Страница - 14

ПЕНСИОННАЯ РЕФОРМА В КАЗАХСТАНЕ

Д.А. Муркин

Период десятилетней трансформации казахстанского общества — от плановой к либеральной экономике, с развитием рыночных отношений — отмечен коренными изменениями в социальной защите населения. Особенно это коснулось системы пенсионного обеспечения, реформирование которой так или иначе затрагивает интересы более 2,5 млн. человек, включая пенсии по старости, по инвалидности, при утере кормильца, профессиональному заболеванию и трудовому увечью.

Всю историю развития Пенсионной реформы в Республике Казахстан можно четко разделить на два этапа.

Первый, так называемый “дореформенный” (1991-1997 годы), при котором пенсионная система действовала по принципу “солидарности”, доставшегося нам в наследство от Советского Союза. При данной системе единственным источником пенсионных выплат являлось государство, пополняющее свой Пенсионный фонд за счет социального налога от работодателей, размер которого нормировался в процентном отношении от общего фонда заработной платы. Иными словами, все работающие создавали базу для выплаты пенсий всем вышедшим из трудового возраста гражданам. Таким образом, вне зависимости от экономического положения и уровня занятости населения, государство должно было сохранять обязательства по пенсионным выплатам и индексировать их с учетом инфляции.

Второй этап — отказ от солидарной распределительной системы и переход к накопительной страховой технологии. Принятые в марте 1997 года “Концепция реформирования системы пенсионного обеспечения в Республике Казахстан” и в июне 1997 года Закон РК “О пенсионном обеспечении в Республике Казахстан” заложили основы реформирования системы пенсионного обеспечения.

Суть намеченных трансформаций сводилась к замене модели организации национальной пенсионной системы. На смену единой обезличенной и уравнительной системы приходит разветвленная, персонифицированная, многоуровневая пенсионная система, построенная на принципах социального страхования. Создан совершенно новый для нашего понимания социально-финансовый институт — негосударственный накопительный пенсионный фонд (ННПФ). Принципиальное отличие этой пенсии в том, что каждый работающий сам определяет размер своей будущей пенсии. Величина пенсии будет полностью зависеть от продолжительности и размера пенсионных взносов, также дополнительных начислений (дивидендов) от инвестирования пенсионных активов.

Переходу к накопительной системе предшествовал ряд экономических факторов, определивших невозможность дальнейшего функционирования солидарной системы.

На ранних этапах реформ (1991-1993 годы) Правительство продолжало отстаивать экономическую концепцию социально ориентированного общества. Однако данная концепция оказалась финансово несостоятельной. Принципы ее осуществления все еще носили в себе значительный отпечаток консервативной административно-хозяйственной системы.

В экономическом смысле это привело к широко распространенным случаям невыплат. В условиях рынка значительный (25,5%) размер обязательных отчислений в Пенсионный фонд приводил к увеличению расходов предприятий, повышению расходов на рабочую силу. Результатом этого явилось экономическое поведение, ориентированное на уклонение от полных сумм выплат и, как следствие, неполное поступление средств в фонд и рост неплатежей населению. Согласно оценочным данным, только 50-60% заработной платы и дохода декларировались в отчетах для Пенсионного фонда.

Во-вторых, дальнейшее ухудшение экономического положения: остановка большинства предприятий, приведшая к росту численности безработных, рост инфляции, достигший своего пика в 1992 году (2 960,8% в год), привело к сужению базы фонда оплаты труда.

Понимая дальнейшую несостоятельность переноса старых подходов в социальной политике в новые экономические и политические условия, уже новым Правительством была принята модель реформ, декларировавшая макроэкономическую стабилизацию при социальных ограничениях.

Так, в ходе обсуждения и согласования республиканского бюджета на 1994 год, Правительство вынуждено было пойти на осуществление пусть и не популярных, но необходимых для того времени мер, способных хоть как-то уменьшить расходную часть бюджета: приостановить дорогостоящие социальные и экологические программы; социальные пособия и льготы предоставлять только малоимущим и слабозащищенным слоям населения; резко сократить как явные, так и скрытые общие субсидии и ввести вместо них социальные защиты с высокой степенью адресности, как это было предложено миссией МВФ при разработке и принятии соглашения о кредитах2.

Что же касается пенсионной системы, то она, с одной стороны, стала не способной обеспечить минимальные потребности большинства пенсионеров, а с другой — стала обременительной для экономики. Положение усугублялось еще и тем, что за период с 1993 по 1995 год число пенсионеров возросло с 2 857 тыс. человек до 2 939 тыс., что на январь 1995 года составило почти 1/5 всего населения республики. Рост числа пенсионеров, вызванный естественным процессом старения, увеличивал нагрузку на Пенсионный фонд республики. 

Таким образом, дефицит пенсионного фонда представлял собой серьезную проблему и вызывал необходимость преобразования существовавшей системы государственного пенсионного обеспечения.

После принятия в 1995 г. Конституции Республики Казахстан, вобравшей в себя предыдущий опыт развития государственности с момента обретения независимости, во внутренней политике началась разработка законодательных актов и доктрин, целью которых было формирование государственного механизма обеспечения социальной безопасности населения республики. Основной идеей реформы социальной сферы явилась формула: принцип социального государства не означает социального иждивенчества и патернализма.

При этом были выделены следующие приоритеты социальной политики:

— сохранение и упрочнение социальной стабильности в стране;

— превращение социальной сферы в активный субъект рыночных отношений;

— определение политических инструментов и запуск экономических механизмов реализации доктрины;

— обеспечение правового сопровождения реформ в сфере духовного производства.

Данные приоритеты, в частности “превращение социальной сферы в активный субъект рыночных отношений”, в последующем нашли свое отражение в принятой в марте 1997 года Концепции реформирования системы пенсионного обеспечения в Республике Казахстан.

Таким образом, переход страны от социально ориентированного общества к социально ориентированной экономике вызвал необходимость изменения социального страхования с дотациями из госбюджета на разветвленную систему автономных внебюджетных видов социального страхования.

Так, 1 января 1998 года Закон РК “О пенсионном обеспечении граждан в РК” от 17 июня 1991 года, декларировавший солидарную пенсионную систему, утратил свою силу и стала реализовываться новая пенсионная система, в результате этого ранее существовавший Пенсионный фонд был преобразован в Государственный центр по выплате пенсий, производящий пенсионные выплаты действующим пенсионерам и восполняющий свои фонды за счет обязательного 15%-го взноса от фонда оплаты труда, и накопительные пенсионные фонды: частные — Негосударственный накопительный пенсионный фонд (ННПФ) и Государственный накопительный пенсионный фонд (ГНПФ).

При всей своей новизне новая пенсионная политика консолидировала принципы и солидарной, и накопительной системы, благодаря этому данная модель пенсионной системы явилась одинаково гуманной как относительно действующих пенсионеров, сохранив за собой обязательство по пенсионному обеспечению граждан, вышедших на пенсию до 1 января 1998 года, так и относительно вкладчиков страховых взносов по индивидуальным пенсионным накоплениям, в части гарантии соответствия размера будущих пенсий суммам внесенных страховых взносов.

Схема накопительной пенсионной системы основана на взаимодействии трех финансовых институтов: накопительных пенсионных фондов (НПФ), компаний по управлению пенсионными активами и банков-кастодианов.

Каждый вкладчик с момента отчисления получает индивидуальный счет в выбранном им накопительном фонде, средства которого передаются, в соответствии с законодательством, компаниям по управлению пенсионными активами (КУПА), КУПА в свою очередь осуществляют размещение финансовых средств через банки-кастодианы в следующих пропорциях: не менее 25% вкладывается в государственные краткосрочные ценные бумаги, 25% — в государственный средне- и долгосрочные ценные бумаги, не более 10% — в ценные бумаги международных финансовых организаций, не более 40% — в банковские депозитные сертификаты и депозиты банков второго уровня, не более 10% — в акции эмитентов, включенных в листинг “А” (аудит по международным стандартам не менее чем за два года деятельности).

Государственный накопительный пенсионный фонд (ГНПФ) находится в структуре накопительной системы, действует один совместно с многочисленными частными фондами. Единственное его отличие от ННПФ состоит в его невозможности размещения пенсионных активов в негосударственный сектор, что объясняет законодательно закрепленную за государством ответственность по сохранению пенсионных активов.

Гарантом надежности частных накопительных фондов являются лицензирование и контроль за их деятельностью, который осуществляется Национальной комиссией по ценным бумагам и Национальным пенсионным агентством Министерства труда и социальной защиты населения РК.

В результате проведенных реформ Правительство Казахстана получило принципиально новую систему пенсионного обеспечения, базирующуюся на полной ответственности граждан за дальнейшую свою судьбу, когда каждый человек с начала своей трудовой деятельности начинает заботиться о будущей пенсии.

При этом нельзя забывать и об экономических преимуществах новой накопительной пенсионной системы. На 1 ноября 2000 года в 16 накопительных пенсионных фондах, в том числе в ГНПФ, общее количество вкладчиков составило 3 578 153 чел., при этом пенсионные активы составили 101,8 млрд. тенге или 702 млн. долл. (из которых 40,8% — пенсионные активы ГНПФ), или около 5,1% от ВВП Казахстана за 1999 год. Такие темпы аккумулирования пенсионных накоплений на счетах фондов вызывают необходимость инвестирования пенсионных активов. Тем более, что основным механизмом пенсионной реформы являются долгосрочные накопления граждан и инвестирование этих средств в реальные экономические и промышленные производства страны. Вряд ли какой коммерческий банк страны в этом отношении будет способен конкурировать с пенсионными фондами. Период использования финансовых средств у пенсионных фондов составляет в среднем 30 лет.

И тем не менее потенциал пенсионных фондов как внутренних институциональных инвесторов не используется в полной мере. Более 80% пенсионных активов вложены в государственные ценные бумаги и не работают с полной отдачей на реальный сектор экономики, не стимулируют производство, не создают новые рабочие места, не увеличивают налогооблагаемую базу, а используются в текущих бюджетных целях. Хотя именно в Чили, по чьему образцу проведения пенсионной реформы пошли у нас в стране, пенсионные накопления сыграли ключевую роль в поднятии экономики и увеличении экономического роста с 3,5 до 6%.

Основным негативом при разрешении проблемы эффективного использования средств пенсионных фондов является недостаточная развитость рынка капиталов, в частности рынка ценных бумаг, что тормозит процесс инвестирования в производственные предприятия страны. И без изменения ситуации в этом направлении невозможно рассчитывать на дальнейшее успешное продолжение пенсионной реформы.