Страница - 4

3. Союзная республика - высшая форма советской автономии

В системе национальных автономий не в терминологическом, а в понятийно-содержательном плане союзная республика представляет высшую ее форму. Первые союзные республики были образованы из независимых государств, возникших в основном на окраинах бывшей Российской империи в ходе победы Октябрьской революции. Четыре республики (РСФСР, Украинская республика, Белорусская республика и Закавказская республика) заключили между собою в 1922 году до­говор об образовании Союза Советских Социалистических Республик с вхождением в его состав в качестве образующих его субъектов. С этого момента договорные отношения между ними, как независимы­ми государствами, переросли в федеративные отношения. По своему статусу союзная республика обладала более широкими прерогатива­ми по сравнению с другими формами национально-территориальных образований.

Каждая союзная республика была тесно связана с СССР как его субъект и носитель и с другими республиками как равноправный член содружества. Эта связь - прямая и обратная - была обусловле­на тем, что СССР представлял собой единый народнохозяйственный комплекс и единое союзное государство, в котором каждая союзная республика в принципе несла обязанность и ответственность за себя и за состояние дела всего общества. Благополучие каждой республики зависело от содержания и интенсивности этих связей - обмена опытом и достижениями, материальными и духовными ценностями, оказания помощи и взаимопомощи. Таким представляется условное разделение единой функции союзной республики на общую и местную, на обще­государственную и национально-государственную.

Союзные республики различались и по структуре. В состав РСФСР, Узбекской ССР и Грузинской ССР входили автономые республики. РСФСР, Азербайджанская ССР и Таджикская ССР имели автономные области и округа. Таким образом, 5 из 15 союзных республик, будучи сами национально-государственными образованиями, в свою очередь включали в свой состав ряд национально-территориальных единиц.

Значение и роль союзных республик в экономической и полити­ческой жизни страны были велики, можно сказать, они определяли судьбу Союза ССР, и в то же время Союз ССР в лице его руководящего Центра определял политику этих республик. Внутренняя их жизнь и вопросы их «советизации» и «интернационализации» постоянно находились в центре внимания ЦК Коммунистической партии и пра­вительства Союза.

Стержневой осью государственной политики в союзных республи­ках было постепенное превращение их из национальных автономий в территориальные автономии, послушные во всем Центру и беспре­кословно исполняющие его волю. Дозировка полномочий и самосто­ятельности союзных республик проводилась таким образом, чтобы она служила текущим и перспективным целям стратегической линии государства, направленным на усиление централизованной власти с тоталитарным режимом. Такая политика не могла осуществляться по инициативе самих союзных республик, хотя такую картину нередко рисовали официальные органы власти. Навязывание воли и насилие сверху были главными методами проведения этой политики. Они временами принимали неприкрытую форму. Многие острые пробле­мы, возникавшие в ходе развития республик, в особенности в сфере национальной жизни, как правило, не находили адекватного решения и загонялись внутрь общества. Проблемы накапливались, и чем боль­ше росло «молчаливое» недовольство националов, тем сильнее была идеологическая обработка населения, призванная выхолостить их со­знание. Отчасти эта задача осуществлялась не без успеха.

Для понимания и осмысления характера и конструкции союзной республики и того, какой она была и какой могла стать в будущем, необходимо вычленение ее черт и признаков. Оно необходимо для уяснения места и роли союзной республики в федеративном устройс­тве. Приходится констатировать тот факт, что союзная республика как государственный системный объект изучалась односторонне, в основном в плане определения ее ресурсов, социально-экономическо­го и культурного преуспевания при Советской власти. Она изучалась больше в историческом плане. Собственно проблемы национально­государственного строительства долгое время находились в загоне.

Десятилетиями не проводились ни обсуждения, ни дискуссии, хотя острая необходимость в этом была. И только в условиях приближающе­гося кризиса всей политической системы Союза заметно оживился ин­терес к внутренним и федеративным проблемам союзной республики.

Союзные республики прошли тот же путь, что и Советская власть. Первые союзные республики возникли в дни победы Октябрьской ре­волюции (РСФСР и Украинская ССР). Годы их становления и развития были трудными и тернистыми, так же как и годы советского строи­тельства в целом. Менялись облик и содержание союзных республик, изменялись их положение и черты. Однако природа союзной респуб­лики как высшей формы советской национальной государственности в основном осталась неизменной.

Впервые вопрос об основных чертах и отличительных признаках союзной республики ставился и решался в середине 30-х годов сугубо в практическом плане, в связи с преобразованием ряда автономных республик в союзные. На чрезвычайном VIII Всесоюзном съезде Со­ветов, на котором была утверждена Конституция СССР 1936 года, за­крепившая преобразование шести автономных республик в союзные, Председатель Конституционной комиссии И.В. Сталин указывал на три основных признака, служивших критериями для такого преобра­зования. «Во-первых, - говорил он, - необходимо, чтобы республика была окраиной, не окруженной со всех сторон территорией СССР. Почему? Потому что если за союзной республикой сохраняется право выхода из Союза ССР, то необходимо, чтобы эта республика, став­шая союзной, имела возможность логически и фактически поставить вопрос о ее выходе из СССР... Во-вторых, необходимо, чтобы наци­ональность, давшая советской республике свое имя, представляла в республике более или менее компактное большинство... В-третьих, необходимо, чтобы республика была не очень маленькой, чтобы она имела население, скажем, не меньше, а больше хотя бы миллиона».Долгое время указанные выше критерии, определяющие союзную республику, считались незыблемыми. Все союзные республики в мо­мент их образования соответствовали этим трем признакам. В свое время И.В. Сталин подчеркивал, что эти «признаки союзной респуб­лики имеют силу в «настоящий исторический момент». Начиная с 60-х годов предпринимались отдельные попытки внести коррективы в определение союзной республики.

В центре внимания оживленной полемики среди ученых оказался вопрос об этническом компоненте союзной республики, а в нем - о месте и роли коренной национальности, давшей ей имя. Итоги пере­писи населения 1959, 1970, 1979 годов дали определенный материал для такой постановки. В союзной республике, согласно сталинской формуле, ставшей официальной линией, коренная национальность должна составлять «компактное большинство». Однако в результате миграции населения со временем в некоторых союзных республиках такого компактного большинства не оказалось, то есть удельный вес коренной национальности в некоторых республиках упал ниже половины населения (Казахская ССР, Киргизская ССР). Возник прак­тический вопрос: как быть с этими республиками, считать ли их утра­тившими главный свой этнический признак с вытекающими отсюда последствиями? Один из видных советских ученых И. Цамерян в работах конца 50-х годов, признавая обоснованность двух признаков союзной республики - ее окраинное положение и численность населе­ния не менее одного миллиона - предложил заменить формулировку третьего признака - «компактное большинство» коренной националь­ности - и вместо него принять в качестве этнического определения -«значительный удельный вес коренной национальности в населении республик». Д.Л. Златопольский несколько иначе подошел к оценке признаков союзной республики. По его мнению, «первый признак» - окраинное положение республики - остается совершенно необходи­мым и в настоящее время, второй - численное преобладание нацио­нальностей, давшей ей имя, применяется в практике государственного строительства в подавляющем большинстве случаев..., что касается третьего признака, то он в то время (то есть 1936 г. - С.З.) не являлся бесспорным, а в современных условиях тем более». В качестве ар­гумента он приводил образование Карело-Финской ССР в 1940 году, когда ее население составляло около 600 тысяч человек, т. е. меньше одного миллиона. К. Коркмасова идет еще дальше. Она признавала нежизненность в современных условиях всех официально принятых признаков союзной республики. По ее схеме «окраинное положение» союзной республики следует заменить понятием «территориальная компактность». Она также считала, что «теоретически и политически необоснованно устанавливать определенный минимум населения», а также говорить о «компактном большинстве» коренной националь­ности в рамках любой формы национальной государственности, вклю­чая и союзную республику. «Критериев, - писала она, - а тем более правовых норм, предусматривающих конкретные признаки и условия, необходимые для изменения статуса автономной республики в статус союзной, автономной области в АССР, или национального округа, ав­тономной области в АССР, или национального округа в автономную область, - не существует». Имеются и другие высказывания, отлича­ющиеся в несущественных отдельных нюансах.

Нельзя согласиться с мнением о том, что критериев или признаков форм национальной государственности, в том числе и союзной рес­публики, «не существует». Всякое целостное явление, если оно дейс­твительно представляет реальность, способное к саморазвитию и самоутверждению, особенное, отличное от других, не может не иметь своих определений, признаков и черт, в совокупности характеризую­щих его как о тносительно обособленную конкретность. Если их нет у союзной или автономной республики, то их существование, попросту говоря, является фикцией.

Советская национальная автономия, включая союзную республику, - не географическое и не культурное понятие. Ее генезис и суть тесно связаны с самоопределением конкретного народа. Этнический фактор во всех формах национальной государственности был и остается важ­нейшим и определяющим фактором. Вопросы об удельном весе в со­ставе населения и численности коренной национальности, давшей имя национальной автономии, нельзя рассматривать вне связи и без учета крупных изменений, происшедших в социально-экономической жиз­ни народов, а также ситуации в каждом национально-территориаль­ном регионе. Однако, по нашему мнению, существует «критический минимум» в численности коренной национальности, ниже которого национально-территориальное образование перестает быть политико­организационной формой самоопределения этой нации, а если сказать точнее, становится формальным. Этот этнический «критический ми­нимум» неодинаков для разных форм советской автономии. Он имеет одну характеристику для союзной или автономной республики, дру­гую для автономных областей и автономных округов. Но во всех случаях удельный вес и численность коренной нации, давшей имя ав­тономии, должны быть такими, какие необходимы для эффективного осуществления действительного самоопределения, независимо от ее доли и численности в этнической структуре населения республики. При этом критерии «мера» и «возможность» национального самоуп­равления, фактическая его осуществимость выступают важнейшими факторами. Самоуправление нации - не самоцель. Оно должно слу­жить ее развитию, самоуправлению, реализация которых во многом обусловлена не только социально-политическими условиями, но и внутренними возможностями самой нации. В этом плане важна не только и не столько фиксация этнической группы в регионе, сколько учет ее реальной силы и возможностей самоуправляться.

Возможность нации самоуправляться, возможность быть реальной обусловлена наличием достаточных материальных ресурсов и интел­лектуальных сил, хотя бы в потенции, для того чтобы национальная автономия была работающей и полезной системой - именно такими возможностями должна обладать нация, претендующая па националь­но-территориальное образование или имеющая его. Отсюда важность этнического критерия для любой формы автономных структур. В этом плане нельзя согласиться с ходячим мнением о том, что вообще «теоретически и политически необоснованно устанавливать опре­деленный минимум населения», в том числе и для коренной нации, как один из признаков национальных образований, включая союзную республику.

«Этнический порог» или «этнический минимум» как критерий национально-территориального образования, ниже которого самооп­ределение нации или народности становится формальным, нереаль­ным, должен существовать. При этом коренная нация становится недееспособной как обладательница автономии, и ее разви тие може т быть обеспечено без и вне ее или в рамках солидарной автономной территории, когда в нее входит несколько этносов на равных нравах самоопределения. Каков этот критический этнический порог в ко­личественном отношении - определяется нс шаблонно, а в каждом конкретном случае применительно к формам и особенностям конс­труирования национально-территориального образования. Опыт на­ционально-государственного строительства показывает, что на опре­деленном рубеже уменьшения численности и удельною веса коренной нации в составе населения региона нередко возникают трудности и сложности, связанные с поддержанием и развитием национальной культуры, распространением образования на родном языке, с про­ведением кадровой политики, с сохранением традиции и культуры внутринационального общения и языка, с двуязычием и г. д. Причем наступает такой момент, когда решение этих и других проблем уже затруднено в традиционных рамках системы национальной автоном­ности. Преобразования и реформа в ней становятся необходимостью.

Некоторые исследователи ограничивались указанием на «наци­ональную компактность» как на один из основных признаков всех форм национальной территории, включая и союзную республику. По мнению М.Б. Садыкова, «национальная компактность» обозначала «самую высокую в сравнении с другими местами степень расселения людей коренной национальности в данной республике (области), независимо от удельного веса ее в населении территории национальной государственности». Вряд ли была приемлема такая трактовка, когда ни численность, ни удельный вес коренной нации населения не имели никакого значения для ее самоопределения в любых формах националь­ной автономии. Единственное, что предлагали учитывать, - это более «высокое расселение людей коренной национальности» в данной мест­ности, чем в других регионах. Нам представляется, что это не признак и не критерий, а какая-то неопределенность. Любая нация (народность) всегда имеет место наибольшего расселения, следовательно, она могла в принципе требовать автономного самоопределения вплоть до союзной республики. Это нереально, и в этом не было необходимости.

Обратимся теперь к историческим фактам. При образовании СССР в его составе было 4 союзных республики (РСФСР, Украинская ССР, Белорусская ССР, ЗСФСР). По данным первой Всесоюзной переписи, в каждой из них численность лиц коренной национальности составляла не менее 4 миллионов человек (а в ЗСФСР - все три национальности). Самыми многочисленными были русские - около 78 миллионов чело­век; украинцы в Украинской ССР - более 31 миллиона человек.

За 70 лет ряды союзных республик пополнились 12 новыми чле­нами (одна из них в дальнейшем преобразовано в АССР). По данным переписи 1959 года, в каждой из них численность коренной нацио­нальности составляла не менее миллиона человек. Этот факт, име­ющий устойчивый характер, может быть принят за один из основных этнических характеристик союзной республики.

Если подходить к оценке союзных республик с позиции нацио­нальной компактности коренного населения, то и здесь имеется своя определенная закономерность. Она заключается в том, как показывает опыт истории развития федеративного союза, что в пределах своей союзной республики постоянно проживало абсолютное большинс­тво коренной национальности. Это колебалось в 1959 году от 55,7 до 97,2%, в 1970 г. - от 62 до 96,5%, в 1979 г. - от 65,6 до 96,1%. Эти данные говорят и о продолжавшемся процессе консолидации коренных наци­ональностей в территориальных рамках союзных республик. Число союзных республик, в которых проживало более 80% лиц коренных национальностей от общего их числа по Союзу, увеличилось за период с 1959 по 1979 годы с 12 до 14. Факт проживания в пределах своей республики абсолютного большинства лиц коренной национальности можно считать одним из важных устойчивых этнических признаков союзной республики.

Несомненно, что важнейшим критерием для любой формы наци­ональных образований является удельный вес коренной националь­ности в составе населения региона. Это особенно важный фактор для союзной республики. По «старой» (период Сталина) классификации одним из признаков союзной республики было ее компактное нацио­нальное большинство, означавшее наличие в ней коренной националь­ности с удельным весом не менее половины в составе населения. В литературе этот вопрос больше других вызывал споры, однако этот признак союзной республики, как бы ни был «стар», сохранял силу в федеративной системе и имел устойчивый характер.

За весь период существования союзных республик, за единичными исключениями, доля коренных национальностей в них была не ниже 50% в составе населения, что еще важно, в большинстве республик эта доля с годами все больше возрастала. По данным переписи 1979 года, в семи союзных республиках коренные национальности составляли от 50 до 69 процентов, а в шести - от 70 до процентов.

Исключение из этих общих правил составляли Киргизская ССР и Казахская ССР, что имело временный характер. Между тем это давало повод некоторым исследователям считать, что такой признак нацио­нальных республик, как «более или менее компактное большинство» коренной нации в них, вовсе теряет значение, некоторые из них ус­матривали в этот факте «затухание» государственности этих народов. Мнения эти представляются нам необоснованными.

Теоретически и методологически нельзя считать состоятельным подход выхватывания отдельного временного отрезка из истории Ка­захской ССР или Киргизской ССР и на этом строить обобщения и пы­таться распространить их на весь путь развития зтих республик. Тем более неправомерно через призму отдельных республик оценивать положение во всей сети Советской федерации. Следует учитывать следующие обстоятельства.

В первые годы образования Казахской АССР (1920 г), Киргизской АССР (1926 г.) коренные национальности в них составляли компакт­ное большинство: по переписи 1926 г. соответственно - 57,1 и 66,6%. Второе. К 1939 году, когда эти автономные республики уже были пре­образованы в союзные (1936 г.), удельный вес киргизов в своей рес­публике составил более половины ее населения, казахов в Казахской ССР - 38%. Годы страшного голода начала 30-х годов, по современ­ным данным, привели к гибели почти 1/3 части казахского населения, что отразилось на численности коренной национальности в Казахской республике в 30-е годы.

Самый низкий удельный вес казахов и киргизов в своих республиках падает на перепись 1959 года. Это было результатом освоения огром­ных площадей целинных земель и переселения сюда миллионов людей из других республик. Тут надо иметь в виду и то обстоятельство, что в последующие десятилетия (1958-1979 гг.) наблюдался устойчивый рост удельного веса коренных национальностей: от 30 до 36% в Казах­ской ССР, от 40,5 до 47,9% в Киргизской ССР.

Казахская ССР являлась к середине 80-х годов единственной рес­публикой, в которой коренная нация составляла менее половины на­селения, киргизы составили уже более 50%. Это было временным яв­лением. Произошло это не в результате «отхода» коренных жителей от национальной государственности и не в результате естественного ее «затухания». Ни Казахская ССР, ни Киргизская ССР, взятые в контекс­те истории их развития, не могут служить доказательством отрицания главного признака союзной республики, заключающегося в том, что нация, давшая свое имя республике, должна представлять более или менее компактное большинство.

Национальный момент оставался ведущим критерием в системе советской национальной автономии. Его обьем и содержание не были одинаковыми в разных формах национально-территориального обра­зования. Для союзных республик как высшей формы национальной государственности значение этого критерия особенно велико. Сущес­твенные отклонения в нем, тем более его «затухание», влекли серьез­ные последс твия, в том числе постановку вопроса о бесперспективнос­ти республики, что в свое время и произошло с Карело-Финской ССР.

Из вышесказанного можно сделать следующие выводы. Для нор­мального функционирования союзной республики как формы советс­кой национальной государственности было нужно, чтобы: а) союзная республика располагала ресурсами и возможностями своего народно­хозяйственного развития и прогресса в областях культуры и науки; б) в союзной республике проживало не менее миллиона человек корен­ной национальности; в) национальность, давшая свое имя республике, была представлена в ней как компактное большинство, т. е. составляла более половины населения. Критический этнический порог, когда функционирование республики как национальной государственности является проблематичным, наступал при уменьшении удельного веса коренной национальности до 1/3 состава населения.

Умаление общественно-политической роли национального момен­та в союзных республиках, тем более пренебрежение им, не могло не стать потенциальным источником недовольства и социального взрыва. Общественные и творческие организации, руководящие ра­ботники партийных и советских органов ряда прибалтийских союз­ных республик остро ставили в предперестроечное время вопросы о необходимости принятия срочных организационных и законодатель­ных мер, направленных против сползания удельного веса коренных национальностей в этих республиках до уровня намного ниже полови­ны населения. Они не без основания считали, что это создает угрозу существованию коренных наций, их культуре, традициям и языку. В числе мер, ими предлагаемых, были следующие: ввести гражданство союзной республики; ограничить миграцию населения из других рес­публик; не строить новых крупных производственных объектов, тре­бующих ввоза большой партии рабочих рук; расшири ть право респуб­лики и советских органов по регулированию состава населения и др. Эти планы обнародовались и в других республиках, где падение доли коренной национальности до половины и ниже в составе населения принимало более длительный характер. Были предложения: в высших органах власти, в Верховных Советах республик представители ко­ренной национальности должны иметь большинство мест; объявить национальный язык государственным языком республики при сохра­нении русского языка как языка межнационального общения и др.

Опыт Казахской ССР и Киргизской ССР, в которых удельный вес коренных национальностей временами в прошлом уменьшался до 30 процентов, свидетельствует, что в данной ситуации возникают неор­динарные трудности и осложнения, связанные с проведением здоро­вой национальной и межнациональной политики, с развитием наци­ональной культуры, с проведением кадровой политики, со статусом языка и др.

Искусственное формирование развития наций и создание па этой основе иллюзорной, лозунговой картины ликвидации различий и слияния наций были главными пороками административно-команд­ной национальной политики в периоды культа личности и застоя. Не безумным подталкиванием следовало обеспечить развитие здоровых национальных и межнациональных отношений, а объективной оцен­кой реальности и выработкой на ее основе научной политики.

Настанет время, хотя и не скоро, когда само развитие национального самосознания народов, обогащаясь общечеловеческими и нптернацн- ональными ценностями, подведет к отрицанию сегодняшнего наци­онального в основных сферах локального, местнического, центрист­ского движения. До тех пор, пока не наступило это время, необходимо считаться с национальными реалиями, не стараться загнать их вглубь или подавить насильственно. Диктат в национальном вопросе пагубен во всех отношениях.

Другим важнейшим признаком союзной республики принято было считать ее окраинное положение. Этот критерий в свое время был увязан с правом выхода союзной республики из состава СССР (статья 72 Конституции СССР). Окраинное положение союзной республики как ее признак все больше подвергалось критике. Некоторые ученые (в частности О.И. Чистяков, Д.Л. Златопольский) выразили сомнение относительно дальнейшей целесообразности сохранения данного критерия в качестве обязательного признака союзной республики. По мере обострения национальных и межнациональных отношений и необходимости радикальных перемен в них разноголосица в мнениях усилилась. Вопрос о выходе из состава СССР, считавшийся ранее во многом формальным, к середине 80-х годов стал принимать реальные очертания. Горячие «патриоты» державного Союза стали все громче настаивать на исключении из Конституции нормы о праве выхода со­юзной республики из состава Союза ССР, ликвидируя таким образом «окраинный признак» союзной республики. Так, профессор Г. Стару- шенко отстаивал мысль о том, что право отделения союзной респуб­лики с точки зрения принципов международного права, закреплен­ных в декларациях ООН, не имеет юридического обоснования. По его мнению, правом свободно определять без вмешательства извне свой политический статус и форму социально-экономического развития располагают все народы. Однако «никто из них не может восполь­зоваться им, реализовать его за счет или без должного учета прав и интересов других народов...».

В общем-то в этом тезисе, на первый взгляд, нет ничего одиозного и нового. Однако следом проводилась мысль о неправомерности пос­тановки вопроса об отделении союзных республик даже в условиях уже наметившегося распада Союза ССР. Это отражало и беспокойство центральных органов власти. В Постановлении внеочередного треть­его Съезда народных депутатов СССР, принятом 15 марта 1990 года в связи с решением Верховного Совета Литовской ССР «О восстановле­нии независимости Литовского государства», сказано: «Обладая конс­титуционным правом на самоопределение, союзная республика вместе с тем не может как при вхождении в федерацию, так и при выходе из нее игнорировать возникающие при этом политические, социально­экономические, территориальные, правовые и другие проблемы».

Время и ситуация уже изменились, и эти идеи, еще вчера ка­завшиеся обычными, теперь растолковывались и воспринимались в республиках как выступления, направленные против их свободного волеизъявления. Если говорить серьезно, союзные республики еще не замышляли о выходе. А такие открытые парламентские заявления могли еще больше осложнить хрупкие национальные отношения. Они растолковывались во многих республиках как возврат к методам диктата в федеративных отношениях. Они шли вразрез с идеями вос­становления ленинских принципов и норм в национальных и межна­циональных отношениях, о необходимости которого провозгласила перестройка. В целях сохранения единства и целостности Союза ССР нужно было идти другим путем: устранить накопившиеся причины, побуждающие союзные республики ставить вопрос об их выходе из состава СССР, и открыто изложить их в Союзном договоре, работа над которым уже началась.

Было достаточно веское мнение о том, что признак союзной рес­публики - ее окраинное положение в интересах сохранения Союза мог быть в перспективе пересмотрен. Снятие «окраинного положения» союзной республики как одного из главных ее признаков умножило бы структурный динамизм Советского федерального государства, а в практическом плане открыло бы путь для преобразования некоторых автономных республик в союзные, о чем все громче ставили вопросы в Татарской АССР и Башкирской АССР.

В национально-государственной политике КПСС игнорировался тот факт, что союзная республика объективно являлась центром консолидации нации, давшей ей имя. Она представляла культурное и интеллектуальное ядро развития нации, была хранительницей ее материальных, духовных и исторических ценностей. Этот недостаток официальной политики впоследствии перерос в отрицание этой поли­тики в ее основе.