Страница - 7

4. СПЕЦИАЛЬНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО КАК ИСТОЧНИК ПРАВА СОБСТВЕННОСТИ В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН

У. Маттеи отмечает некоторые интересные положения в области соотношения гражданских кодексов и специального законодательства, регулирующих отношения собственности. Прежде всего, он говорит о политическом воздействии на право собственности, которое принимает форму специальных законов, являющихся продуктом лоббирования. Данные акты, считает У. Маттеи, заставляют судью при принятии решения следовать одним интересам в ущерб другим. Эта философия вступает в противоречие с той, что передается судьям из кодексов. По мнению автора, при принятии законов их основу составляет политический механизм принятия решений, в отличие от юридической техники выбора, присущей кодексам и являющейся продуктом научного мышления, а не итогом политических баталий.

Вторая особенность связана с тем, что специальное законодательство, несмотря на присущую ему большую политическую силу, гораздо сложнее в применении в том случае, если решения, касающиеся урегулирования вещных прав, выходят за его рамки. Если ликвидировать в полном объеме специальное законодательство, то юридическая техника права собственности сохранится в кодексе (или в общем праве). И наоборот, с ликвидацией кодекса (или общего права), несмотря на сохранившееся специальное законодательство, система не сможет направлять юридическую технику принятия решений. У. Маттеи особо отмечает, что, поскольку за принятием специального законодательства обычно стоит продвижение интересов определенных политических групп в противоположность интересам других групп, вполне логично считать, что действие этого законодательства ограничено той фактической ситуацией, которую в действительности пытались предвосхитить участники политического процесса. Он считает, что вышеупомянутые основополагающие черты, характеризующие юридико-технический аспект права собственности, признаны, несмотря на все формально существующие различия, кодексами и общим правом различных национальных правовых систем,

В правовой системе Республики Казахстан термин «гражданское законодательство» трактуется неоднозначно, Пункт 2 статьи 1 Закона РК «О нормативных правых актах» в качестве законодательства рассматривает совокупность нормативных правовых актов, принятых в установленном порядке. Согласно статье 3 ГК РК гражданское законодательство состоит из двух групп нормативных правовых актов: 1) законодательных актов, к каковым относится кодекс, принятых в соответствии с ним законов, указов Президента Республики Казахстан, имеющих силу закона, постановлений Парламента Республики Казахстан, постановлений Сената и Мажилиса. Предписания ГК в данном случае расходятся с понятием законодательных актов, которое дано в пункте 8 статьи 1 Закона «О нормативных правовых актах», Последний наряду с отмеченными актами к законодательным относит также конституционные законы и указы Президента Республики Казахстан, имеющие силу конституционного закона, иные акты гражданского законодательства, которые состоят из указов Президента РК и постановлений Правительства, И в этом случае наблюдается противоречие между положениями статьи 3 ГК РК и пунктом 10 статьи 1 Закона «О нормативных правовых актах», в котором подзаконные нормативные правовые акты определены как иные, не являющиеся законодательными, нормативные правовые акты. Другими словами, трактовка закона имеет более широкое значение, чем в Гражданском кодексе,

3. Самалдыкова считает, что понятие «законодательный акт» является более широким, чем только «закон», С теоретических позиций автор трактует законодательный акт как закон и ничего более. В этой связи происходит сравнение с понятием «законодательство», которое включает в себя как законы, так и широкий спектр подзаконных нормативных правовых актов, 3, Самалдыкова выделяет два критерия разграничения законов и подзаконных актов: 1) формальное отличие, имеющее внешний характер. Отмечается, что под подзаконными актами имеются в виду иные, не являющиеся законодательными, нормативно-правовые акты; 2) отличие содержательного характера. При этом отмечается, что отнесение указа Президента РК, имеющего силу конституционного закона, указа Президента РК, имеющего силу закона, постановлений Парламента и палат в разряд законодательных актов еще не означает того, что юридическая сила их равна силе закона. Напротив, все они остаются подзаконными нормативными правовыми актами, направленными на исполнение законов. Во-вторых, принятые законы не могут быть отменены, кроме как тем органом, который их принял. В-третьих, закон, принятый в установленной форме, не подлежит утверждению каким-либо еще органом. В-четвертых, законы направлены на регулирование основополагающих, важных вопросов жизнедеятельности страны.

В теории права понятие законодательства также является предметом научной дискуссии. Обычно различают два значения этого термина: 1) узкое — совокупность только законов (акты, принятые референдумом, и акты Парламента); 2) широкое — совокупность всех нормативных правовых актов. В Республике Казахстан наибольшее распространение получила вторая трактовка термина «законодательство». Гражданское законодательство является общереспубликанским, т. е. действует без исключений на всей территории Казахстана. Структура гражданского законодательства учитывает, с определенными особенностями, общеправовое понятие и состоит из двух видов актов: а) законодательные акты (ГК, иные законы, постановления Парламента); б) указы и постановления Президента; постановления Правительства. Важно в данном случае обратить внимание на то, как этот термин использует кодекс при формулировании отсылочного положения. Если в статьях ГК РК указано, что какое-либо отношение должно быть урегулировано законодательным актом, то необходимо принятие соответствующего акта Парламентом, если законодательством — в этом случае возможно регулирование гражданских отношений на уровне подзаконных нормативных правовых актов.

Конституционный совет Республики Казахстан своим постановлением от 6 марта 1997 г. № 3 «Об официальном толковании пункта 1 статьи 4, пункта 1 статьи 14, подпункта 3) пункта 3 статьи 77, пункта 1 статьи 79 и пункта 1 статьи 83 Конституции Республики Казахстан» сделал официальное толкование пункта 1 статьи 4 Конституции. Согласно пункту 2 этого постановления к иным нормативным правовым актам, указанным в пункте 1 статьи 4 Конституции, отнесены: акты, принятые на республиканском референдуме, изданные Президентом республики в 1995, 1996 гг, указы, имеющие силу законов, в том числе конституционных, а также указы, имеющие силу законов, принятые в соответствии с пунктом 2 статьи 61 Конституции Республики Казахстан, указы Президента, постановления Парламента, его палат и Правительства республики, акты министерств и государственных комитетов, центральных исполнительных органов, не входящих в состав Правительства Республики Казахстан, а также ведомств, осуществляющих в соответствии со статьями 23 и 24 Указа Президента Республики Казахстан, имеющего силу конституционного закона, «О Правительстве Республики Казахстан», межотраслевую координацию, иные исполнительные и распорядительные функции, специальные исполнительные и контрольно-надзорные функции, решения местных представительных и исполнительных органов, решения органов местного самоуправления, атакже акты, издание которых предусматривается законодательством. Таким образом, система нормативных правовых актов выглядит сложной и разношерстной.

Мы уже указывали, что изначально гражданский кодекс был задуман как отсылочный нормативный акт, содержащий только общие положения гражданско-правового регулирования. С помощью специальных законов, по логике, осуществляется дополнение нормативных положений кодекса при регулировании отдельных видов гражданских отношений. В данном случае общее правило будет таково, что кодекс является общим актом, а закон — специальным. Согласно Закону «О нормативных правовых актах» в Казахстане действуют два правила, позволяющие разрешить противоречия между различными нормативными актами: 1) при наличии противоречий в нормах права нормативных правовых актов разного уровня действуют нормы акта более высокого уровня; 2) при наличии противоречий в нормах права нормативных правовых актов одного уровня действуют нормы акта, принятого позднее (ст. 6 Закона). В данном случае не зафиксировано еще одно правило: при противоречии общего и специального актов действует специальный. Таким образом, нормативные акты других государственных органов должны: а) не противоречить гражданскому законодательству и б) принятыми в соответствии с компетенцией, установленной законодательными актами (п. 5 ст. 3 ГК).

Нам представляется нецелесообразным анализировать всю совокупность нормативных актов о праве собственности, так как это не соответствует целям проводимого нами исследования. Обратим внимание только на некоторые нормативные акты, которые наряду с Гражданским кодексом образуют основу нормативного регулирования отношений собственности.

К. Осакве считает, что ГК РФ требуется двадцать девять подчиненных законов. По его мнению, аналогичное положение существует и в Казахстане, включая сюда гражданско-правовые нормы, которые содержатся в пяти пересекающихся кодексах и отраслевых законах: семейном, о недрах, об отдельных видах транспорта, жилищном и земельном.

Конечно, нормы о праве собственности содержатся практически во всех нормативных правовых актах. Мы в настоящей работе проанализируем только основные из них, расположив их в хронологическом порядке.

К числу основных актов, которые регулируют отношения, складывающиеся при реализации права государственной собственности, следует отнести Указ Президента РК, имеющий силу закона, от 19 июня 1995 г. № 2335 «О государственном предприятии». Данный нормативный акт представляет собой развитие отдельных положений Гражданского кодекса. Например, это касается вопросов определения видов государственных предприятий, их имущественного статуса и гражданско-правовой правосубъектности. В нем конкретизированы вопросы содержания, приобретения и прекращения прав хозяйственного ведения и оперативного управления государственных предприятий и некоторые другие вопросы. Следует отметить, что большинство положений указа только дублирует соответствующие положения кодекса.

Важное значение в регулировании отношений собственности на землю имеет Указ Президента РК, имеющий силу закона, от 22 декабря 1995 г. № 2717 «О земле». Отметим, в «Казахстанской правде» от 22 июня 1999 г. был опубликован для обсуждения проект Закона РК «О земле», принятый в первом чтении Мажилисом Парламента Казахстана, в котором предполагалось введение частной собственности на землю сельскохозяйственного назначения. В контексте темы нашего исследования можно выделить два наиболее принципиальных положения этого акта. Прежде всего, положение проекта закона, согласно которому земля, точнее, земельные участки становятся недвижимой вещью (чем они, по сути, являлись всегда), обладающей определенной гражданской оборотоспособностью. В Республике Казахстан земля в соответствии с целевым назначением разделена на следующие категории (п. 1 ст. 6 проекта закона; п. 1 ст. 6 Указа «О земле»):

1) земли сельскохозяйственного назначения; 2) земли населенных пунктов; 3) земли промышленности, транспорта, связи, обороны и иного несельскохозяйственного назначения; 4) земли особо охраняемых природных территорий; 5) земли лесного фонда; 6) земли водного фонда; 7) земли запаса. Исходя из целей, декларируемых проектом закона (ст. 2), объектом гражданского оборота становится земля не всех категорий, а только некоторых из них. По сути, второй раздел проекта данного нормативного акта закрепляет различный правовой режим для земель каждой категории. Причем, что очень важно, гражданско-правовой режим должен распространяться не на все земельные участки, а только на некоторых из них. Но какие это земельные участки, из каких категорий земель — проект закона на этот счет не дает исчерпывающего ответа. Например, согласно статье 34 проекта закона в частной собственности могут находиться участки, предоставляемые для ведения товарного сельскохозяйственного производства, личного подсобного хозяйства, садоводства и дачного строительства, а также под застройку или для застройки зданиями и сооружениями.

Второе принципиальное положение проекта закона — вопрос о субъектах прав на землю. Заметим, что действующее земельное законодательство имеет, по нашему мнению, более либеральный характер. Проект закона предлагал предоставить право частной собственности на земельные у частки для ведения товарного сельскохозяйственного производства только гражданам Республики Казахстан, но не всем из них, а только тем, которые отвечают следующим требованиям: 1) родившиеся и постоянно проживающие на территории Республики Казахстан не менее 20 лет, а также их потомки по прямой нисходящей линии; 2) возвратившиеся в Республику Казахстан как на историческую родину лица, ранее вынужденно покинувшие территорию Республики Казахстан по политическим мотивам, и их потомки; 3) возвратившиеся в Республику Казахстан казахи, проживавшие на территории других государств, и их потомки (п. 1 ст. 36 проекта закона).

В пункте 3 статьи 36 предусмотрена процедура утраты права собственности на земельный участок, которая связана с выходом физического лица, являющегося собственником земельного участка для ведения товарного сельскохозяйственного производства, из гражданства Республики Казахстан. В этом случае собственник должен в течение одного года произвести отчуждение земельного участка государству по цене не выше установленных базовых ставок, или по разрешению местных исполнительных органов иным лицам, права которых на данный земельный участок определяются в соответствии с настоящим законом и иными законодательными актами, или право частной собственности на такой земельный участок должно бьггь переоформлено во временное землепользование на условиях аренды. Можно полагать, что это положение проекта закона о земле, наверное, как никакое иное его положение, имело ярко выраженный политический характер, что проявляется во введении неоправданных ограничений по субъектам права собственности на землю сельскохозяйственного назначения.

Указ Президента РК, имеющий силу закона, от 23 декабря 1995 г. № 2723 «Об ипотеке недвижимого имущества» был призван послужить основой для нормативной регламентации одного из возможных способов реализации права собственности на земельные участки и иное недвижимое имущество — передачи в залог (ипотеку), Этот акт содержит основу для нормативного регулирования и организации рынка недвижимости, ее оборота без утраты права на эти вещи, но с угрозой таковой при невыполнении принятого собственником обязательства.

Следующий нормативный акт — Указ Президента РК, имеющий силу закона, от 23 декабря 1995 г. № 2721 «О приватизации» — более предметно регламентирует вопросы приобретения права собственности негосударственными субъектами на объекты, относящимися к государственной собственности. Данный способ Гражданским кодексом не урегулирован, и только пункт 3 статьи 249 ГК рассматривает приватизацию в качестве основания прекращения права собственности государства,

В Указе Президента РК, имеющем силу закона, от 25 декабря 1995 г. № 2727 «О регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» развиваются положения кодекса о том, что права на недвижимое имущество возникают с момента государственной регистрации соответствующей сделки, связанной с переходом права собственности на недвижимое имущество, его обременения и другие положения.

Указ Президента РК, имеющий силу закона, от 27 января 1996 г. № 2828 «О недрах и недропользовании» продолжил нормативные положения Гражданского кодекса в двух направлениях: 1) данный акт в развитие положений пункта 1 статьи 195 ГК закрепил еще одно вещное право — право недропользования (п. 21 ст. 1); 2) регламентированы вопросы принадлежности недр, полезных ископаемых и иных объектов на праве собственности не только государства, но и негосударственных субъектов, обладающих правом недропользования (ст. 5).

Закон Республики Казахстан от 16 апреля 1997 г, № 94-1 «О жилищных отношениях» принят в развитие положений статьи 194 и части 2 статьи 227 Гражданского кодекса, При этом действующее жилищное законодательство Республики Казахстан призвано урегулировать отношения, связанные с основаниями возникновения и прекращения права собственности на жилища и права пользования ими, осуществлением права пользования жилищами, требованиями к жилищам и другие вопросы (п. 1 ст. 1 Закона). Другими словами, Закон «О жилищных отношениях» призван регламентировать особенности реализации права собственности применительно к жилым помещениям как особом объекте права собственности.

Закон Республики Казахстан от 17 декабря 1998 г. № 321-1 «О браке и семье» развил положение кодекса о правовом режиме общей собственности супругов (ст. 223 ГК РК). На сегодняшний день таковых установлено два: 1) законный режим имущества супругов — веши принадлежат им на праве общей совместной собственности (п. 1 ст. 31 Закона); 2) договорный режим — устанавливаемый по соглашению между супругами режим совместной, долевой или раздельной собственности на все имущество супругов, на его отдельные виды или на имущество каждого из супругов (п. 1 ст. 40 Закона).

Таким образом, специальное законодательство Республики Казахстан по праву собственности играет существенную роль в качестве источника правового регулирования вещных отношений. И дело не только в отсылочном характере большинства положений Гражданского кодекса по вопросам права собственности. Практически все нормативные акты специального законодательства содержат положения, которыми установлен приоритет именно их норм над нормами других нормативных актов, в том числе и Гражданского кодекса. Иначе говоря, каждый акт «объявляет сам себя главным» по вопросам, входящим в сферу его регулирования. В заключение укажем, что большинство исследованных нами действующих актов гражданского законодательства принято непосредственно Президентом Казахстана в период действия Закона РК от 10 декабря 1993 г. № 2576-ХII «О временном делегировании Президенту Республики Казахстан и главам местных администраций дополнительных полномочий», т. е. речь идет о так называемых административных юрисдикционных актах (административное правотворчество).