Социально-обеспечительные правоотношения в Республике Казахстан — Ж. Хамзина – Страница 10

Пособия по своей целевой направленности выполняют функцию по реализации конституционного права граждан на материальное обеспечение в случае старости, инвалидности, потери кормильца, гарантируют определенный уровень жизни при наступлении названных социально значимых случаев. В этой связи обратимся к положениям ученых-правоведов, занимавшихся в той или иной степени проблемой научного определения пособий.

Так, И.В. Гущин раскрывал общие признаки пособий в следующем порядке. Это: а) денежные выплаты; б) разовые или ежемесячные выплаты; в) за счет средств государства или колхозов, аккумулированных в общественных фондах потребления, предусмотренных для социального обеспечения; г) алиментарного характера; д) выплачиваются гражданам и их семьям в предусмотренных законодательством случаях с целью: возместить или восполнить утраченный заработок по причине беременности и родам, болезни; покрыть дополнительные расходы, вызванные рождением ребенка; смертью, необходимостью санаторно-курортного лечения; оказать помощь многодетным и малообеспеченным семьям, одиноким матерям и женам военнослужащих срочной службы в воспитании детей, предоставить средства к жизни инвалидам I и II групп, не получающим пенсий, и инвалидам I и II групп с детства, поскольку получить их на основании оплаты по труду они не в состоянии; е) в размерах, в одних случаях зависящих от прошлого заработка, а в других - в твердой сумме [108; 59, 160].

Р.И. Иванова писала: “Пособия как родовой объект материальных правоотношений — это денежные периодические социально-алиментарные выплаты, носящие характер государственной помощи гражданам, которые предоставляются в случаях и на условиях, предусмотренных законом с компенсационными и иными целями”[78,356].

По источникам финансирования в настоящее время пособия можно квалифицировать как выплаты из республиканского и местного бюджетов, средств работодателя. Как денежные выплаты пособия устанавливаются, как правило, из расчета месячного расчетного показателя, то есть в относительно твердой сумме. По периодичности выплат пособия можно объединить в две группы: выплачиваемые ежемесячно и разовые выплаты. Пособия, предоставляемые с определенной периодичностью, зависят от наличия у лица права на тот или иной вид социального пособия, которое устанавливается органами социальной защиты. Право на некоторые пособия устанавливается пожизненно (государственное социальное пособие по возрасту, специальное государственное пособие участникам ВОВ и др.), срок выплат других зависит от возраста получателя, его материального положения, физического состояния — это, например, государственные социальные пособия по случаю потери кормильца, по инвалидности. Третьи носят характер разовых выплат — это, например, пособие на погребение. Основания возникновения права на пособие — многообразны, нельзя выделить общие группы обстоятельств, предоставляющих это право. Сколько законодательно предусмотрено видов пособий, столько же и оснований возникновения права на них. Но это всегда значимые юридические факты, подтверждаемые органом социальной защиты, местным или центральным.

Пособия выполняют компенсационную функцию по отношению к наименее социально-защищенным слоям населения с целью в какой-то мере поддержать их материальное положение. Они являются одними из средств реализации социальной политики государства, конституционных прав граждан на социальную защиту. В отличие от пенсии, на наш взгляд, пособия, как правило, не выполняют функцию основного, постоянного источника существования для граждан и являются помощью, временно заменяющей утраченный заработок или дополнением к нему. Однако, например, пособие по возрасту, предназначенное для лиц пенсионного возраста, будет выполнять по своему целевому назначению функцию основного источника средств к существованию. Аналогию в этом же направлении можно провести и по отношению к некоторым другим видам пособий, которые выплачиваются лицам, прекратившим трудовую деятельность. В денежном эквиваленте это выражается следующими суммами: в среднем пособие по возрасту составило на 1.01.2001г. — 2175 тенге, по инвалидности — 2658 тенге, по случаю потери кормильца — 4297 тенге [119,86].

Отдельного теоретико-правового анализа в данном разделе работы, посвященном объекту социально-обеспечительных правоотношений, требует вопрос о льготах как объекте анализируемых правоотношений. В настоящее время в Республике Казахстан сохраняют законодательную регламентацию льготы, предоставляемые инвалидам и лицам, пострадавшим вследствие воздействия экологически неблагоприятных факторов, а также участникам и инвалидам войны и лицам, приравненным к ним. Такое сужение применения льгот в социальном обеспечении обусловлено заменой многих из них на различного рода иные виды материального обеспечения. Но прежде чем рассматривать вопросы правового регулирования льгот обратимся к понятию льгот как родового объекта социально-обеспечительных правоотношений.

Е.Г. Крылатых в своей работе определяет: “... Льготы по форме — это всегда специальная норма, которая возникает на базе общих норм” [120, 26]. “Льгота - это средство дифференциации правового регулирования, состоящее в наделении отдельных категорий граждан правом на получение вида социального обеспечения или обслуживание на лучших условиях по сравнению с общими основаниями их предоставления, а также правом на особые, только для трудоспособных (и иных категорий обеспечиваемых) установленные условия предоставления услуг в общей сфере обслуживания населения” [120; 31, 32].

Данные определения льгот, полагаем, отражают все существенные признаки льгот, их сущность, целевое назначение. Перейдем к предлагаемой Е.Г. Крылатых классификации льгот. По содержанию она выделяет следующие группы льгот: 1) льготы в виде права на первоочередное удовлетворение потребностей отдельных категорий лиц по сравнению с аналогичными потребностями других граждан; 2) льготы в виде повышения размеров обеспечения по сравнению с общеустановленным нормами; 3) льготы в виде продления срока предоставления вида обеспечения; 4) снижение общеустановленных требований для приобретения права на получение того или иного вида обеспечения; 5) льгота в виде освобождения от оплаты социальных услуг и материальных благ; 6) льгота в виде бесплатных выдач из общественных фондов потребления [120, 48]. А по характеру льготы в области права социального обеспечения Е.Г. Крылатых выделяет две категории: 1) льготы поощрительного характера; 2) льготы компенсационного характера [120; 47,48].

Представляется, что на сегодняшний день льготы в области социального обеспечения носят исключительно компенсационный характер, являются неким рычагом государства, направленным на выравнивание социального положения некоторых категорий граждан по сравнению с остальными членами общества.

Основными субъектами социально-обеспечительных правоотношений по предоставлению льгот в Казахстане выступают инвалиды. Законом Казахской ССР от 21 июня 1991 года № 692-ХІІ “О социальной защищенности инвалидов в Республике Казахстан” предусматриваются такие льготы для инвалидов, как право на первоочередное бытовое обслуживание, льготное обеспечение продовольственными и промышленными товарами, льготное обеспечение жилищем, льготы по установке телефонов; по проезду на всех видах общественного транспорта; льготное медицинское обслуживание. Инвалидам I и II групп для оплаты расходов на коммунальные услуги (централизованное отопление, холодное и горячее водоснабжение, канализация, электроснабжение, газоснабжение, мусороудаление, обслуживание лифтов), топливо, содержание жилища выплачивается специальное государственное пособие. Кроме того, законодательно предусмотрено право местных исполнительных и представительных органов устанавливать льготы по санаторно-курортному лечению инвалидов за счет местных бюджетов. Администрации предприятий всех форм собственности и организаций совместно с профсоюзным комитетом вправе за счет собственных средств, предназначенных на социальное развитие, решать вопросы, связанные с улучшением условий жизни работающих инвалидов, а также инвалидов, ранее трудившихся в данном коллективе. В частности, устанавливать инвалидам льготы по оплате жилой площади, содержанию детей в детских учреждениях, находящихся в ведении предприятий и организаций, частично или полностью оплачивать стоимость топлива, коммунальных услуг, индивидуальных средств передвижения, других необходимых инвалидам товаров, паевых взносов в жилищно-строительных, садовых, гаражно-строительных кооперативах, вправе предоставлять льготы для пользования спортивно-оздоровительными комплексами, санаториями-профилакториями, домами отдыха, культурно-просветительными учреждениями, находящимися в ведении этих предприятий и организаций и иные льготы, направленные на улучшение жизни инвалидов.

Таким образом, льготы для инвалидов, гарантируемые государством, сводятся к легальному закреплению прав инвалидов на первоочередное бытовое обслуживание; права на предоставление инвалидам I и II групп, матерям детей-инвалидов, а также семьям, воспитывающим детей-инвалидов, нуждающимся в улучшении жилищных условий, в первую очередь жилища, права инвалидам I и II групп на безвозмездное получение квартир (домов) в домах государственного и общественного жилого фонда, в которых они проживают, в личную собственность; права инвалидам I и II групп на внеочередную установку квартирного телефона, льготное обеспечение инвалидов продовольственными, промышленными товарами реализуются местными представительными и исполнительными органами.

Кроме того, одними из субъектов социально-обеспечительных правоотношений по предоставлению льгот являются лица, проживающие в экологически неблагоприятных районах При-аралья. Основополагающим документом, определяющим правовой статус этих мер, направленных на социальную защиту, выступает Закон РК от 30 июня 1992 года “О социальной защите граждан, пострадавших вследствие экологического бедствия в Приаралье”. Но Законом РК от 16 ноября 1999 года “О приостановлении действия некоторых статей Закона РК “О социальной защите граждан, пострадавших вследствие экологического бедствия в Приаралье” приостановлено действие п.2ст.ст. 13, 15, 16 указанного нормативного правового акта до 1 января 2003 года. Эти нормы касаются прав инвалидов и пенсионеров, проживающих в зоне экологического бедствия, на бесплатный проезд, бесплатное приобретение лекарств, внеочередное ежегодное бесплатное обеспечение по месту работы или жительства по медицинским показаниям санаторно-курортными путевками, преимущественного обеспечения местами в домах-интернатах для престарелых и инвалидов, единовременную компенсацию за ущерб лицам, ставшим инвалидами и семьям, потерявшим кормильца по причине экологического бедствия. Также эти нормы содержат положения о дополнительных компенсациях и льготах лицам, пострадавшим вследствие экологической катастрофы и экологического кризиса, относительно льготного приобретения лекарств, прав на ежегодное обеспечение по месту работы или жительства (по медицинским показателям) санаторно-курортными путевками, прав на безвозмездное получение в собственность занимаемого жилья, прав на льготную оплату коммунальных услуг и т.д.

К гражданам, пострадавшим вследствие воздействия экологически неблагоприятного фактора, относятся лица, пострадавшие вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском испытательном ядерном полигоне. Меры по их социальной защите регламентируются Законом РК от 18 декабря 1992 года № 1787-ХII «О социальной защите граждан, пострадавших вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском испытательном ядерном полигоне». В соответствии с указанным нормативным правовым актом женщины, проживающие на территориях, подвергшихся воздействию ядерных испытаний, имеют право на отпуск по беременности и родам продолжительностью 170 календарных дней при нормальных родах и 184 дня в случае осложненных родов или при рождении двух и более детей. То есть имеют право на льготный отпуск по указанному основанию по сравнению с общими условиями. Дети и подростки в возрасте до 18 лет, в соответствии с анализируемым законом, проживающие на территориях, пострадавших от воздействия ядерных испытаний, имеют право на бесплатное оздоровление (по медицинским показаниям) в санаторно-оздоровительных учреждениях.

Также в качестве субъектов правоотношений по предоставлению льгот, получателями этого вида социального обеспечения выступают участники, инвалиды Великой Отечественной войны и лица, по своему правовому статусу приравненные к ним. Основным нормативным актом, определяющим круг прав данных субъектов, является Указ Президента РК, имеющий силу Закона, “О льготах и социальной защите участников, инвалидов Великой Отечественной войны и лиц, приравненных к ним” от 28 апреля 1995 года № 2247 [122], статья 4 которого устанавливает приоритет международных договоров и Соглашений, в которых принимает участие Республика Казахстан, если в них установлены в отношении участников, инвалидов войны и лиц, приравненных к ним, объем льгот и гарантий выше или иные нормы, чем те, которые предусмотрены Указом, то применяются нормы международного договора либо Соглашения. Нормы Указа также содержат подробный перечень лиц — получателей социального обеспечения в виде льгот и гарантий и содержание данного обеспечения. Основополагающим между народным актом в этой сфере является Соглашение “О взаимном признании льгот и гарантий для участников и инвалидов Великой Отечественной войны, участников боевых действий на территории других государств, семей погибших военнослужащих”, ратифицированное Постановлением Верховного Совета Республики Казахстан 8 сентября 1994 года № 148-13 [95; 33, 58]. Часть 2 ст. 2 названного Соглашения закрепляет, что Стороны данного Соглашения не будут устанавливать на территории своих государств объем льгот и гарантий ниже, чем предусмотрено Соглашением. В этой связи, полагаем, целесообразно провести соотношение норм международного и отечественного социально-обеспечительного законодательства на предмет их соответствия друг другу и выявления проблем в правовом регулировании такого объекта социально-обеспечительных правоотношений как льготы.

Данный анализ невозможен без исследования еще одного нормативного правового акта — Закона РК от 5 апреля 1999 года № 365-1 “О специальном государственном пособии в Республике Казахстан”. Поскольку такие льготы для участников войны, как оплата расходов на содержание жилища, коммунальные услуги, топливо, по использованию телефона, обеспечению лекарствами, очковой оптикой, проезду всеми видами транспорта общего пользования (кроме такси), при подписке на одно наименование местной периодической печати заменены на специальное государственное пособие. Кроме того, инвалидам войны также заменены вышеперечисленные льготы и льготы по выделению кресла-коляски, по компенсационным выплатам за бензин, запасные части, ремонт и техническое обслуживание автомобилей и мотоколясок инвалидам ВОВ, за проезд один раз в год на железнодорожном, воздушном, водном и междугороднем автомобильном транспорте, а также расходы на проезд сопровождающего лица инвалида первой группы, на выплату специального государственного пособия. Кроме того, из числа лиц, приравненных по льготам и гарантиям к инвалидам войны, для оплаты расходов на содержание жилища, коммунальных услуг, по пользованию квартирным телефоном, по обеспечению лекарствами специальное государственное пособие выплачивается лишь лицам, ставшим инвалидами вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС. Специальное государственное пособие в размере 5,8 месячного расчетного показателя для первой категории приведенных лиц, 7,1 месячного расчетного показателя — для второй группы и 2,4. Большинство льгот, устанавливаемых Соглашением “О взаимном признании льгот и гарантий для участников и инвалидов Великой Отечественной войны, участников боевых действий на территории других государств, семей погибших военнослужащих”, также предусмотрены названным Указом.

Компенсации в самом общем понимании представляются как “возмещение гражданам произведенных ими расходов, установленных законодательством” [123, 25]. В качестве объектов социально-обеспечительных правоотношений компенсации среди всей системы объектов в настоящее время в Республике Казахстан проявляются редко. Так, мы можем привести следующие примеры правоотношений, объектом которых выступает компенсация. Во-первых, это правоотношения, правообязанным субъектом в которых являются — Фонды взаимопонимания и примирения государств, из которых были вывезены управомоченные субъекты — граждане, насильственно вывезенные с территории бывшего СССР фашистскими оккупантами в годы ВОВ, проживающие в настоящее время в Республике Казахстан. А правовое регулирование данных отношений осуществляется, прежде всего, Постановлением Правительства РК от 16 октября 1995 года №1331 “О порядке выплат компенсации бывшим узникам фашизма и Соглашение между Российской Федерацией, Республикой Беларусь, Украиной и ФРГ от 30 марта 1993 года”. Во-вторых, это правоотношения по выплате единовременных компенсаций военнослужащим и их семьям в случае гибели (смерти) или получения увечья, которые регламентируются Законом Республики Казахстан от 23 июня 1992 г. «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Республики Казахстан» и Законом Республики Казахстан от 20 января 1993 г. «О статусе и социальной защите военнослужащих и членов их семей»

Таким образом, объекты социально-обеспечительных правоотношений представляют собой явления, вещи материального или нематериального мира, благо, интерес, на которые направляется реализация содержания социально-обеспечительных правоотношений. Как видовой объект социально-обеспечительных правоотношений льготы и компенсации выступают в ограниченных случаях. Основными объектами социальнообеспечительных правоотношений являются пенсии и пособия.

§4. Вопросы правового регулирования пенсионных отношений и отношений по предоставлению пособий

Нами уже раскрыта структура пенсионных правоотношений и правоотношений по предоставлению пособий, определено их место в системе социально-обеспечительных правоотношений в современных условиях Республики Казахстан в предыдущих частях работы. На данном этапе хотелось бы остановиться на вопросах их правового регулирования, поскольку изучение данных отношений без исследования этого аспекта было бы не полным. А вместе с тем “...основу предмета права социального обеспечения составляют имущественные отношения по предоставлению и пенсий и пособий, складывающиеся между гражданами и органами, осуществляющими обеспечение, при распределении общественных фондов потребления через индивидуальную форму” [124,9].

Пенсионные правоотношения представляют собой урегулированные нормами права социального обеспечения отношение гражданина с органом социального обеспечения (правообязанным субъектом), возникающее на основе юридического факта — решения органа социального обеспечения о назначении пенсии, в соответствие с которым гражданин имеет право регулярно, в определенные сроки, получать назначенную пенсию в установленном размере, а орган, соответственно, обязан ее выплачивать. Пенсионные правоотношения являются большим комплексом социально-обеспечительных правоотношений, но все они объединяются по объекту правоотношения — пенсии. Подробно содержание, субъектный состав, объект в теоретическом плане как всех социально-обеспечительных правоотношений, так и, в частности, пенсионных был нами уже изучен. На данном этапе настоящего учебного пособия мы остановимся на основных аспектах правового регулирования каждого из элементов правоотношения. P.O. Халфина так писала о правовом регулировании: “Право само по себе является системой управления. Нормы права регулируют поведение лиц и общественных образований. Специфическими, только ему свойственными средствами воздействия на поведение право влияет на процессы общественной жизни, способствуя выполнению задач и достижению целей, стоящих перед обществом на каждом этапе его развития” [125, 78]. Исходя из указанного значения института правового регулирования, обратимся к вопросам его реализации в процессе существования комплекса всех элементов рассматриваемых правоотношений.

Каждый из элементов структуры предмета права социального обеспечения имеет внутренний состав — ряд взаимосвязанных элементов и собственную структуру. Так, пенсионные отношения включают отношения по обеспечению пенсиями по возрасту, по инвалидности, по случаю потери кормильца и др. Имеют внутреннее строение и другие элементы структуры предмета права социального обеспечения” [59, 141]. Данное положение отчасти верно для пенсионных правоотношений, реализация которых имеет место в Российской Федерации и большинства государств СНГ, для Республики Казахстан же присуще несколько иное содержание пенсионных социально-обеспечительных правоотношений. Наиболее полно это свойство раскрывается при классификации данных правоотношений. Пенсионные правоотношения можно классифицировать по разным основаниям: по субъектному составу; по основаниям возникновения; по порядку назначения пенсионных выплат и т.д. В зависимости от источника выплаты пенсий пенсионные правоотношения можно классифицировать следующим образом: пенсионные правоотношения, складывающиеся между получателем пенсии и Государственным Центром по выплате пенсии; между получателем пенсии и пенсионным фондом. Далее, между получателем пенсии и государственным пенсионным фондом, между получателем и накопительным пенсионным фондом, между получателем и открытым НПФ, получателем и корпоративным НПФ. В зависимости от правового статуса управомоченного субъекта пенсионных правоотношений их можно классифицировать: правоотношения, субъектами которых выступают лица, имеющие право на льготное назначение пенсии из Государственного Центра по выплате пенсий; лица, которым назначаются пенсионные выплаты из Государственного Центра по выплате пенсий на общих основаниях; получатели пенсий из обязательных пенсионных взносов; получатели пенсий из добровольных пенсионных накоплений и т.д. Но неизменным остается одно — всем пенсионным правоотношениям по времени предшествуют процедурные, также составляющие предмет права социального обеспечения. В процедурных правоотношениях устанавливается факт наличия права на пенсию, а в пенсионном — это право реализуется. Но в основе любого процедурного правоотношения лежит реализация деятельности по установлению юридического факта или юридического состава. В одном случае это может быть наличие трудового стажа и пенсионного возраста, в другом пенсионный возраст и срок пенсионных накоплений, в третьем — наступление инвалидности, при выплате пенсий из добровольных пенсионных накоплений и т.д.

Таким образом, пенсионное правоотношение возникает с момента окончания предшествующего процедурного, в котором фиксируется право на пенсию. Данная процедура чаще всего связана с правильным установлением правового статуса управомоченного субъекта пенсионного правоотношения. В Республике Казахстан на начало 1999 года было зарегистрировано 1985800 пенсионеров, а начало 2000 года 1877600. Средний размер назначенной пенсии в 1999 году составил 3964 тенге, а в 2000—уже 4104 тенге [80, 118]. Также большое число лиц-получателей пенсионных выплат подводит нас к необходимости исследования вопроса правового регулирования пенсионных отношений. Кроме того, пенсия явилась основным источником средств к существованию населения в обследованных домашних хозяйствах. В целом для 5,9% населения, из них в городах для 6%, в сельской местности для 5,9% [126,24].

Обратимся к вопросам определения правового статуса лиц, имеющих право на пенсионные выплаты из Государственного Центра по выплате пенсий. Так, отдельную группу субъектов пенсионных правоотношений, складывающихся при предоставлении пенсий из Государственного Центра по выплате пенсий, составляют лица, подвергшиеся воздействию экологически неблагоприятного фактора. Это определяется наличием в Республике Казахстан территорий, подвергшихся ядерным испытаниям и территорий в Приаральском регионе, в котором они обладают статусом зон экологического бедствия, экологического кризиса и предкризисного экологического состояния.

Вступление в пенсионные правоотношения, как ранее указывалось, определяется верным закреплением и установлением правового статуса лиц, имеющих право на пенсионное обеспечение.

В соответствии с Законом Республики Казахстан “О пенсионном обеспечении в Республике Казахстан” от 20 июня 1997 г. одними из субъектов льготного назначения пенсионных выплат из Государственного Центра по выплате пенсий являются граждане, проживавшие в зонах чрезвычайного и максимального радиационного риска в период с 29 августа 1949 года по 5 июля 1963 года не менее 10 лет. В соответствии с Законом РК “О социальной защите граждан, пострадавших вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском испытательном ядер-ном полигоне” указанные лица имеют право на льготное назначение пенсий. Нормы этого закона к гражданам, пострадавшим вследствие ядерных испытаний, относят лиц, проживавших, работавших или проходивших службу (в том числе срочную) на территориях, подвергшихся загрязнению радиоактивными веществами в период проведения воздушных и наземных ядерных взрывов (1949—1965 гг.). Как уже указывалось, основным актом, регулирующим вопросы социального обеспечения лиц, пострадавших вследствие ядерных испытаний является Закон РК от 18 декабря 1992 года “О социальной защите граждан, пострадавших вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском испытательном ядерном полигоне”. Анализ этого законодательства также показывает, что определение правового статуса субъектов социального обеспечения связывается с фактом проживания, работы или прохождения службы в установленные периоды на территориях, подвергшихся воздействию ядерных испытаний. Кроме того, Законом “О социальной защите граждан, пострадавших вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском испытательном ядерном полигоне” предусматривается для лиц, проживающих на территориях чрезвычайного и максимального радиационного риска и вышедшим на пенсию до 1 января 1998 года, право на надбавку к пенсиям по зонам в размере 2 и 1,75 месячных расчетных показателя соответственно. Законом “О пенсионном обеспечении в Республике Казахстан” закрепляются положения о льготном исчислении стажа в отношении лиц, работавших или проходивших военную службу в районах, примыкающих к Семипалатинскому испытательному полигону, дающим право на получение пенсий из Государственного Центра по выплате пенсий. И положение о снижении возраста и стажа, необходимого для назначения пенсионных выплат из Центра. Правом на льготное назначение пенсии из Государственного Центра по выплате пенсий обладают также женщины, проживающие в сельской местности, родившие 5 и более детей и воспитавшие их до восьмилетнего возраста.

Следующей группой субъектов пенсионных правоотношений, право на социальное обеспечение и на пенсионное обеспечение которых определяется и экологическим фактором, являются лица, проживающие в экологически неблагоприятных районах Приаралья. Основополагающим документом в этой сфере выступает Закон РК от 30 июня 1992 года “О социальной защите граждан, пострадавших вследствие экологического бедствия в Приаралье”.