Страница - 3

2. ОХРАНА ПРАВОВОГО РЕЖИМА ГОСУДАРСТВЕННОЙ (ОБЩЕНАРОДНОЙ) СОБСТВЕННОСТИ НА ЗЕМЛЮ

Основными формами нарушения правового режима собственности на землю выступают: незаконное распоряжение землей; оставление земли без использования; и перевод земли из одной категории в другую; невыполнение обязательных мероприятий по предотвращению ветровой и водной эрозии почв, засоления, заболачивания, загрязнения земель, зарастания их сорняками, а также других процессов, ухудшающих состояние почв; нарушение установленных правил осуществления земельного контроля, земельного кадастра, землеустройства, учета и регистрации земель и другие нарушения в области управления землями.

По существу, все нарушения правового режима государственной собственности на землю допускают должностные лица. В этих случаях правонарушитель использует свое должностное положение и совершает действия или бездействия, несвойственные предоставленным ему распорядительным и управленческим функциям.

Нарушение правового режима государственной собственности на землю восстанавливается путем отмены незаконных актов по распоряжению землей и другими мерами, предусмотренными в законодательстве.

В охране права государственной собственности на землю важное значение имеет соблюдение порядка управления земельным фондом, принципа неуменьшаемости, приоритета земель сельскохозяйственного назначения, особенно орошаемых и осушенных.

Предприятия, организации и учреждения, которым отводятся для строительства и иных несельскохозяйственных нужд земельные участки, занятые сельскохозяйственными угодьями, возмещают (помимо убытков землепользователям) потери сельскохозяйственного производства, связанные с изъятием этих участков, в размере стоимости... освоения равновеликой площади земель с учетом проведения на вновь осваиваемых землях мероприятий по их окультивированию и повышению плодородия почв.

Контроль за своевременным поступлением указанных средств осуществляют органы, на счета которых они перечисляются.

Обязанности заказчика работ по освоению новых земель, повышению их плодородия или улучшению имеющихся сельскохозяйственных угодий возложены на управления сельским хозяйством облисполкомов, Кустанайское и Мангышлакское областные производственные управления совхозами, которым на специально открытые счета в областных конторах Госбанка СССР Министерство сельского хозяйства Казахской ССР перечисляет соответствующие суммы средств, предусмотренных в народнохозяйственных планах.

Вышеуказанные мероприятия проводятся за счет государственных средств, в интересах не отдельных землепользователей, а всего социалистического общества, поэтому они являются важнейшими мерами охраны правового режима земли.

Нарушения, допускаемые должностными лицами в этой области земельных отношений, должны быть квалифицированы по ст. 22.0 ЗК КазССР, а виновные лица привлечены к ответственности.

В Конституции СССР (ст. 18) записано, что «в интересах настоящего и будущих поколений в СССР принимаются необходимые меры для охраны и научно обоснованного, рационального использования земли...». Вот почему то, что касается охраны земель, является общегосударственной задачей. Министерства, ведомства и землепользователи, выполняя свои обязанности по охране земель, выполняют общегосударственную задачу.

Партийные, советские органы, планирующие и хозяйственные организации, министерства и ведомства особенно следят за охраной сельскохозяйственных и других ценных земель, за соблюдением порядка изъятия их для государственных или общественных нужд. Ведется борьба с самовольным захватом земель и другими нарушениями земельного законодательства.

В использовании и организации использования земель имеется немало фактов бесхозяйственности, расточительства и разбазаривания, нарушения права государственной собственности на землю.

«Землю надо оберегать,— говорил на Октябрьском (1968 г.) Пленуме ЦК КПСС Л. И. Брежнев,— не только от эрозии, а и от неправильного, бесхозяйственного ее использования. Об этом приходится напоминать, потому что все еще имеют место факты расточительства и прямого разбазаривания земли. Ряд министерств продолжает занимать ценные сельскохозяйственные угодья, даже пашню и орошаемые земли, под промышленные и другие объекты без крайней к тому необходимости. Не всегда бережно относятся к земле и сами колхозы и совхозы».

Поэтому борьба с такими земельными правонарушениями должна быть усилена как первоочередная задача правоохранительных органов.

Имеется ряд норм, направленных на охрану права государственной собственности на землю. Например, органы государственного земельного контроля имеют право приостанавливать или вносить на рассмотрение компетентных органов предложения о приостановлении работ, если их продолжение угрожает ухудшением состоянию земель, а также предложения об изъятии земель у тех землепользователей, которые систематически нарушают правила землепользования (п. «б»„ «в» ст. 8 Положения о государственном контроле за использованием земель, утвержденного постановлением Совета Министров СССР от 14, мая 1970г.).

Особое значение имеют при охране земель поощрительные меры. Так, ст. 13 Основ земельного законодательства гласит: «Законодательством Союза ССР и союзных республик могут быть установлены меры материального поощрения землепользователей, стимулирующие осуществление мероприятий по охране земель, повышению плодородия почв и вовлечению в сельскохозяйственный оборот неиспользуемых земель». Такие же нормы содержит ст. 43 ЗК КазССР.

В соответствии с Положением о государственном контроле за использованием земель Главный государственный инспектор по использованию и охране земель СССР и его заместители, главные государственные инспекторы по использованию и охране земель союзных, автономных республик, краев и областей и их заместители, а также государственные районные инспекторы имеют право в пределах их компетенции вносить в установленном порядке предложения о поощрении работников, отличившихся при выполнении мероприятий но охране земель, повышению плодородия почв и вовлечению в сельскохозяйственный оборот не используемых земель.

§ 2. Охрана права землепользования

Право землепользования в СССР носит социалистический характер. Использование земли в интересах всего народа стало возможным только после Октябрьской социалистической революции, в результате которой земля была национализирована. В СССР в основе всех земельных отношений лежит принцип права исключительной собственности государства на землю. Государство, устанавливая правовой режим земель, определяет целевое назначение их, порядок пользования, права и обязанности землепользователей, создает необходимые условия для осуществления права землепользования.

Охрана этого права осуществляется независимо от форм землепользования. Однако необходимо различать право землепользования собственника земли, т. е. государственного землепользования, и право землепользования предприятий, организаций, учреждений и граждан, производное от права государственной собственности на землю.

Под охраной права землепользования понимается совокупность правовых мер, направленных на обеспечение действующего правопорядка и социалистической законности в области землепользования предприятий, организаций, учреждений и граждан.

Согласно ст. 7 Основ земельного законодательства и ст. 8 ЗК КазССР к землепользователям относятся: колхозы, совхозы, другие сельскохозяйственные и несельскохозяйственные государственные, кооперативные, общественные предприятия, организации, учреждения и граждане СССР. В случаях, предусмотренных законодательством Союза ССР, землепользователями могут быть и иные организации и лица.

Эти предприятия, организации, учреждения и граждане становятся землепользователями, если они обладают земельной правоспособностью. Правоспособность является необходимым условием правосубъектности землепользователей.

При осуществлении охраны права землепользования нельзя не учитывать особенности субъективных прав землепользователей. Так, нельзя упускать из виду, что субъективное право может существовать в нормах права нереализованным (объективное право). Нормами права определяется правосубъектность их адресатов, но у последних не возникает никаких прав и обязанностей, связанных с обладанием источника материальных благ. В то же время в законодательстве предусматривается субъективное право в случаях реализации предусмотренного в нормах права (объективное право), т. е. в случаях правосубъектности адресатов. В этих случаях субъекты права имеют не только определенные права, но и обязанности, связанные с правом обладания земельным участком.

Нереализованным субъективным правом землепользования мы считаем такое право, которое лишь предусмотрено в законодательстве как возможность обладать земельными участками на правах пользования в определенных условиях или правоотношениях. Например, право на приусадебный участок, предусмотренное п. «а » ст. 92 ЗК КазССР, является нереализованным правом рабочих и служащих, т. е. объективным правом.

Обладать этим правом рабочие и служащие могут лишь в определенных условиях, которые можно назвать элементами правоспособности в земельном праве (постоянная работа и проживание рабочего или служащего в сельской местности, трудовая связь с производством, наличие семьи и др.). Если рабочие или служащие, перечисленные в п. «а» ст. 92 ЗК КазССР, пожелают реализовать свое право на приусадебный участок, то они подают заявление в соответствующий орган, правомочный предоставлять земельные участки. С этого момента у органа по отношению к ним возникают обязанности (вынести решение о предоставлении приусадебного участка, сделать отвод участка в натуре (на местности), выдать удостоверения на право пользования).

Условия предоставления приусадебных участков в колхозах и совхозах разные. На территории колхозов семьям рабочих и служащих (учителей, врачей и др.) огородные участки не предоставляются, а в совхозах согласно ст. 89 ЗК КазССР предоставляются огородные участки, когда рабочие и служащие не могут быть наделены приусадебными участками или не нуждаются в них. Отказ органа в предоставлении земельного участка при наличии оснований этого права является нарушением права землепользования граждан со всеми юридическими последствиями. Другой пример, если рабочий или служащий, проживающий в городе и не имеющий никакой связи с совхозом, подает заявление о предоставлении ему приусадебного участка, то совхоз вправе отказать в Предоставлении земельного участка, и это будет законным, ибо у данного, рабочего или служащего нет предусмотренных в законодательстве прав пользования приусадебным участком, т. е. отсутствует правосубъектность таких граждан на приусадебный участок. Предоставление приусадебного участка таким лицам наравне с рабочими и служащими совхозов было бы нарушением права землепользования в совхозах, колхозах и других организациях и учреждениях. Поэтому охране подлежат предусмотренные в законодательстве объективные права лиц, обладающих земельной правосубъектностью.

Охрана реализованного субъективного права землепользователей возникает с момента обладания ими земельными участками, т. е. с момента возникновения прав и обязанностей как субъектов права землепользования.

Государство осуществляет охрану права землепользователей путем установления правил предоставления и изъятия земельных участков, возмещения убытков, а также определения компетенции своих органов по этому вопросу. Государство обязывает предприятия, организации, учреждения, заинтересованные в изъятии земельных участков для несельскохозяйственных нужд до начала проектных работ, предварительно согласовывать с органами, осуществляющими земельный контроль, и с землепользователями место расположения объекта и примерные размеры намеченной к изъятию площади. Изъятие участков из земель колхозов происходит по согласованию с общим собранием членов колхоза или с собранием уполномоченных, а земель, находящихся в пользовании совхозов и других государственных, кооперативных и общественных предприятий, организаций и учреждений союзного или республиканского подчинения, - по согласованию с землепользователями соответствующего министерства и ведомства.

Ст. 11 Основ, ст. 32 ЗК КазССР предусматривают восстановление нарушенного права землепользования. Ряд норм в этой области содержится в «Положении о государственном контроле за использованием земель», утвержденном Постановлением Совета Министров СССР от 14 мая 1970 г., в Постановлении Совета Министров СССР от 9 августа 1974 г. «О возмещении убытков землепользователям и потерь сельскохозяйственного производства при отводе земель для государственных или, общественных нужд», а также в Положении о порядке возбуждения и рассмотрения ходатайств о предоставлении в пользование земельных участков для государственных или общественных нужд, утвержденном Постановлением Совета Министров Казахской ССР от 24 января 1975 г., и др.

Согласно ст. 56 ЗК КазССР разрешение на занятие земельных участков для проведения геологосъемочных работ, поисковых, геодезических и других изыскательских работ выдается на срок не более одного года исполнительными комитетами областных Советов народных депутатов. Сроки, начало и место проведения изыскательских работ согласовываются с землепользователями, а при недостижении соглашения определяются исполнительными комитетами районных и городских Советов народных депутатов. Своевременный возврат таких территорий обеспечивается исполнительными органами земельного контроля. За нарушение этого требования, за несвоевременный возврат и невыполнение обязанностей по приведению временно занимаемых земель в состояние, пригодное для использования, виновные лица несут административную ответственность по Указу от 14 мая 1970 «Об административной ответственности за нарушение земельного законодательства».

В этой связи совершенно правильно ставится вопрос о привлечении к материальной ответственности тех лиц, которые в установленные сроки не возвращают предоставленные им во временное пользование земли сельскохозяйственного назначения.

Землепользователи, используя предоставленные права на земельный участок, располагают различные строения и сооружения, посевы и насаждения (ст. 29 ЗК КазССР), которые в большинстве случаев неотделимы от земли, т. е. соединены с землей. Поэтому, как отмечает Н. И. Краснов, при анализе охраны права землепользования, целесообразно рассматривать и охрану имущественных прав землепользователей.

Охрана имущественных прав землепользователей возникает при самовольном захвате земельных участков, предоставленных землепользователю, порче земель, повреждении и уничтожении посевов и насаждений, сооружений и строений и при изъятии земель для государственных или общественных нужд.

Убытки, причиненные землепользователям неправомерными действиями или бездействиями могут быть: порчей сельскохозяйственных и других земель, загрязнением их производственными и иными отходами и сточными водами, отравлением земли опасными для здоровья и жизни людей либо скота отбросами промышленного производства и научных экспериментов и др.

Эти нарушения допускаются в большинстве случаев в результате невыполнения мероприятий по предотвращению вредного производства для окружающей среды, обязанностей по сохранению плодородного почвенного слоя земли, непринятия мер по борьбе с сорняками и др.

Ст. 42 ЗК гласит: «Промышленные и строительные предприятия, организации, учреждения обязаны не допускать загрязнения сельскохозяйственных и других земель производственными и другими отходами, а также сточными водами».

Нарушение земельного законодательства может причинить большой ущерб сельскохозяйственному производству. К примеру, завод химического волокна в Кустанайской области сточными водами загрязнил посевы совхоза «Притобольский» Кустанайского района на площади 106,8 га, посевы погибли.

Такие правонарушители несут предусмотренные в законодательстве уголовную либо административную ответственность. Кроме того, не исключается возможность взыскания с виновных лиц причиненного материального ущерба землепользователям.

Примером бездействия, нарушающего право соседних землепользователей, является непринятие мер по борьбе с сорными растениями.

В соответствии с Указом Президиума Верховного Совета КазССР от 13 апреля 1962 г. «Об усилении борьбы с сорными растениями» в случае непринятия землепользователем мер по борьбе с сорняками исполнительный комитет местного Совета народных депутатов объявляет соответствующему землепользователю предупреждение с одновременным возложением на него обязанности осуществить мероприятия по борьбе с сорнячками в течение установленного исполкомом срока.

Изъятие земель из пользования землепользователей для государственных или общественных нужд не является нарушением права землепользования. Оно связано с государственной функцией организации землепользования в соответствии с интересами всего социалистического производства.

Убытки, причиненные землепользователям, подлежат возмещению предприятиями, организациями и учреждениями, которым отводятся земельные участки.

Возмещение убытков прежнему землепользователю за счет Нового выступает как гарантия охраны имущественного права прежнего землепользователя. В случае нарушения прежний землепользователь может использовать соответствующие способы охраны своих имущественных прав н требовать исполнения неисполненного обязательства у нового землепользователя.

Юридические гарантии права на возмещение, убытков землепользователям при изъятии земель для государственных или общественных нужд предусмотрены в Основах земельного законодательства (ст. 18), Земельном кодексе КазССР (ст. 58), постановлении Совета Министров СССР от 9 августа 1974 г. «О возмещении убытков землепользователям и потерь сельскохозяйственного производства при отводе земель для государственных или общественных нужд» и др.

Возмещению подлежат: стоимость жилых домов, объектов культурно-бытового назначения, производственных и иных зданий и сооружений или расходы по их переносу на новое место; стоимость плодово-ягодных, защитных и иных выращенных хозяйством многолетних насаждений; стоимость незавершенного производства (вспашки, внесения удобрений, посева и других работ); стоимость урожая сельскохозяйственных культур, а также другие убытки землепользователей, связанные с изъятием земельных участков или временным занятием их.

В соответствии с Постановлением Совета Министров СССР от 9 августа 1974 г. (п. 4) убытки граждан, связанные с изъятием или временным занятием земельных участков, предоставленных им в пользование в городах, поселках городского типа, других населенных пунктах и на хуторах возмещаются в порядке, установленном Постановлениями Совета Министров СССР от 15 декабри. 1961 г. «О порядке возмещения гражданами стоимости принадлежащих им строений, сносимых в городах, поселках городского типа и других населенных пунктах в связи с отводом земельных участков для государственных и общественных надобностей» и от 16 августа 1966 г. «О некоторых вопросах, связанных с применением Постановления Совета Министров СССР от 15 декабри 1961 г.».

Инструкция о порядке возмещения землепользователям убытков, причиненных изъятием или временным занятием земельных участков, связанных с изъятием земель для несельскохозяйственных нужд - утверждена Министерством сельского хозяйства СССР, Министерством финансов СССР и Министерством юстиции СССР 14 мая 1975 г.

Споры, возникающие в связи со сносом домов, принадлежащих гражданам на правах личной собственности при отводе земель для государственных и общественных надобностей, рассматриваются судами. Эти дела судами рассматриваются с учетом разъяснения Пленума Верховного Суда СССР от 18 марта 1970 г.

В соответствии с постановлением ЦК Компартии Казахстана и Совета Министров Казахской ССР от 2 декабря 1964 г. «Об устранении необоснованных ограничений в приусадебном землепользовании колхозников, рабочих, служащих и других граждан Казахской ССР» приусадебные участки гражданам предоставляются не только в тех. случаях, когда они имеют или возводят собственные дома, но и тогда, когда эти граждане проживают в домах колхозов, совхозов и других предприятий, организации, учреждений. В связи с этим возникает вопрос: имеют ли указанные граждане право на возмещение убытков при изъятии приусадебных участков для государственных или общественных нужд? На этот вопрос не дает ответ ни один нормативный акт. Положительное решение этого вопроса имеет важное значение в охране права индивидуальных землепользователей. В настоящее время расширяется кооперативное строительство сельских жителей, который; предоставляются приусадебные участки. Поэтому и в этих случаях необходимо определить объем права на возмещение убытков в Случае изъятия этих земельных участков для государственных или общественных нужд. В случае изъятия приусадебных и усадебных участков для государственных и общественных нужд или при временном занятии их независимо от принадлежности домов (квартир) возмещению должны подлежать: стоимость плодово-ягодных и декоративных насаждений, стоимость посевов по установленным ценам и неиспользованных затрат (вспашка, внесение удобрений, посевов, уход за посевами и другие виды работ).

Этот вопрос положительно решен в отношении изъятия или временного занятия земельных участков, предоставленных под коллективные сады и огороды, а также в отношении предоставленных гражданам служебных наделов и участков полевой земли. В соответствии с постановлением Совета Министров СССР от 9 августа 1974. г. «О порядке возмещения убытков и потерь сельскохозяйственного производства при отводе земель для государственных или общественных нужд» возмещению подлежат: стоимость неиспользованных затрат (вспашка, внесение удобрений, посевов и других работ), определяемая по расценкам аналогичных работ на государственных сельскохозяйственных предприятиях, расположенных в данной местности, и по розничным ценам на семена, минеральные удобрения и другие материалы; стоимость плодово-ягодных насаждений, определяемая по нормативам, утвержденным Советами Министров союзных республик; стоимость принадлежащих гражданам строений и устройств в размерах, определяемых в соответствии с п. 6 постановления Совета Министров СССР от 16 августу 1966 г.

Вышеуказанное постановление Совета Министров СССР от 9 августа 1974 г. принципиально и подробно решает вопросы возмещения убытков землепользователям-гражданам при отводе земель для государственных или общественных нужд. Тем не менее возникают вопросы о сроках, в пределах которых обязанная сторона должна возместить убытки землепользователям и потери сельскохозяйственного производства. Отсутствие такой нормы, как показывает практика, приводит к возникновению споров и судебных дел. Поэтому целесообразно установить сроки возмещения убытков землепользователям и потерь сельскохозяйственного производства при отводе земель для государственных или общественны нужд.

Несвоевременное возмещение убытков и потерь сельскохозяйственного производства существенно ущемляет интересы землепользователей и государства. Такие действия правонарушителей не должны оставаться без внимания со стороны компетентных лиц органов контроля. Виновные должны нести предусмотренную в законодательстве ответственность.