 годы; 1993-1995 годы;1995-1999 годы; 1999-2001 годы. Первые два этапа отражают эволюцию конституционного строя РК, формы правления от парламентской к полупрезидентской и президентской республике, становление государственности нового Казахстана в постсоветский период. Третий этап характеризовался закреплением основ конституционного строя, определяемых в ныне действующей Конституции, утверждением блока конституционных законов. Четвертый, современный этап политических реформ, отражает актуализацию преобразований в политической сфере, расширение поля маневра, продвижения вперед по пути дальнейшей демократизации в связи с завершением, в основном, экономических реформ, обозначившимися тенденциями экономического роста. Так, в ежегодном послании народу Казахстана в октябре 2000 года Президент Н.Назарбаев отметил отставание темпов политической реформы от масштабов экономических преобразований.

Основные направления политических реформ, ориентированных на развитие демократизации, представлены в ежегодных посланиях главы государства народу Казахстана 1998 и 2000 годов.

Повестка дня демократизации политической системы казахстанского общества включает:

— укрепление независимости судебной системы, правовую реформу;

— расширение полномочий представительных органов власти;

— расширение выборности и совершенствование выборного законодательства;

— укрепление институтов гражданского общества.

Государство является правовым, если в нем существует независимая судебная власть. Необходимо разработать систему правовых гарантий, обеспечивающих реальную независимость судей и их подчиненность лишь закону. В соответствии с принципом разделения трех ветвей власти, суды Казахстана были выведены из ведения Министерства юстиции, как органа исполнительной власти. В краткосрочной и среднесрочной перспективе назрела необходимость поэтапного введение суда присяжных заседателей. В рамках правовой реформы оптимальна передача системы исправительных учреждений из ведения МВД — в ведение Министерства юстиции. Причем не только НТК, вопрос по которым в принципе решен, но и ИВС (изоляторы временного содержания), поскольку именно в них, по мнению правозащитных организаций и экспертов, могут и в действительности нередко нарушаются права человека, человека, вина которого еще не доказана. Актуальным является создание системы ювенальной юстиции.

В русле демократических преобразований — расширение функций Парламента. В перспективе оптимально введение норм, предусматривающих создание с широкими полномочиями специальных парламентских комиссий, расследующих инциденты, имеющие общенациональный общественный резонанс. Политические реформы в контексте демократизации включают формирование избирательных комиссий на местах соответствующими маслихатами, расширение полномочий маслихатов в вопросах контроля деятельности акимов и исполнения местных бюджетов.

Необходимо дальнейшее совершенствование избирательной системы, выборного законодательства, что включает введение выборности сельских акимов и в последующем постепенное, поэтапное введение выборности акимов (районов, городов, областей) всех уровней. Одним из главных условий является прозрачность выборов на всех этапах. В перспективе оптимально избрание сельских акимов не коллегией выборщиков, а непосредственно избирателями.

Поэтапная демократизация нашего общества невозможна без свободных средств массовой информации как одного из основных институтов демократического государства. В краткосрочной перспективе актуально содействие государства неправительственным организациям, предоставление грантов, льгот при предоставлении помещений, закупке оборудования. Дальнейшему формированию и развитию многопартийности будет способствовать увеличение числа депутатов мажилиса, избираемых по пропорциональной системе (по партийным спискам).