Страница - 6

§ 6. Земельноправовая ответственность за нарушение земельного законодательства

В общей теории права общепризнанными видами юридической ответственности являются: гражданско-правовая, административно-правовая, уголовно-правовая, материальная и дисциплинарная ответственность. В последние годы в научной юридической литературе отстаивается точка зрения о самостоятельности таких специфических отраслевых видов ответственности, как колхозно-правовая, земельно-правовая, государственно-правовая и др. Земельно-правовая ответственность за нарушение земельного законодательства как самостоятельный вид впервые была рассмотрена Н. И. Красновым в плане земельно-правовой охраны права землепользования в 1964 г. В настоящее время земельно-правовая ответственность за нарушение земельного законодательства еще не общепризнана. Уяснению ее сущности посвящено немало работ.

 Изъятие земельного участка у правонарушителя Ю. Г. Жариков считает административной ответственностью за нарушение земельного законодательства. Однако и он поддерживает начинания исследователей: выделить признаки самостоятельности этого вида ответственности за нарушение земельного законодательства.

Существование рассматриваемого вида ответственности является объективной необходимостью, связанной с институтом права землепользования. Согласно ст. 11 Основ земельного законодательства (ст. 33 ЗК КазССР) землепользователи обязаны рационально использовать представляемые им земельные участки. Эта обязанность обеспечивается наряду с другими мерами и мерами юридического воздействия. Одной из таких мер является изъятие земельного участка за нарушение правил землепользования землепользователями.

Специфическая особенность земельно-правовой ответственности заключается в том, что она применяется только к землепользователям при нарушении ими обязанности по целевому и рациональному использованию пред оставленного земельного участка.

Я. Я. Страутманис указывает, что изъятие земли нельзя отнести к административным санкциям, так как эта санкция применяется только в земельно-правовых отношениях, а административное право частично определяет только порядок применения данной санкции наряду с земельно-правовыми процессуальными нормами.

Все виды юридической ответственности причиняют правонарушителям определенные лишения благ, прав.

Земля, как экономическая категория, средство производства и пространственный базис, является тем благом, с помощью которого социалистические организации получают доходы, удовлетворяют производственные и иные нужды населения, а граждане путем применения личного труда и средств, необходимых для выращивания сельскохозяйственных культур и строительства жилых домов, улучшают свои материальные и жилищные условия. Выращенный урожай и домостроение становятся их личной собственностью.

Но есть категория людей, которые отказываются от общественно-полезного труда, систематически нарушают трудовую дисциплину на производстве, а доход с земельного участка превращают в основной. В этих случаях изъятие земельного участка становится необходимой мерой не только в целях наказания виновных за нарушение правил землепользования, но и в целях лишения возможности использовать землю как средство извлечения личной наживы.

Основные условия применения изъятия земельного участка за нарушение земельного законодательства предусмотрены в земельном законодательстве. Однако они разрознены. В числе видов ответственности за нарушение земельного законодательства в ст. 50 Основ и ст. 220 ЗК КазССР земельно-правовая ответственность не предусмотрена. Не отведена специальная статья ни Основами земельного законодательства, ни ЗК республики об основаниях изъятия земельного участка за нарушение земельного законодательства.

В силу таких обстоятельств возникают трудности применения этой меры за нарушение земельного законодательства.

Ю. Г. Жариков считает, что когда площадь предоставленных земель предприятию превышает его фактическую потребность и излишние земли используются неправильно-— нет вины землепользователя в бесхозяйственном содержании земли и нет ответственности.

Нельзя считать такое утверждение правильным, так как в подобных случаях допускаются два вида нарушений земельного законодательства: оставление земли без использования и несвоевременный возврат предоставленного участка по минованию надобности. Если должностные лица предприятий и организаций считают, что предоставленные земельные участки для нужд производства полностью или частично не нужны, то в соответствии с п. I ст. 44 ЗК КазССР они обязаны возвратить такие земельные участки по минованию надобности. В противном случае правомочные органы обязаны изъять такие участки и привлечь виновных лиц к ответственности.

В земельном законодательстве не установлены сроки возвращения образовавшихся излишков земельных участков по минованию надобности. Такое положение способствует бесхозяйственности в землепользовании. Поэтому в ст. 27 ЗК КазССР необходимо предусмотреть определенный срок возвращения таких излишков.

К земельным правонарушениям, за которые землепользователи несут земельно-правовую ответственность в виде изъятия земельного участка относятся:

1) использование земельного участка не в соответствии с той целью, для которой он был предоставлен (ст. ст. 14, 15 Основ земельного законодательства, последние абзацы ст. ст. 44, 46 ЗК КазССР) ;

2) неосвоение предоставленного земельного участка в течение двух лет подряд (п. 5 ст. 44, последний абзац ст. 46 ЗК, КазССР);

3) совершение гражданином действий, предусмотренных статьями 219-220 ЗК КазССР. К ним, в частности, относятся: купля-продажа, залог, завещание, дарение, аренда, самовольный обмен земельными участками и другие сделки, в прямой или скрытой форме нарушающие право государственной собственности на землю и др.;

4) использование дачных участков не по назначению, возведение строении с целью сдачи их в аренду, продажа земельных участков в том числе продажа участков под видом продажи строений, применение наемного труда для обработки земельных участков и т. п. (Постановление Совета Министров СССР от 30 декабря 1960 г. «Об индивидуальном строительстве дач»);

5) злостные невыполнения обязанностей по борьбе с сорняками после применения к правонарушителям мер административного воздействия районного (городского) Совета народных Депутатов (Указ Президиума Верховного Совета Казахской ССР от 13 апреля 1962 г. «Об усилении борьбы с сорными растениями»).

В земельных кодексах других союзных республик предусмотрены и другие основания изъятия земельного участка — за бесхозяйственное использование земли (РСФСР, Молдавская ССР, Белорусская ССР), за грубое нарушение правил охраны природы (Эстонская CСP).

Применение прекращения права землепользования в борьбе с. правонарушениями предусмотрено в нормах и ряда других отраслей права. Так, порядок и условия предоставления сенокосных угодий на землях государственного лесного фонда регулируются нормами лесного права. В соответствии с Правилами сенокошения и пастьбы скота в лесах СССР, утвержденными постановлениями Совета Министров СССР от 17 августа 1947 г., лесхозы имеют право с согласия районных исполкомов сдавать в долгосрочное пользование сроком до 10 лет сенокосные угодия постоянного пользования с обязательством проведения пользователями мероприятий по улучшению качества участков и сроком до 15 лет участки мелиоративного фонда с обязательством проведения пользователями коренного улучшения их. В случае злостного нарушения правил и порядка пользования сенокосными и пастбищными угодьями лесхозы могут лишить пользователей права сенокошения или пастьбы скота на предоставленных им участках, что приводит одновременно к прекращению права целевого использования предоставленных земельных участков.

В соответствии со ст. 42 Примерного Устава колхоза размеры предоставляемых участков колхозной семье (колхозного двора) устанавливаются с учетом количества ее членов и их трудового участия в общественном хозяйстве колхоза. Поэтому колхозы в отношении нерадивых колхозников могут применять меры, направленные на уменьшение размеров предоставляемых приусадебных участков. Такие меры могут быть применены не за нарушение норм земельного права, а колхозной трудовой дисциплины, регулируемой колхозным правом.

Типовой устав садоводческого товарищества рабочих и служащих Казахской ССР предусматривает такую своеобразную меру наказания, как исключение из членов садоводческого товарищества за нарушение устава и правил внутреннего распорядка в коллективном саду, в том числе за использование выделенного земельного участка не по назначению, за самовольную передачу другим лицам садового участка или его части, а также возведение на нем построек, не предусмотренных Уставом садововодческого товарищества и проектом организации территории коллективного сада, неосвоение участка в трехлетний срок (закладка сада), систематические невыполнения агротехнических мероприятий, отказ или уклонение от участия в общественных работах в саду.

Одним из конкретных выражений использования земельного участка не в соответствии с той целью, для которой он представлен, является использование приусадебного участка лицом, не занимающимся общественно-полезным трудом. В данном случае землепользователь нарушает подсобный характер землепользования, превращая его в источник основного дохода. ЦК КП Казахстана и Совет Министров Казахской ССР в постановлении от 2 декабря 1964 г. «Об устранении необоснованных ограничений в приусадебном землепользовании колхозников, рабочих, служащих и других граждан Казахской ССР» указали, что лицо, не занимающееся общественно-полезным трудом, не имеет права пользоваться приусадебным участком.

Характерная особенность применения земельно-правовой ответственности заключается в том, что она применяется в виде прекращения права независимо от других видов ответственности за те же нарушения земельного законодательства (уголовной, административной, имущественной).

Указание в ст. 222 ЗК КазССР на то, что в случаях, установленных законодательством Союза ССР и Казахской ССР, у землепользователей, допускающих систематические нарушения правил пользования землей, могут быть изъяты неправильно используемые ими земельные участки, на наш взгляд, неточно. Получается, что изъятию подлежат только неправильно используемые земельные участки, если землепользователями допускаются систематические нарушения правил пользования ими. Такая трактовка вопроса в некоторой степени противоречит требованиям ст.ст. 14 и 15 Основ земельного законодательства, ст. 44 п. 5 и последнему абзацу ст. 46. По этим статьям для применения санкции — изъятия предоставленного участка - достаточно эпизодических, одноразовых нарушений. Так, например, купля-продажа, сдача в аренду или в залог и любая другая сделка с земельным участком нарушает право государственной собственности, влечет земельно-правовую ответственность.

В других случаях законодательство предусматривает изъятие земли за оставление ее без использования или неосвоение земельного участка по целевому назначению в срок, указанный законодательством или двухсторонним договором (например, договором о предоставлении в бессрочное пользование земельного участка под строительство индивидуального дома на правах личной собственности).

В соответствии с действующим законодательством к органам, правомочным изымать земельные участки за нарушения земельного законодательства, относятся исполкомы районных, городских Советов народных депутатов (Постановление Совета Министров СССР от 30 декабря 1960 г. «Об индивуальном строительстве дач», Указ Президиума Верховного Совета Казахской ССР от 13 апреля 1962. «Об усилении борьбы с сорными растениями»), общее собрание колхозников (Примерный Устав колхоза), общее собрание (конференция) членов садоводческого товарищества (Типовой устав садоводческого товарищества рабочих и служащих), администрация лесхозов (Постановление Совета Министров СССР от 17 августа 1947 г.), народные суды (по типовому договору о предоставлении в бессрочное пользование земельного участка под строительство индивидуального жилого дома на правах личной собственности) и органы, предоставившие земельные участки (Совет Министров СССР, Советы Министров ССР, Советы Министров автономных республик, местные Советы и первичные землепользователи).

Таким образом, изъятие земельного участка за нарушение правил его пользования производится не только органами, предоставйвшими земельный участок, но и другими перечисленными выше органами, организациями. Поэтому вторая часть ст. 222 ЗК КазССР не охватывает функции всех органов, правомочных изымать земельные участки за нарушение правил пользования.

Имеется еще одно положение, которое не согласуется, на наш взгляд, с Земельным кодексом Казахской ССР. Это судебный порядок изъятия предоставленного земельного участка, в тех случаях, когда он предоставляется в бессрочное пользование по типовому договору под строительство индивидуального жилого дома на праве личной собственности. По этому договору земельный участок может быть изъят за нарушение срока строительства, невозведение построек на участке в срок, отступление от предусмотренных договором условий по решению исполкома городского (районного) Совета народных депутатов в судебном порядке с взысканием в пользу отдела коммунального хозяйства причиненных убытков или неустройки. Такое положение предусмотрено во всех типовых договорах, утвержденных в соответствующем порядке в союзных республиках.

Основания, изложенные в ст. ст. 44, 46, 222 ЗК КазССР (в соответствующих статьях земельных кодексов других союзных республик), достаточны для изъятия земельного участка за нарушения земельного законов дательства. Поэтому судебный порядок изъятия земельного участка, предусмотренный в типовых договорах, можно привести в соответствие с земельным законодательством.

Для земельно-правовой ответственности характерно не только полное или частичное изъятие предоставленного земельного участка за нарушение земельного законодательства, но и принуждение правонарушителя к приведению земельного участка в пригодное для дальнейшего использования состояние. Такое требование могут предъявить правонарушителям первичные землепользователи, когда нарушаются их земельные права (самовольный захват земельного участка, самовольное строительство на таких участках) или допускаются земельные правонарушения, предусмотренные ст.ст. 44 и 46 ЗК КазССР, вторичными землепользователями. Правовым основанием таких требований для первичных землепользователей и государственных органов являются нормы ст. 221 ЗК КазССР. Другие отрасли права, в дом числе уголовное и административное, таких норм не предусматривают. Поэтому нельзя согласиться с А; А. Рябовым, который полностью отрицает земельно-правовой характер ответственности правонарушителей за самовольное строительство.

Другое дело, когда в связи со сносом самовольно возведенных строений и пристроек возникает вопрос о возмещении расходов, связанных со сносом за счет правонарушителей. Эти отношения нельзя считать только земельно-правовыми, т. к. ст. 50 Основ (ст. 223 ЗК КазССР) предусматривает обязанности предприятий, организаций, учреждений и граждан возместить вред, причиненный им в результате нарушения земельного законодательства. Возмещение вреда, связанное с нарушением земельного законодательства имеет земельно-имущественный характер, поэтому такие отношения регулируются земельным и гражданским законодательством. Возмещение вреда, связанное со сносом самовольно возведенных строений и пристроек, производится в соответствии с нормами ст. 223 ЗК КазССР и ст. 44 ГК КазССР (ст. 88-94 Основ гражданского законодательства). Следовательно, верно утверждение В. П. Балезина о том, что принудительное отнесение расходов, связанных с приведением участков в прежнее состояние за счет самовольных застройщиков, является сугубо правовосстановительным видом земельно-правовой ответственности.

А. А. Рябов считает, что самовольное строительство преследуется только в уголовном или административном порядке. Этим он отрицает возникающие в связи со строительством на самовольно захваченном земельном участке сложные правовые отношения, в регулировании которых принимают участие нормы земельного права — приведение земельного участка в пригодное для использования состояние, административного - предупреждение о добровольном сносе самовольно возведенных строений и пристроек, гражданского — возмещение причиненных убытков, уголовного — привлечение к уголовной ответственности и финансового права — обложение налогом.

О. С. Колбасов отмечает, что в земельном праве предусмотрена такая санкция за нарушение земельного законодательства, как земельная компенсация, применяемая к предприятиям, учреждениям и организациям, в результате противоправных действий которых произошла порча продуктивных сельскохозяйственных угодий, приведшая к невозможности их дальнейшего использования в земледелии. В этом случае на виновное в порче земли предприятие, учреждение или организацию по требованию потерпевшего землепользователя решением компетентного государственного органа может быть возложена обязанность освоить и передать потерпевшему землепользователю для сельскохозяйственного или лесного использования новый, строго определенный участок земли, равновеликий по размерам участку испорченной земли.

В обзорах судебной практики рассмотрения гражданских и уголовных дел связанных с нарушением земельного законодательства и по искам колхозов к организациям о возмещении убытков, а также по делам о возмещении вреда в связи с самовольным использованием колхозных земель, признана правильной практика судов, применяющих решения о восстановлении испорченных земель путем земельной компенсации.

Земельная компенсация может быть применена и в тех случаях, когда по условиям отвода земельных участков сельскохозяйственного назначения во временное пользование, они должны будут приведены в состояние, пригодное для использования в сельском хозяйстве.

В постановлении Совета Министров СССР от 2 июня 1976 г. «О рекультивации земель, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы при разработке месторождений полезных ископаемых и торфа, проведении геологоразведочных, строительных и других работ» указано, что если по условиям отвода земель в соответствующем порядке предприятие, организация или учреждение обязаны осуществить работы по нанесению снятого слоя или плодородного слоя почвы на малопродуктивные угодья, то возмещение потерь сельскохозяйственного производства не производится (п. 5).