Страница - 13

Обсуждение и принятие законопроектов — один из основополагающих признаков государственного управления в деятельности Верховного Совета

К исключительной компетенции Верховного Совета относится обсуждение и принятие законопроекта по народнохозяйственному плану. До 1957 г. проект на­роднохозяйственного плана обсуждался и утверждал­ся Советом Министров, что создавало известные труд­ности в увязке бюджета и плана, так как только бюд­жет утверждался Верховным Советом. С 1957 г. обсуждение и утверждение народнохозяйственного плана как по Союзу, так и по союзным республикам было сосредоточено в руках самого Верховного Сове­та, который ежегодно рассматривает и утверждает народнохозяйственный план. В основе такого положе­ния лежит решение Верховного Совета Союза ССР.

Установление такого порядка знаменовало собой важный этап в деле постепенного перемещения центра тяжести государственного управления в сферу дея­тельности Верховного Совета. С этим связано и этим в значительной мере обусловлено расширение круга ре­шаемых на сессиях Верховного Совета вопросов хозяй­ственного и культурного строительства. Перенесение вопроса о государственном планировании в сферу не­посредственной работы представительных органов рес­публик имело огромное значение для развития социа­листической демократии, для улучшения государствен­ного управления всем экономическим и культурным строительством. Депутаты и приглашенные на сессию стали широко обсуждать итоги выполнения плана за истекший год, задачи и планы хозяйственного и куль­турного строительства в следующем году. Они получи­ли возможность регулярно контролировать ход выпол­нения государственных планов.

При обсуждении народнохозяйственных планов на сессиях Верховного Совета депутаты и приглашенные подвергают острой критике ошибки, упущения в ра­боте отраслевых органов управления и предприятий, вскрывают причины их отставания, определяют пути преодоления. Это и есть государственное управление в деятельности Верховного Совета. Разве можно счи­тать правильным только обсуждение и одобрение Со­ветом Министров народнохозяйственного плана, отно­сить к государственному управлению и не относить к государственному управлению действия Верховного Совета в этом отношении? Конечно, нет. Другое дело, что государственное управление в одном случае будет носить государственно-правовой характер, а в дру­гом — административно-правовой, т. е. при обсужде­нии и утверждении народнохозяйственного плана на сессии Верховного Совета государственное управление будет иметь государственно-правовой характер, а при обсуждении п одобрении проекта плана на заседании Совета Министров — административно-правовой.

На наш взгляд, при существующем ныне порядке государственное управление в деятельности Верховно­го Совета проявляется недостаточно полно, и его сле­дует совершенствовать дальше, т. е. расширять его исключительные полномочия в этой области. Так, на­пример, еще не все предложения и замечания депута­тов по проекту плана могут быть учтены сразу на са­мой сессии, хотя самые важные из них решаются имен­но здесь и включаются в народнохозяйственный план.

Часть предложений и замечаний, требующих дополни­тельного изучения с точки зрения их целесообразности в данный момент и возможности их реализации зако­ном о народнохозяйственном плане, передается на рассмотрение Совету Министров.

Сложившаяся в этом отношении практика совер­шенно правильна. Однако в целях дальнейшего совер­шенствования государственного управления планиро­ванием со стороны Верховного Совета целесообразно не ограничиваться поручением Совету Министров рас­сматривать и решать предложения и заключения по­стоянных комиссий и депутатов по народнохозяйст­венному плану, высказанные на сессии, а установить порядок, чтобы Совет Министров обязательно отчиты­вался на следующей сессии Верховного Совета о реа­лизации предложений и критических замечаний депу­татов с тем, чтобы Верховный Совет принимал по это­му вопросу соответствующее решение.

Необходимость такого порядка обусловлена тем, что речь идет о судьбе предложений и замечаний, вне­сенных депутатами, т. е. в известном смысле самим Верховным Советом. Поэтому Верховный Совет впра­ве заслушать сообщение Совета Министров и принять по нему свое решение. Такой порядок повысит актив­ность каждого депутата и даст ему возможность сле­дить за судьбой своего предложения, что в конечном счете сделает эффективной и дельной всю систему го­сударственного управления, осуществляемую Верхов­ным Советом по отношению к деятельности всех зве­ньев и органов государственного управления.

Для усиления государственного управления со сто­роны Верховного Совета за деятельностью Совета Ми­нистров необходимо расширить его исключительные права с тем, чтобы все случаи существенных измене­ний в плане, производимых Советом Министров в тече­ние хозяйственного года, всегда передавались на рас­смотрение и утверждение Верховному Совету. Установ­ление предлагаемого нами порядка не повлечет за собой усложнения дела, но повысит ответственность Совета Министров перед Верховным Советом в обла­сти государственного управления народнохозяйствен­ным планом.

Несмотря па то что народнохозяйственный план ныне рассматривается н принимается Верховным Со­ветом, итоги выполнения этого плана им не утвержда­ются. Обычно они освещаются в докладе о государст­венном плане на предстоящий год и выступлениях де­путатов, в сообщениях Статистического управления Совета Министров, которые публикуются в начале сле­дующего года. На наш взгляд, это является слабым местом в деятельности Верховного Совета по государ­ственному управлению народнохозяйственным планом. Было бы целесообразно расширить исключительные права Верховного Совета в этой области и установить порядок, согласно которому ежегодно на ноябрьской или декабрьской сессии Верховного Совета подводить предварительные итоги выполнения плана за год с тем, чтобы на первой или, по крайней мере, на второй сессии Верховного Совета следующего года рассмо­треть полный отчет о выполнении этого плана и при­нять по ним соответствующее решение подобно тому, как это делается по вопросу об исполнении бюджета.

В целях дальнейшего улучшения государственного управления планированием со стороны Верховно­го Совета следовало бы также расширить его исклю­чительную компетенцию с тем, чтобы он периодически рассматривал на сессии вопрос о ходе выполнения плана. Кстати, подобный опыт государственного уп­равления уже существует в деятельности Верховного Совета ряда союзных республик, в частности РСФСР, Туркменской ССР, Грузинской ССР, Литовской ССР, Молдавской ССР и др.

Наделение Верховного Совета исключительным правом утверждать итоги выполнения народнохозяйст­венного плана привело бы к усилению эффективности государственного управления со стороны Верховного Совета, увеличению ответственности всех органов го­сударственного управления перед ним за точное вы­полнение принятого плана. Такую практику, по наше­му мнению, нужно ввести в систему.

К исключительной управленческой деятельности Верховного Совета относится обсуждение и принятие законопроекта по государственному бюджету. Верхов­ный Совет глубоко, всесторонне, по-деловому рассма- трпвает содержание бюджета, анализирует положи­тельный и отрицательный опыт прошлого, учитывает предложения депутатов. Однако исключительные ком­петенции Верховного Совета по государственному управлению бюджетом, на наш взгляд, нуждаются в дальнейшем совершенствовании.

М. И. Пискотин правильно пишет: «Совет может вносить поправки в представленный проект только на сессии, а ее продолжительность обычно весьма невели­ка. Совет не имеет возможности тщательно рассмо­треть каждую поправку и дополнение и принять по ним окончательные решения. У него нет времени, что­бы изучить эти поправки, сделать соответствующие расчеты, подготовить документацию, провести необхо­димую перестройку других показателей бюджета, ко­торая вызывается внесением поправки или является условием ее принятия (например, сокращение каких- либо расходов, предусмотренных проектом бюджета, с целью высвобождения средств для покрытия новых расходов, требуемых поправкой)».

Это, на наш взгляд, серьезный пробел в деятельно­сти Верховного Совета в государственном управлении.

В связи с этим и с целью совершенствования дея­тельности Верховного Совета в советском государст­венном управлении, по нашему мнению, следовало бы конституционно увеличить продолжительность работы сессии Советов с тем, чтобы на ней можно было бы учесть и решить все предложения, вносимые депута­тами.

В настоящее время отдельные замечания и предло­жения бюджетной комиссии и депутатов о внесении поправок в проект бюджета, как уже говорилось вы­ше, фактически не решаются на сессии. Верховный Совет передает их на последующее рассмотрение и решение правительства. Қак показывает опыт, иногда Совет Министров уже на сессии определяет свое отно­шение к предложениям депутатов и даже в ходе утвер­ждения бюджета выражает свою готовность реализо­вать их. Это—наплучшая форма решения вопроса по существу в советском государственном управлении.

М. И. Пискотин вносит разумное предложение, сво­дящееся к тому, чтобы Советы направляли формирова­ние бюджета с более ранней стадии, а именно с мо­мента начала работы по его составлению. Он приво­дит исторический опыт, подтверждающий правиль­ность его предложения, в частности решение III съезда ЦИК СССР второго созыва о составлении единого го­сударственного бюджета СССР на 1925/26 бюджетный год и директивы ЦИК СССР от 7 марта 1925 г. по его составлению, в соответствии с которыми Совет направ­лял формирование бюджета с ранней стадии.

Нам представляется, что в тех случаях, когда не­возможно установить предлагаемый М. И. Пискотиным порядок и когда по-прежнему некоторые предложения депутатов будут передаваться на решение Совмина, целесообразно расширить исключительные права Верховного Совета и конституционно установить хотя бы такой порядок, согласно которому Совмин докла­дывал бы на очередной сессии Верховного Совета, а между сессиями — на заседаниях его Президиума о результатах предложений и критических замечаний депутатов по проекту бюджета с последующим внесе­нием на утверждение Верховного Совета. Это явилось бы ярким подтверждением эффективности государст­венного управления в деятельности Верховного Сове­та. Подобный порядок уже имеется в деятельности Верховных Советов отдельных республик, в частности в Молдавской ССР, Азербайджанской ССР и др. Этот опыт следовало бы внедрить повсеместно.

Что даст такое внедрение? Оно активизировало бы инициативу депутатов в постановке новых вопросов на сессиях п подняло бы уровень государственного управ­ления со стороны Верховного Совета за деятельностью Совета Министров.

Законопроект о бюджете на новый год на сессиях Верховного Совета раньше, т. е. до середины 60-х годов, обсуждался и утверждался, как правило, в сере­дине или же в лучшем случае в начале того же года, когда он фактически уже начал исполняться, а то и был исполнен наполовину и даже больше. В. Ф. Коток справедливо подчеркивает: «Это приводило к тому, что в течение значительной части года действовал tе закон о государственном бюджете, а проект закона, одобренный правительством».

Следовательно, критика недостатков законопроек­та о бюджете практически оказывалась невозможной, а несоответствия в построении бюджета не могли быть устранены без ущерба для дела, ибо уже прошла зна­чительная часть бюджетного года.

С середины 60-х годов бюджет на новый год утвер­ждается на сессии Верховного Совета до начала года. На этой же сессии обсуждается и утверждается отчет об исполнении бюджета за год, предшествующий ис­текшему. Такой порядок не дает возможности практи­чески использовать итоги выполнения бюджета в ис­текшем году для разработки нового бюджета.

Пытаясь найти пути устранения этого недостатка, М. А. Биндер предлагает утверждать отчет об испол­нении бюджета за истекший год в конце того же года вместе с рассмотрением плана па предстоящий год. Чтобы установить подобный порядок, с его точки зре­ния, требуется лишь одно — большая оперативность Министерства финансов в подведении итогов исполне­ния бюджета за истекший год.

Можно согласиться с М. А. Биндером, что порядок утверждения отчета об исполнении бюджета за пред­шествующий год следует изменить, сделать более со­вершенным. Однако его предложение, как нам пред­ставляется, практически неосуществимо, ибо, какую бы оперативность ни проявляло Министерство финансов, нереально и невозможно в декабре подвести итоги исполнения бюджета за весь истекший год.

По нашему мнению, в целях совершенствования го­сударственного управления со стороны Верховного Со­вета следовало бы расширить его исключительные права и установить порядок, согласно которому в кон­це года в связи с рассмотрением и утверждением пла­на и бюджета на предстоящий год рассматривать на сессии предварительные итоги и обсуждать основные и общие данные исполнения бюджета за текущий год. Такой опыт уже используется в деятельности ряда союзных республик, в частности в Таджикской, Эстон­ской, Белорусской, Казахской, Узбекской. Этот пра­вильный опыт государственного управления со сторо­ны Верховного Совета следовало бы внедрить в дея­тельность Верховного Совета Союза ССР и всех дру­гих республик.

Итак, мы убедились, что обсуждение и принятие законопроекта по вопросам народнохозяйственного плана и государственного бюджета является одним из основных признаков государственного управления в деятельности высшего органа государственной власти в лине Верховного Совета. Мы убедились также в це­лесообразности дальнейшего совершенствования его исключительной компетенции в этой области, чтобы сделать государственное управление в его деятельно­сти более качественным и эффективным.