Страница - 4

§ 3. Правовая охрана почв

Земля — «пространство, которое необходимо как условие всякого производства и всякой человеческой деятельности». Она незаменима как экономическая категория. В. И. Ленин подчеркивал, что «земля есть, несомненно, главное средство призводства в сельском хозяйстве». Это предопределяет использование ее по целевому назначению с наибольшей отдачей полезных свойств. В то же время в промышленности, транспорте, строительстве и ином несельскохозяйственном использовании она играет приципиально другую роль —«фундамента», «пространственного операционного базиса», территории для расположения жилых, производственных, складских зданий, сооружений, коммуникаций и др.

Если в сельском и лесном хозяйстве непременным условием организации производства является плодородие почв, ее качественное состояние, то в промышленности, транспорте, строительстве процесс производства совершается независимо от плодородия почвы и других свойств, присущих средствам производства. Но и здесь почва - верхний горизонт земли — имеет немаловажное значение как необходимое условие для качества растительности, без которой, например, невозможно озеленение территории современных городов.

Таким образом, правовая охрана земель не может быть осуществлена без учета их качества и хозяйственного назначения в организации социалистического производства. Поэтому охрана почвы и ее плодородия является составной частью правовой охраны земель.

Охрана почв и ее плодородия связана с правом государственной собственности на землю и землей как природным объектом.

Во-первых, почва — это качественная особенность земли как объекта собственности государства в организации сельскохозяйственного производства и лесного хозяйства; во-вторых, почва как составная часть земли имеет определенную природную среду; в-третьих, при определении ее правового режима и правовой охраны государством принималось во внимание ее качественное состояние и природная среда. Поэтому использование земли в интересах всего советского народа целиком и полностью зависит от государства, от его исполнительных и распорядительных органов, которые вправе требовать от всех землепользователей исполнения законов об охране земель и осуществления обязательных мероприятий по сохранению и улучшению плодородия почв.

Новая Конституция СССР и Конституция Казахской ССР предусматривают, что «колхозы, как и другие землепользователи, обязаны эффективно использовать землю, бережно относиться к ней, повышать ее плодородие.

Как подчеркивал К. Маркс, «улучшения, применяемые к земле, требуют, чтобы их воспроизводили и поддерживали; они служат лишь известное время и в этом отношении подобны другим улучшениям, которыми пользуются для превращения материи в средство производства».

При разработке рациональных систем ведения сельскохозяйственного производства должны как можно полнее приниматься во внимание почвенные условия. Такие важные мероприятия, как построение севооборота, борьба с эрозией, способы обработки земли, уход за культурами и применение удобрений зависят от свойства почвы каждого хозяйства.

Не случайно поэтому Основы земельного законодательства (ст. 23) и ЗК КазССР (ст. 67) предусматривают обязанности сельскохозяйственных землепользователей, которые должны выполняться с учетом местных условий,— утверждать в планах организационно-хозяйственного устройства и производственно-финансовых планах конкретные мероприятия по повышению плодородия почв и рациональному использованию земель; внедрять в соответствии с зональными условиями и специализацией хозяйства наиболее эффективные системы земледелия, экономически выгодные сочетания отраслей хозяйства, - вовлекать в сельскохозяйственное производство неиспользуемые земли; развивать орошение, осушение и обводнение земель; улучшать луга и пастбища, производить известкование и гипсование почв; принимать меры против эрозии почв, заболачивания и засоления земель, осуществлять посадку полезащитных насаждений, облесение и закрепление песков, оврагов и крутых склонов, не допускать загрязнения почв; очищать сельскохозяйственные угодья от камней, мелколесья и кустарников, вести борьбу с сорняками и болезнями сельскохозяйственных растений.

Земля улучшается в процессе использования ее в земледелии. Но, как отмечалось в важнейших решениях ЦК КПСС, лишь правильное и разумное обращение с землей (внесение удобрений, мелиорация, борьба с сорными растениями и др.) повышает плодородность и производительность почвы.

Авторы Комментария к Основам земельного законодательства Союза ССР и союзных республик отмечают, что сущность охраны земель заключается в сохранении, восстановлении и улучшении их качественного состояния. В то же время они указывают, что эти вопросы не касаются права исключительной государственной собственности на землю и права землепользования, о которых говорится в ст. ст. I, II, 50 Основ, речь идет об охране земель как средства производства в сельском и лесном хозяйстве и как одного из важнейших элементов окружающей человека природной среды.

На неточность этого утверждения обращает внимание А. А. Рябов. Он пишет, что требования ст. 13 Основ земельного законодательства имеют отношение не только к охране земли как природного фактора, но и к охране землепользования. Земля как объект земельных отношений в целом и как объект конкретного права землепользования нередко выступает в роли главного средства производства. К этому следует добавить, что. земля как средство производства принимает участие в сельском и лесном хозяйстве, будучи исключительной собственностью государства. Поэтому во всех земельных правоотношениях непременным участником является собственник земли — государство. Кроме того, мероприятия по охране земель и повышению их плодородия осуществляются и в целях улучшения всего землепользования.

Мероприятия по охране земель и повышению плодородия почв направлены на борьбу против как естественно возникающих, так и искусственно вызываемых процессов, ухудшающих состояние почв, а также на восстановление и повышение плодородия почв.

Эти мероприятия предусмотрены в ряде решений Партии и Правительства, в Основах земельного законодательства и земельных кодексах союзных республик. Особенно важное значение они приобретают в условиях Казахской ССР, где насчитывается 5034,5 тыс. га эрозийно-опасных пахотных земель, из них 2238,9 тыс. га (или 44%) расположено в северных и западных областях и 2795,7 тыс. га (или 56%)—-в южных и юго-восточных.

Для обеспечения устойчивых, высоких, неуклонна увеличивающихся урожаев, освобождения сельского хозяйства от вредных воздействий стихийных сил природы, в особенности от засухи, и в целях резкого повышения плодородия почв на XXVI съезде КПСС было намечено усилить работу по сохранности сельскохозяйственных угодий, борьбу с их эрозией, повысить их защиту от селей, оползней, обвалов, засоления, заболачивания, подтопления и иссушения. Основные направления на 1981—-1985 г.г. и на период до 1990 г. предусматривают дальнейшее развитие мелиорации земель, введение в эксплуатацию за счет государственных капитальных вложений 3,4—3,6 млн. га орошаемых и 3,7—3,9 млн. га осушенных земель, обводнение в пустынных, полупустынных и горных районах 26— 28 млн. га пастбищ. В Казахской ССР намечено введение в эксплуатацию 400—420 тыс. га орошаемых земель, обводнить в пустынных и полупустынных районах 15 млн. га пастбищ.

Система мер по борьбе с эрозией почв определена постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 20 марта 1977 г. «О неотложных мерах по защите почв от ветровой и водной эрозии». Этим постановлением соответствующим органам поручено планомерно осуществлять комплекс организационно-хозяйственных, агротехнических, лесомелиоративных и гидротехнических противоэрозийных мероприятий.

В постановлении ЦК КП Казахстана и Совета Министров Казахской ССР от 24 мая 1967 г. «О неотложных мерах по защите почв от ветровой и водной эрозии» и постановлении Совета Министров Казахской ССР от 28 ноября 1975 г. «О мерах по улучшению организации работ по защите почв от ветровой и водной эрозии в Казахской ССР» было указано о проведении в республике системы противоэрозийных мероприятий в зависимости от местных почвенно-климатических условий.

При проектировании противоэрозийных мероприятий научно-исследовательские учреждения обязаны предусматривать их осуществление одновременно в границах целых водосборов или районов, подверженных водной или ветровой эрозии, не допускать распыления средств.

Повышение плодородия почв часто зависит от мелиорации земель. В решении майского (1966 г.) Пленума ЦК КПСС было отмечено, что в зонах, подверженных губительному действию засухи, ведущим мероприятием повышения плодородия почв и культуры земледелия служит орошение.

В постановлениях ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 16 июля 1960 г. «О широком развитии мелиорации земель для получения высоких и устойчивых урожаев зерновых и других сельскохозяйственных культур» и от 2 октября 1972 г. «О дальнейшем усилении работ по мелиорации земель и улучшении использования орошаемых и осушенных земель» предусмотрена система мер, направленных на повышение плодородия почв на основе мелиорации земель в общегосударственном масштабе и в каждом колхозе и совхозе.

ЦК КПСС и Совет Министров СССР в постановлении от 17 июля 1981 г. «О комплексной программе развития мелиорации земель в 1981 — 1985 годах» установили конкретные меры по увеличению производства сельскохозяйственной продукции.

В одиннадцатой пятилетке намечается ввести в эксплуатацию 7,4 млн. га орошаемых и Осушаемых земель, выполнить большой объем других мелиоративных работ. Для осуществления намеченной программы будут выделены за пятилетие государственные капитальные вложения в сумме 40,4 млн. рублей, т. е. на 19% больше, чем в десятой пятилетке.

Важнейшим вопросом увеличения площади орошаемых земель является переброска стока сибирских рек в южные районы страны, в том числе в Казахскую ССР.

В постановлении ЦК КПСС и Совета, Министров СССР от 21 декабря 1978 г. «О проведении научно-исследовательских и проектных работ по проблемам переброски части стока северных и сибирских рек в южные районы страны» определены важные задачи проектных и научных учреждений.

В целях улучшения охраны земель от селевых потоков, снежных лапин, оползней и обвалов. Совет Министров СССР постановлением от 7 марта 1978 г. «О мерах по улучшению защиты населенных пунктов, предприятий, других объектов и земель от селевых потоков, снежных лавин, оползней и обвалов» обязал Советы Министров союзных республик, территории которых подвергаются селям, денежным лавинам, оползням и обвалам, с участием Министерства геологии СССР, Государственного комитета по метеорологии и контролю природной среды, Министерства сельского хозяйства СССР, Государственного комитета лесного хозяйства СССР и других заинтересованных министерств и ведомств СССР провести до 1980 г. специальные обследования земель, независимо от категории их и ведомственной подчиненности землепользователей; ввести комплексные системы защиты населенных пунктов, предприятий, других объектов и земель от селевых потоков, снежных лавин и обвалов; Министерству сельского хозяйства СССР -  учитывать данные обследований о потенциально опасных и подверженных селям, снежным лавинам, эрозиям и обвалам территориях при проведении государственного учета земель; Государственному комитету по метеорологии и контролю природной среды—обеспечить осуществление необходимых наблюдений, составление прогнозов о селевой и лавинной опасности, доведение их до заинтересованных организаций и др.

Постановлением Совета Министров Казахской ССР от 10 мая 1978 г. министерствам и ведомствам Казахской ССР разрешено при необходимости создавать в составе подведомственных- предприятий, организаций и учреждений, расположенных в потенциально опасных и подверженных селям, снежным лавинам, оползням и обвалам районах (в пределах фонда заработной платы и численности работников аппарата управления) подразделения защитной службы для осуществления профилактических мероприятий и проведения работ по ликвидации вредных последствий, вызванных этими гидрометеорологическими явлениями и геологическими процессами. Координация работ ведомственных подразделений защитной службы возложена на Главное управление по строительству я эксплуатации селезащитных сооружений при Совете Министров Казахской ССР.

Одним из важнейших условий сохранения плодородности земель является борьба с сорными растениями.

Указом Президиума Верховного Совета Казахской ССР от 13 апреля 1962 г. «Об усилении борьбы с сорными растениями» установлены права и обязанности землепользователей, местных Советов народных депутатов и ответственность землепользователей за непринятие мер по борьбе с сорняками.

Колхозы, совхозы, подсобные и опытные хозяйства могут своими силами и средствами уничтожить сорняки на полосах отчуждения и других землях несельскохозяйственного назначения, если эти земли заражены сорной растительностью, способной распространяться на пашне указанных хозяйств. Расходы в этих случаях полностью возмещаются землепользователями, за которыми закреплены эти земли, и которые не приняли своевременных мер по уничтожению сорняков.

Борьба с сорными растениями должна осуществляться аэротехническими, химическими и другими средствами с учетом особенностей отдельных видов сорняков и почвенно-климатических условий в соответствии с правилами, утвержденными правительством республики. Такие правила под названием «Основные правила борьбы с сорной растительностью на территории Казахской ССР» утверждены Советом Министров Казахской ССР 23 апреля 1963 г. В них говорится, что особое внимание должно уделяться уничтожению карантинных и других наиболее распространенных злостных сорняков (повелики, овсюга, пырея, сорного подсолнечника и др.), наносящих большой вред сельскохозяйственному производству и резко снижающих урожайность сельскохозяйственных культур.

ЦК КПСС и Совет Министров СССР постановлением, от 9 августа 1979 г. «О создании единой специализированной агрохимической службы в стране» возложили на объединение «Союзсельхозхимии» всю полноту ответственности за научно обоснованное использование минеральных и органических удобрений, химических и биологических средств защиты растений, мелиорантов почв и других средств химизации сельского хозяйства во всех колхозах, совхозах и других государственных сельскохозяйственных предприятиях.

Объединение «Союзсельхозхимкя» обеспечивает выполнение (по договорам с хозяйствами) работ по повышению плодородия земель и химической мелиорации почв, по внесению минеральных удобрений в почву, ту-космешаншо, вывозке и внесению в почву органических удобрений, обработке посевов сельскохозяйственных культур химическими и биологическими средствами защиты растений и обслуживанию сельскохозяйственной авиации.

Одним из важных вопросов правовой охраны земель является восстановление или рекультивация земель, нарушенных в результате производственной деятельности хозяйственных отраслей промышленности и строительства.

Нарушенными землями, подлежащими восстановлению в правовом отношении, считаются такие земли, которые в результате деятельности промышленности, строительства, добычи и разработки ископаемых, исследований и экспериментов лишились почвенного покрова или первоначальной плодородности.

На проведение рекультивационных работ государство производит большие затраты.

Основы земельного законодательства (ст. 11) и ст. 35 ЗК КазССР обязывают предприятия, организации и учреждения, разрабатывающие месторождения полезных ископаемых открытым или подземных способом, проводящие геологоразведочные, строительные или иные работы на предоставленных им во временное пользование сельскохозяйственных землях и лесных угодьях, приводить за свой счет эти земельные участки в состояние, пригодное для использования в сельском, лесном или рыбном хозяйстве, а при производстве указанных работ на других землях — в состояние, пригодное для использования их по назначению, Приведение земельных участков в пригодное состояние производится в ходе работ, или не позднее, чем в течение года после завершения работ.

За невыполнение обязанностей по рекультивации земель в установленный срок в качестве санкции может быть отказано в предоставлении новых земельных участков указанным предприятиям, организациям и учреждениям для их геологоразведочных, Строительных и иных работ.

Мероприятия по восстановлению земель для использования предусмотрены в постановлении Совета Министров ССР от 2 июня 1976 г. «О рекультивации земель, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы при разработке месторождений полезных ископаемых и торфа, проведении геологоразведочных, строительных и других работ».

В целях обеспечения рекультивации земель, а также сохранения и рационального использования плодородного слоя при разработке месторождений полезных ископаемых и торфа, проведении геологоразведочных, изыскательских, строительных и других работ Совет Министров СССР утвердил конкретные мероприятия по восстановлению плодородия рекультивируемых земель для использования их в сельском хозяйстве или лесном хозяйстве.

Совет Министров СССР обязал предприятия, организации и учреждения, осуществляющие промышленное или иное строительство, разрабатывающие, месторождения полезных ископаемых, а также производящие другие работы, связанные с нарушением почвенного покрова, снимать, хранить и наносить плодородный слой почвы на рекультивируемые земли, а при экономической целесообразности—и на малопродуктивные угодья. При этом затраты, связанные с нанесением плодородного слоя на один гектар малопродуктивных угодий, не должны превышать установленных в союзных республиках нормативов стоимости освоения одного гектара новых земель взамен изымаемых для несельскохозяйственных нужд.

Условия восстановления земель в состояние, пригодное для использования в сельском, лесном или рыбном хозяйстве, а также порядок использования снимаемого при проведении указанных работ плодородного слоя почвы устанавливаются на основе соответствующих проектов органами, предоставляющими земельные участки в пользование.

Инструкция по инвентаризации земель, почвенный покров которых нарушен при разработке месторождений полезных ископаемых и торфа, выполнении геологоразведочных, изыскательских, строительных и других работ принята Министерством сельского хозяйства СССP от 20 декабря 1976 г.

Министерством сельского хозяйства СССР 18 февраля 1977 г. утверждено Положение о порядке передачи рекультивированных земель землепользователям предприятиями, организациями и учреждениями, разрабатывающими месторождения полезных ископаемых и торфа, проводящими геологоразведочные, изыскательские, строительные и иные работы, связанные с нарушением почвенного покрова.

Передаче соответствующим землепользователям подлежат земли, на которых выполнен весь комплекс работ, предусмотренных проектом рекультивации.

Предприятия, организации и учреждения, Осуществляющие рекультивацию земель, несут ответственность:

за качественное выполнение в установленные сроки всех планировочных, строительно-монтажных, мелиоративных и других работ в соответствии с утвержденным проектом;

— за своевременную передачу для дальнейшего использования в народном хозяйстве рекультивированных земель;

— за своевременное перечисление средств землепользователям на осуществление мероприятий, по восстановлению плодородия рекультивированных земель (в соответствии с утвержденным проектом) после завершения работ по рекультивации и передаче (возврате) этих земель для использования в сельском или лесном хозяйстве.

Землепользователи, которым передаются (возвращаются) рекультивируемые земли для последующего использования в сельском или лесном хозяйстве, несут ответственность за качественное выполнение работ по восстановлению их плодородия (внесение удобрений, известкование, посев сельскохозяйственных культур и др.) в соответствии с утвержденным проектом, а также за своевременное их вовлечение в хозяйственный оборот.

В соответствии с постановлением Совета Министров СССР от 2 июня 1976 г. утверждены «Основные положения о рекультивации земель, нарушенных при разработке месторождений полезных ископаемых и торфа, проведении геологоразведочных, строительных и других работ».

В соответствии с этими положениями отвод земельных участков, занятых сельскохозяйственными угодьями, под разработку месторождений полезных ископаемых и добычу торфа действующими предприятиями, организациями и учреждениями производится с учетом времени, необходимого для проведения соответствующих подготовительных работ, как правило, после осуществления ими рекультивации ранее отведенных земельных участков, в которых миновала необходимость, передачи этих участков соответствующим землепользователям либо нанесения плодородного слоя почвы на малопродуктивные угодья.

Если, по условиям отвода участка в соответствии с действующим порядком предприятие, организация или учреждение обязаны осуществлять работы по нанесению снятого ими плодородного слоя почвы на малопродуктивные угодья, то предусмотренное п. 5 постановления Совета Министров СССР от 9 августа 1974 г. возмещение потерь сельского хозяйства не производится (в расчет принимается площадь малопродуктивных угодий, на которой будут проведены указанные работы).

При снятии, складировании и хранений: плодородного почвенного слоя принимаются меры, исключающие ухудшение его качеств (смешивание с подстилающими породами, загрязнение жидкостями и материалами и др.), а также предотвращение, размыв и выдувание складированного слоя почвы путем закрепления поверхности отвала посевом трав или другими способами. Отвалы горных пород, золы и прочих промышленных отходов и отбросов размещаются согласно проекту, как правило, на землях, не пригодных для сельскохозяйственного использования или не занятых лесами первой группы, с соблюдением санитарных норм и правил безопасности, утвержденных Госпланом СССР или согласованных с ним. При наличии в скрытой толще скальных или токсичных горных пород необходимо предусматривать раздельную выемку и укладку этих пород в основание образуемого отвала.

Среди правовых мер обеспечения охраны земель, в том числе сельскохозяйственных, особое место занимает возмещение потерь сельскохозяйственного производства, предусмотренных в Основах земельного законодательства Союза ССР и союзных республик (ст. 19), ЗК Казахской ССР (ст. 59) и постановлении Совета Министров СССР от 9 августа 1974 г. «О возмещении убытков землепользователям и потерь сельскохозяйственного производства при отводе земель для государственных или общественных нужд».

Возмещение потерь сельскохозяйственного производства направлено, во-первых, на ограничение отвода сельскохозяйственных земель для несельскохозяйственных нужд; во-вторых, в случае отвода сельскохозяйственных земель для несельскохозяйственных нужд—-на восстановление плодородия их в целях использования в сельском, лесном и рыбном хозяйстве или для улучшения имеющихся сельскохозяйственных угодий.

«Сущность этой меры состоит в сохранении земли в качестве важнейшего средства производства в сельском хозяйстве».

Возмещение потерь сельскохозяйственного производства предприятиями, организациями и учреждениями, которым отводятся земельные участки, занятые сельскохозяйственными, угодьями, производится в размере стоимости освоения равновеликой площади новых земель с учетом проведения на вновь освоенных землях мероприятий по их окультивированию и повышению плодородия почв.

Нормативы стоимости освоения новых земель взамен изымаемых для несельскохозяйственных нужд и порядок использования средств, предназначенных для возмещения потерь сельскохозяйственного производства, утверждены постановлением. Совета Министров Казахской ССР от 12 июля 1976 г.

Стоимость освоения новых земель под орошаемую пашню определена по областям, в среднем по республике за гектар она составляет 5 314 рублей.

Средства, предназначенные для возмещения потерь сельскохозяйственного производства, перечисляются на специальный счет Министерства сельского хозяйства Казахской ССР в Республиканскую контору Госбанка СССР и используются на освоений новых земель и проведение мероприятий по повышению плодородия вновь освоенных земель или по улучшению имеющихся сельскохозяйственных угодий. Перечисление указанных средств производится предприятиями, организациями и учреждениями в 3-х месячный срок после отвода им сельскохозяйственных земельных участков в натуре. Если отвод земель осуществляется отдельными участками по мере их освоения под строительство, то средства перечисляются постепенно пропорционально отводимой площади.

Большое значение в охране земель имеют меры материального поощрения землепользователей, стимулирующие осуществление мероприятий по охране земель, повышению плодородия почв и вовлечению в сельскохозяйственный оборот неиспользуемых земель.