Страница - 27

4. ИСКИ К ГОСУДАРСТВЕННЫМ ОРГАНАМ О ЗАЩИТЕ ПРАВА СОБСТВЕННОСТИ

Возможность защиты права собственности и иных вещных прав с помощью исков к государственным органам У. Маттеи не рассматривается. Между тем целесообразность существования в гражданском праве Республики Казахстан исков к органам государственной власти и управления об оспаривании их актов, нарушающих право собственности и другие вещные права, обусловливается начальным этапом формирования и развития рыночных отношений в нашей республике. Этому в немалой степени способствовало принятие законодателем целого ряда принципиально новых гражданско-правовых актов. Прежде всего, это законы «О предприятии», «О собственности» и др. Венцом нормотворческой деятельности выступает принятие общей части Гражданского кодекса Республики Казахстан. Судами нашей республики, особенно бывшими арбитражными судами, было рассмотрено уже довольно много споров по этим основаниям, и можно уже сделать определенные выводы из анализа практики применения рассматриваемых исков.

Общее понятие исков к государственным органам власти и управления можно разделить на три основных вида: 1) иски к государственным органам управления о снижении государственного заказа (например, по объемам сдачи лома и отходов черных металлов, либо по объемам выпуска какой-либо продукции); 2) о признании недействительными актов государственных органов по вопросам приватизации; 3) иски о признании недействительными актов государственных органов власти и управления, нарушающих право собственности. Иски первой категории не охватываются темой настоящей работы и поэтому не будут рассмотрены далее.

Несколько слов о спорах по приватизации. Очень много споров в арбитражных судах, рассмотренных по анализируемым основаниям, связано именно с процессом приватизации государственного имущества. В непоследнюю очередь это определяется несовершенством гражданского законодательства, регламентирующего этот процесс. Наибольшее количество споров по этой категории породила некомпетентность различных органов государственной власти и управления при осуществлении разгосударствления и приватизации. В настоящее время ситуация с нормативной базой процесса приватизации относительно стабилизировалась и споров по этим основаниям стало меньше.

Тем не менее А. П. Сергиенко ставится вопрос о правильности отнесения дел о признании недействительными решений о приватизации, вынесенных Государственным комитетом по государственному имуществу, к Категории дел об оспаривании актов органов государственной власти и управления. В подтверждение этого указывается, что договор купли-продажи есть одна из форм приватизации, проводимой на основании решения о ней, которое может быть оспорено любым заинтересованным лицом, в том числе и третьим, интересы которого нарушены. Договор купли-продажи — обычная гражданско-правовая сделка продавца и покупателя, претензии по которой могут быть предъявлены только сторонами по договору. Третье лицо, интересы которого эта сделка нарушает, вправе обратиться с иском к покупателю по договору об истребовании имущества из незаконного владения.

Мы полагаем, что применение в данной ситуации виндикационного иска вряд ли необходимо и оправданно. А вот защитить нарушенное право собственности либо другое вещное право с помощью иска о признании соответствующего права вполне уместно. Правильность же отнесения исков по приватизации к искам к государственным органам власти и управления вызывает сомнения.

Иски к государственным органам власти и управления (далее: государственные органы) о защите права собственности были введены в гражданское законодательство Казахстана Законом Казахской ССР «О собственности». Дальнейшая их правовая регламентация произошла в Основах гражданского законодательства Союза ССР и республик 1991 г. Эти иски были закреплены в указанных нормативных актах в соответствующем разделе и главе, посвященных защите права собственности. Основная особенность Данных исков заключается в том, что ответчиками здесь выступают государственные органы, обладающие властными полномочиями. Другими словами, законодатель в нашей стране впервые предусмотрел возможность ответственности государства в лице его определенных органов в случае нарушения последними субъективного права собственности, возможность Для их обладателя оспорить законность акта, решения государственного органа. Данное нововведение вполне соответствовало концепции правового государства и идее равенства всех форм собственности, которые были так популярны в то время.

Ранее подобная ответственность государства и его органов гражданским законодательством не была предусмотрена. Существовала лишь возможность для собственников жилых домов в случае их сноса и изъятия земельного участка, на котором они располагаются, для государственных или общественных нужд (фактически речь шла о реквизиции) оспорить размер предоставляемой в связи с этим компенсации. Как правило, по делам такого рода в качестве ответчиков выступали организации, для нужд которых и отводились соответствующие земельные участки, и лишь в исключительных случаях — исполкомы местных Советов. Рассматриваемые иски носили обязательственно-правовой характер, так как вытекали из причинения собственнику имущества ущерба, вреда.

Прежде чем перейти непосредственно к анализу юридической природы данных исков, заметим, что иски к государственным органам о признании недействительными их актов, нарушающих право собственности, получили довольно широкое распространение в процессе правоприменительной деятельности судов. Это связано с продолжающимся процессом приватизации государственного имущества, появлением большого числа частных собственников, которые, можно предположить, еще долго «страдать» от неоправданного вмешательства в осуществление принадлежащих им вещных прав органов государства. Для того чтобы эту тенденцию переломить, потребуются годы, может быть десятилетия, пока не уйдут в прошлое принцип коллективизма и господство государственной собственности, а главное пока психология, ментальность общества не изменятся в сторону признания принципа «священности» прав собственности вообще и особенно частной. Именно для этих целей существование исков целесообразно и просто необходимо.

В подтверждение этого тезиса можно привести пример из судебной практики. В арбитражный суд был заявлен иск о признании недействительным решения главы городской администрации (далее: ответчик) об изъятии здания, принадлежащего общественной организации (далее: истец).

Правопорождающим фактором данного спора явилось решение ответчика об изъятии у истца занимаемого им здания для размещения дипломатического корпуса иностранного государства. При этом в решении отдельным пунктом было записано, что следует предоставить истцу другое помещение. На первый взгляд, ничего неправомерного в указанном акте нет. Ответчик реализует свое право по управлению коммунальной собственностью. Но здесь важно заметить, что даже если бы речь шла о праве законного владельца на занимаемое им помещение, то и в этом случае ответчик не вправе в одностороннем порядке расторгать соответствующий договор, так как для этого нужны юридические основания. Наличия только одного желания недостаточно (т. е. все тот же принцип целесообразности). В противном случае законный владелец имущества также имеет право на судебную защиту своих нарушенных прав. В рассматриваемой ситуации существовал еще один нюанс. Спорное здание принадлежало истцу на праве собственности, о чем свидетельствовала справка из бюро технической инвентаризации — государственного органа, отвечающего в тот период за регистрацию прав на недвижимое имущество.

Теперь же факт принятия по приведенному делу решения об осуществлении ответчиком права распоряжения имуществом, которое принадлежит другому лицу, вызывает недоумение. Реальному, фактическому собственнику отводится роль временного законного владельца, хотя мы уже отмечали, что даже это право должно быть защищено.

Еще более интересно письмо ответчика на имя Премьер-министра, в котором предлагается разместить посольство в указанном здании. Любопытны мотивы принятого решения. Во-первых, это предложение учитывает пожелание представителя иностранного государства о размещении посольства именно в этом здании. Во-вторых, в спорном здании истец якобы собирается открыть коммерческий магазин, что свидетельствует о его нерациональном использовании. Как можно заметить, приведенные аргументы не являются юридически обоснованными, более того, они противозаконны. Вызывает удивление и то, что Премьер-министр согласился с этим предложением, обязав при этом решить вопрос о компенсации истцу убытков, причиненных изъятием у него здания, в установленном законом порядке.

Думается, что рассматриваемая ситуация является довольно распространенным примером пренебрежительного отношения к собственности, ее владельцу, правам, предоставляемым собственнику имущества. Статья 1 Закона «О собственности» (п. 2 ст. 188 ГК РК) устанавливает, что только собственнику принадлежат права по владению, пользованию и распоряжению принадлежащим ему имуществом. В пункте 2 части 3 этой же статьи этого же нормативного акта (а также в ч. 4 п. 2 ст. 188 ГК РК) разъясняется, что под правом распоряжения понимается юридическая возможность определять фактическую и юридическую судьбу вещи.

Исходя из сказанного можно констатировать, что действия государственного органа, его акт являются незаконными. В данной ситуации мы имеем также попытку применения одной из форм принудительного изъятия у собственника принадлежащего ему имущества для государственных (общественных) нужд — реквизицию.

В качестве небольшого отступления заметим, что статья 27 Закона «О собственности» в редакции от 9 апреля 1993 г. допускала возможность изъятия государством имущества, принадлежащего другим хозяйственным субъектам, лишь при обращении взыскания на это имущество, а также в порядке реквизиции и конфискации. Если по вопросам обращения взыскания на имущество собственника по его обязательствам в действующем на тот момент гражданском законодательстве, а также по вопросам применения конфискации, все было более и менее ясно, то вопрос о реквизиции оставался открытым. Положения Закона «О собственности» содержали только общие правила о производстве реквизиции, оставив «частности» на волю других, чаще всего подзаконных актов. Не нашел этот вопрос решения и во вновь принятой общей части Гражданского кодекса (см. гл. 4). Налицо существенный пробел в гражданско-правовом регулировании отношений собственности. На это указывает и то, что в рассматриваемой ситуации арбитражным судом был применен сводный Закон «О реквизиции и конфискации имущества в РСФСР» от 29 марта 1927 г. с последующими изменениями и дополнениями.

Мы считаем, что необходим принципиально новый закон, который отвечал бы современным тенденциям развития нашего общества. Этот закон должен иметь ярко выраженную направленность на ограничение вмешательства государства, в лице его определенных органов и должностных лиц, в процесс осуществления субъективного права собственности. По нашему мнению, следует предусмотреть механизм по предоставлению собственнику имущества, взамен изъятого, равноценного, с предварительной компенсацией последнему всех расходов, связанных с производством реквизиции. Основной идеей, принципом этого нормативного акта должно быть положение о применении реквизиции только в исключительных случаях, тогда, когда иначе обеспечить интересы общества и государства не представляется возможным.

Очень интересен в рассматриваемой ситуации механизм защиты права собственности. Вначале представитель истца обращается в прокуратуру. Затем прокурор направляет в арбитражный суд исковое заявление в интересах истца, руководствуясь при этом статьей 3 Закона «О порядке разрешения хозяйственных споров арбитражными судами Республики Казахстан». Здесь можно говорить о некоторой неуверенности истца в своей правоте или же, в целом, о незнании большинством собственников какого-либо имущества вещно-правовых (внедоговорных) способов защиты права собственности. Заявление истца в прокуратуру первоначально содержало лишь просьбу опротестовать (не более) незаконное, с точки зрения заявителя, решение главы городской администрации. Возможно также, что последнее свидетельствует о неверии истца, собственника имущества, в действенность и эффективность рассматриваемых способов защиты права собственности.

Логическим завершением данного спора было решение арбитражного суда, на основании которого указанный акт государственного органа был признан недействительным. В мотивировочной части судебного решения, как уже отмечалось ранее, содержится ссылка на сводный Закон «О реквизиции и конфискации имущества в РСФСР» от 29 марта 1927 г. с последующими изменениями и дополнениями. Причем это была не просто ссылка, а имело место толкование правоприменителем положений этого нормативного акта. «(Законом)… предусматривается реквизиция при наличии государственной необходимости и по постановлению органа государственной власти при таких чрезвычайных обстоятельствах, как стихийное бедствие, война, эпидемия. Там же предусмотрен и ряд требований д ля составления актов о реквизиции имущества, способы оплаты, время и место оплаты собственнику имущества компенсаций. Указанные требования при вынесении решения от 24 июля 1992 г. (имеется в виду решение главы городской администрации) не были соблюдены». Из приведенной выдержки мотивировочной части судебного решения в буквальном смысле следует, что если бы были соблюдены все указанные в этом законе требования к порядку проведения реквизиции, то решение по делу могло бы быть и иным. С этим никак нельзя согласиться, потому что мы говорим в данном случае о невозможности применения этого способа принудительного изъятия имущества собственника вообще, об отсутствии юридических оснований для подобных действий со стороны государственного органа, а не о соблюдении процедуры проведения. Последнее, думается, выступает существенным моментом этого спора, и подобная мотивировка является неверной.

Из приведенного анализа примера судебной практики по делам об оспаривании законности решений органов государственной власти и управления можно сделать предварительный вывод о том, что право на защиту возникает тогда, когда государство в лице его определенных органов и должностных лиц необоснованно вмешивается в имущественные отношения собственности. Наличие права собственности истца не должно вызывать сомнений и может быть только подтверждено судом в ходе рассмотрения этого иска.

Е. А. Суханов классифицирует иски данной категории в зависимости, во-первых, от решения, принятого государственным органом власти и управления (нормативного или индивидуального), во-вторых, от характера нарушения самого права собственности: 1) иск об оспаривании индивидуального акта органа государственного управления, влекущего за собой прекращения права собственности по основаниям, предусмотренным законом (например, в связи с изъятием земельного участка); 2) иск об оспаривании нормативного акта органа государственного управления или местного органа государственной власти, непосредственно нарушающего (или прекращающего) право собственности, а также право законного (титульного) владения.

Думается, что классификация исков данной категории не может базироваться на предложенных основаниях, тем более что сам автор говорит: «В обоих случаях речь идет о споре гражданина или юридического лица с государственным органом, нарушившим их право собственности (или иное титульное владение)».

' Мы предлагаем несколько иную классификацию рассматриваемых исков: 1) иски о защите права собственности (других вещных прав) в случае издания не соответствующих закону актов органов государства, нарушающих права собственников или иных титульных владельцев; 2) иски о защите интересов собственника имущества (имущественных интересов обладателей других вещных прав) в случае его правомерного, основанного на законе, принудительного изъятия государством для осуществления публичных (общественных) интересов.

Основанием этой классификации выступает предмет соответствующих притязаний. В первом случае речь идет о защите права собственности (обладателей других вещных прав) в целом, неправомерном вмешательстве государства и его органов в сферу имущественных отношений, а во втором — о защите определенных имущественных интересов. В последнем случае вещные права на имущества прекращены правомерно и речь идет о компенсации понесенных убытков, возмещении вреда в результате издания государством, отдельным государственным органом соответствующего акта. Его правомерность может быть подтверждена судом в установленном законом порядке, или же правомерность подобных действий по каким либо причинам не подвергается сомнению со стороны обладателей вещных прав.

Другими словами, решающее значение для данной классификации имеет факт правомерного или неправомерного вмешательства государства в сферу имущественных отношений собственности, что в соответствии с принципом разделения властей и идеей правового государства должно быть установлено судом, и бремя доказывания правомерности своих действий должно лежать на органах государства. Вполне возможно в подобных случаях применение презумпции неправомерности действий и актов государственных органов власти и управления.

Предложенная классификация будет способствовать соблюдению некоей последовательности использования собственниками исков первой и второй группы. Первоначально может быть предпринята попытка защитить право собственности с помощью иска, направленного на признание незаконным акта органа государства. Неправомерность необходимо рассматривать с позиций Конституции Республики Казахстан как основного закона государства, т. е. в самом широком смысле этого слова. Суд может толковать понятие неправомерности также с точки зрения общегосударственных приоритетов, целей и задач. На сегодняшний день в качестве таковых можно назвать: а) построение правового государства; б) формирование рыночной экономики, основанной на частной собственности.

Общую характеристику исков к государственным органам о признании незаконности их решений, нарушающих право собственности, завершим попыткой прогнозировать дальнейшее их развитие. В будущем вполне возможно и оправданно для собственников имущества оспорить с помощью исков данной категории акты высших органов государственной власти в случае неправомерности последних. Последнее утверждение основывается на том, что понятие неправомерности в правоведении трактуется несколько иначе, чем понятие противозаконности, которое означает противоречие акта органа государственной власти и управления нормативному акту высшего представительного законодательного органа государственной власти (парламенту и принимаемым им законам). Понятие же правомерности может рассматриваться, во-первых, с позиций соответствия оспариваемого акта конституции государства как основному закону страны. Это особенно характерно для Конституции Республики Казахстан 1995 г., которая, как известно, была принята всенародным голосованием, а следовательно, обладает таким необходимым признаком, как легитимность, т. е. признание этого нормативного акта большинством граждан государства. Поэтому все без исключения акты государственных органов власти и управления должны и могут быть рассмотрены с позиций их соответствия именно этому нормативному акту. Во-вторых, понятие правомерности может быть рассмотрено еще и более широко, с позиций соответствия актов органов государства так называемым естественным правам и свободам человека. Думается, что последнее будет способствовать и процессу формирования основ гражданского общества и правового государства в нашей республике.