На страже законности — А. Альдекеев – Страница 9

Сторонникам подобных взглядов был дан правильный ответ на страницах журнала «Еженедельник советской юстиции». «Если эту отрасль работы вычеркнуть из обязанностей прокуратуры, или в целях разгрузки малость ее урезать,— говорилось в одной из статей, опубликованных в журнале,— то это будет шагом назад к дореволюционной прокуратуре». Вместе с тем многие прокурорские работники уже в то время правильно рассматривали вопрос о состоянии общего надзора и судебно-следственной практики, считая, что эти два вида работы не должны противопоставляться друг другу, так как они являются одинаково важными в деятельности прокуратуры.

Исследуя вопрос о становлении общего надзора прокуратуры Казахской АССР, необходимо отметить, что большинство губернских прокуроров и их помощников в недалеком прошлом работали следователями и судьями и поэтому не имели опыта в незнакомой для них прокурорской деятельности по общему надзору.

На краевом совещании губернских прокуроров КазАССР в январе 1924 года отмечалось, что трудное задание, возложенное на прокуратуру по общему надзору, на первых порах местными органами прокурорского надзора не могло быть выполнимо полностью, вследствие новизны дела и его разнообразия, недостаточности директивных материалов и нехватки квалифицированных работников. Кроме того, другая отрасль работы прокурорского надзора— надзора за органами следствия, дознания и суда, также весьма обширная по объему и довольно сложная по содержанию, но в то же время более нормированная и более знакомая работникам прокуратуры, в большинстве своем имеющих солидный стаж судебно-следственной работы, заставляла их отвлекаться от общего надзора, недооценивать его и уделять большую часть времени и энергии именно судебно-следственной деятельности.

В резолюции совещания особо подчеркивалось, что «прокуратура КазАССР с момента своего возникновения в своей практической работе пошла по линии наименьшего сопротивления, т. е. по постановке органов дознания и следствия, судебных процессов и исправительно-трудовых учреждений, не уделяй достаточного внимания делу общего надзора и не охватив возможное поле этой деятельности». По указанным причинам систематической и планомерной работы по общему надзору в 1923—1925 гг. в республике не проводилось.

К основным объектам прокурорского надзора относились в то время в первую очередь правовые акты руководящих административно-хозяйственных органов — губисполкомов и губЭКОСО (экономический совет). В то время прокурорский надзор за законностью действий этих органов был наиболее полным. Это объясняется тем, что проводился он губернскими прокурорами, и что все заседания указанных органов, как правило, проходили с участием прокуроров. По установившейся практике на местах все более или менее серьезные вопросы предварительно обязательно согласовывались с прокурором.

Плохо был организован надзор за соблюдением законности в деятельности низовых ячеек Советской власти— волисполкомов, хотя нужда в надзоре над ними была несравненно больше, чем в надзоре за исполнением законов уисполкомом, так как знание законодательства в низах было весьма слабое.

Характеризуя работу низовых органов Советской власти в Джетысуйской губернии, прокурор КазАССР в 1925 году писал, что в казахском ауле родовая идеология пока еще сильнее классового самосознания. Середняки в большей части шли тогда за родовой верхушкой. Русская переселенческая крестьянская деревня, несмотря на наличие партийного и беспартийного актива, продолжала оставаться косной, трудно восприимчивой к мероприятиям Советской власти.

В указанных условиях настоятельно ощущалась необходимость активизации работы местных Советов. Однако в то время не налажена была еще деятельность низовых советских органов. По данным перевыборной кампании, в ауле — в сельисполкомах было до 30% неграмотных, а в волостных исполкомах — 50% малограмотных. Малограмотные или совершенно неграмотные члены исполкомов не в состоянии были охватить всю политическую, культурную и хозяйственную работу в аулах, кишлаках и деревнях.

Как отмечал прокурор республики: «В казахских аулах и таранчинских (уйгурских) кишлаках Советы слабо ведут работу по обслуживанию хозяйственных и культурных нужд населения, и они должным авторитетом не пользуются. Заседаний Советов не бывает. В большинстве случаев от имени Советов действует Труппа лиц. Инициативы в работе не проявляют и являются лишь исполнителями распоряжений вышестоящих органов. Советы слишком укрупнены и в условиях разбросанности населения создают для аткаменеров (чиновников.— А. А.) благоприятную обстановку». В переселенческих селах и казачьих станицах сходы господствовали над Советами и решали все важнейшие вопросы. Не было четкого разграничения функций Совета и общественных организаций. Иногда общественные организации, в частности союз Кошчи, принимали на себя обязанности Совета.

В сложившихся условиях прокурорский надзор за соблюдением законов в деятельности низовых советских органов имел исключительно важное значение. Между тем, наряду с его общей слабой организацией во многих уездах этот надзор не осуществлялся вообще.

Как свидетельствуют архивные материалы, в начальный период своей деятельности органы прокуратуры Казахстана по традиции больше всего внимания уделяли борьбе с преступностью. Осуществление же одной из основных функций органов прокуратуры — общего надзора, как уже отмечено, стояло на втором плане их деятельности.

Одной из причин такого положения дел было и то, что выполнению этой функции в период становления прокуратуры мешали серьезные препятствия на местах. Долгое время некоторые работники местных органов власти не могли смириться с независимостью прокуратуры. Так, например, даже после двух лет деятельности прокуратуры исполком Букеевской губернии «не хотел признать самостоятельной роли прокуратуры в назначениях и перемещениях губпрокурора и его помощников, а также не хотел признать в губпрокуратуре губерний орган, ему не подчиненный и примириться с необходимостью в вопросах практической работы действовать в строгом соответствии с требованием законов. В результате такого непонимания губисполкомом роли прокуратуры были вызваны большие трения с губпрокурором. Вопрос был подвергнут обсуждению на ряде заседаний ответработников как в губкоме, так и в самом губисполкоме, на которых (заседаниях) пришли к необходимости возбуждения перед КазЦИК ходатайства о подчинении губпрокуратуры губисполкому». Разумеется, в таких условиях организовать общий надзор было не просто.

С другой стороны, организация общего надзора в значительной мере тормозилась из-за малочисленности и постоянной неукомплектованности аппарата прокуратуры. Одним из главных факторов, отрицательно влиявших на подбор личного состава прокуратуры, а следовательно, и на всю ее работу, была материальная необеспеченность.

Отсутствие необходимых средств и постоянная задолженность по зарплате препятствовали усилению прокуратуры квалифицированными работниками, вели к вынужденному сокращению штатов, а иногда даже к полному свертыванию аппарата. Так, например, в Уральской губернии из-за отсутствия необходимых средств пришлось снять с работы помощников прокуроров по Гурьевскому и Калмыковскому уездам. Как отмечено в отчете о деятельности прокуратуры КазАССР за 1923 год, такое состояние дел вело чуть ли «не к полному упразднению прокуратуры». На paботе прокуратуры тяжело отражалась также нехватка средств на хозяйственные, путевые и другие расходы. Это, отмечалось в отчете в качестве «главного тормоза во всей работе прокурорского надзора».

Большим недостатком деятельности прокуратуры по общему надзору в 1923—1925 гг. было отсутствие надлежащей связи с РКИ, осуществляющей контроль за государственными, хозяйственными органами, предприятиями и учреждениями.

Говоря о недостатках в организации работы по общему надзору, следует учитывать и то, что в поисках наиболее целесообразных эффективных форм и методов деятельности в этой области прокурорам не всегда удавалось сразу найти правильные пути, ведущие к цели. Вместе с тем следует иметь в виду, что в некоторых губерниях и уездах уже с самого начала деятельности прокуратуры по общему надзору проводилась (хотя и без должной системы и плана) значительная работа.

И тем не менее общий надзор в основном сводился к систематическому и неуклонному наблюдению за соблюдением и исполнением как органами власти, так и отдельными гражданами законов и иных нормативных актов.

Эта задача выполнялась путем: 1) надзора за законностью действий и актов губернских, уездных и волостных исполнительных комитетов и их президиумов; 2) надзора за соблюдением законов отделами исполкомов и всеми другими находящимися в пределах данной губернии административными и хозяйственными органами; 3) надзора за работой комиссий по делам несовершеннолетних и различного рода инспекций (трудовой, налоговой, санитарной и др.); 4) систематического ознакомления с сигналами печати; 5) приема и рассмотрения различного рода жалоб и заявлений и производства по ним.

Некоторые исследователи считают, что одной из форм общего надзора в начальный период деятельности прокуратуры были встречи прокуроров с коллективами трудящихся и населением.

Изучение же архивных материалов показывает, что в период становления прокуратуры КазАССР такие встречи в подавляющем большинстве случаев проводились с целью правовой пропаганды и популяризации ее деятельности. Но хотя такого рода встречи не входили в арсенал средств прокурорского надзора, они способствовали его становлению и развитию.

Общий надзор за законностью правовых актов в то время осуществлялся в основном посредством личного участия прокуроров и их помощников в различного рода заседаниях исполкомов Советов и других исполнительных и распорядительных органов. Общее число таких заседаний только за 1923 год составило 1313. С одной стороны, прокурор, непосредственно участвующий в обсуждении того или иного вопроса, имел возможность быстро реагировать на отклонения от принципов революционной законности, хотя, с другой стороны, не мог иногда своевременно подготовиться к предстоящему обсуждению, вследствие несвоевременного получения извещений о времени заседания.

Кроме того, работниками прокуратуры велось изучение издаваемых местными органами различных постановлений, распоряжений, приказов, циркуляров и инструкций как путем предварительного ознакомления с проектами указанных документов, так и в ходе проверки соответствия революционной законности уже принятых постановлений и распоряжений.

Предварительное ознакомление способствовало тому, что всякая ошибка значительно проще и легче исправлялась будучи еще не зафиксированной в официальном акте. Так, например, в Кустанайской губернии, благодаря предварительному ознакомлению с проектами актов, не было допущено к опубликованию 5 постановлений, противоречащих закону, а в Оренбургской и Акмолинской губерниях за весь 1923 год не последовало ни одного протеста прокуратуры, т. к. все намечавшиеся отклонения от закона своевременно ликвидировались.

Что касается последующей проверки документаций, то особо широко она проводилась по отношению к низовым органам власти — волисполкомам и тем уездным органам, где прокуратура еще не была организована и надзор осуществлялся губернскими управлениями. Кроме того, последующей проверке подвергались те акты, которые почему-либо не были представлены для предварительного ознакомления.

Вносимые прокуратурой протесты на противоречащие закону акты в подавляющем большинстве удовлетворялись. Так, из 21 протеста, внесенного прокурором Уральской области, было удовлетворено 20, а в Актюбинской губернии были удовлетворены все 25 протестов. Это свидетельствует как о том, что протесты вносились обоснованно, так и о возросшем авторитете прокуратуры у органов власти.

Для упорядочения надзора за издаваемыми обязательными постановлениями исполнительных комитетов и правильным проведением их в жизнь по инициативе прокуратуры КазАССР и при ее непосредственном участии в большинстве губерний началась их кодификация. Это способствовало значительному улучшению деятельности прокуратуры в области общего надзора.

В некоторых губернских прокуратурах практиковались выборочная и сплошная проверки заключаемых хозяйственными учреждениями договоров. Так, например, в Кустанайской губернии по результатам таких проверок было возбуждено 2 крупных уголовных дела.

В начальный период своей деятельности прокуратура уделяла большое внимание продовольственным органам и органам коммунального хозяйства, на которые в прокуратуру чаще всего поступали различные жалобы и заявлениям В период действия единого сельхозналога в большинстве губерний при участии прокуратуры проводились особые продовольственные совещания. Часто отступали от законов органы коммунального хозяйства. В прокуратуру в тот период поступало большое количество заявлений о неправильной муниципализации зданий, о незаконном выселении в административном порядке из жилых помещений и т. п.

В голодные 1921—1922 гг. было заключено Много кабальных договоров, в результате которых батраки и бедняки попадали в полную зависимость от кулаков и баев. Поэтому в 1923 году в большинстве губерний была проведена кампания по аннулированию этих незаконных сделок.

G введением новой экономической политики оживилась деятельность различных хозяйственных органов, увеличился товарооборот, значительно возросло количество заключаемых договоров. В этих условиях увеличилось числа растрат, случаев преступной бесхозяйственности, незакончных договоров и других злоупотреблений НЭПом, об опасности которых предупреждал еще В. И. Ленин. Поэтому в тот период одной из основных задач общего надзора было выявление такого рода нарушений. 

В этой связи периодически производился просмотр особо важных договоров, заключаемых государством с частными организациями и лицами. На местах был выявлен ряд нарушений форм договорной системы. Несоблюдение статьи 37 ГК РСФСР при заключении договоров по подрядам и поставкам только в 1924 году причинило государству ущерб в сумме свыше 40 тысяч рублей. Указанные нарушения были устранены коллегией НКЮ и Казахским экономическим советом.

В целях упорядочения и соблюдения требуемых законом форм заключаемых договоров губернскими прокурорами стал практиковаться созыв совещаний юрисконсультов хозяйственных органов. Первое такое совещание было проведено в 1925 году прокуратурой Оренбургской губернии.

16 марта 1926 года прокуратурой республики было созвано совещание юрисконсультов, на котором широко обсуждались вопросы, связанные с улучшением их деятельности, предупреждением различного рода злоупотреблений и с правильной постановкой работы хозяйственных органов.

Несмотря на отмеченные положительные моменты в надзорной деятельности прокуроров по договорным отношениям между хозяйственными организациями, с мест поступало много жалоб и заявлений о невыполнении хозяйственными организациями своих обязательств по поставке сырья, материалов, по расчетам и т. д. Такое положение было не только в Казахстане. В письме прокурору РСФСР от 4 декабря 1933 года Прокурор Союза ССР предложил, не вмешиваясь в оперативную работу хозяйственных органов, принимать указанные заявления и жалобы лишь в тех случаях, когда они содержат основания для возбуждения  уголовного Дела или когда непринятие срочных мер может принести непоправимый ущерб государству. Все остальные заявления предлагалось возвращать руководителям хозяйственных организаций с указанием установленного законом порядка их направления.

Прокуроры уже в 1923 году начали следить за сообщениями в печати о нарушениях революционной законности.

 Постепенно эта работа становится повседневной обязанностью прокуроров. На протяжении всей истории существования в республике органов прокуратуры сигналы печати использовались в качестве важного источника выявления | нарушений законности.

В своих сообщениях с мест селькоры, рабкоры и специальные корреспонденты сообщали о фактах взяточничества, превышения власти, о неправильном ведении расследования, о готовящихся преступлениях, незаконных поборах и налогах с населения, бесхозяйственности, грубом обращении с рабочими и крестьянами, о неправильном увольнении с работы и других нарушениях законности и преступлениях, затрагивающих интересы трудящихся.

Эти сообщения постепенно становились законным поводом к возбуждению уголовных дел. Так, если за один квартал 1923 года по газетным заметкам было возбуждено 5 уголовных дел, то за первое полугодие 1925 года прокуратурой республики губернским прокурорам было дано указание о возбуждении по сигналам печати 174 уголовных дел.

В выявлении нарушений законности в деятельности государственных органов и должностных лиц большое значение имели жалобы и заявления трудящихся. В. И. Ленин требовал внимательного отношения к жалобам, быстрого и тщательного рассмотрения, строгого контроля за исполнением принятых по ним решений. Он неоднократно указывал, что даже так называемые «мелкие» нарушения законности, допущенные по отношению к трудящимся, играют на руку классовому врагу, т. к. подтачивают доверие к Советской власти. В. И. Ленин считал необходимым обязательно приучать население к тому, что «дельные жалобы имеют серьезное, значение и приводят к серьезным результатам».

Н. В. Крыленко, говоря о задачах прокурорских работников по защите интересов трудящихся, отмечал, что «вмешаться в дело, взяться за дело, защищать трудящихся,— вот что обязан сделать прокурор, и обязан не только потому, что иначе пострадает трудящийся, а потому, что все наши законы направлены к единой цели — охране интересов трудящихся, и всякое нарушение закона, отступление от закона срывает и нарушает общую систему, общий план нашего социалистического строительства».

В результате роста авторитета прокуратуры среди трудящихся в КазАССР из года в год возрастало количество поступающих к прокурорам писем и заявлений. По далеко неполным сведениям (точного учета этой работы в то время не велось) число поступивших в прокуратуру писем и заявлений уже в 1923 году достигло 3954

Развитие и совершенствование многогранной деятельности прокуратуры по общему надзору в дальнейшем способствовало его утверждению в качестве основной отрасли прокурорского надзора.

Большую помощь в укреплении социалистической законности прокуратуре оказывали трудящиеся. Одной из наиболее эффективных форм привлечения трудящихся к укреплению социалистической законности и к борьбе с различными правонарушениями явился институт общественных обвинителей. Он был создан еще до образования органов прокуратуры. Однако вначале в качестве общественных обвинителей привлекались ответственные должностные лица, которые ввиду занятости по своей основной работе, редко выступали в судах. После создания органов прокуратуры к участию в судебных процессах в качестве общественных обвинителей стали широко привлекаться представители трудящихся из числа рабочих и крестьян. В 1925 году в республике было 615 общественных обвинителей, а в 1926 году их насчитывалось уже 922 человека. Из этого числа на аулы и деревни приходилось 344 человека (из них 62 казаха). Наиболее активная работа с общественными обвинителями осуществлялась прокурорами Актюбинской, Акмолинской и Кустанайской губерний.

В 1925—1926 гг. в сельских и аульных Советах, на промышленных предприятиях, в колхозах, совхозах, МТС и т. п. из наиболее активных и сознательных рабочих и крестьян начали создаваться группы содействия прокуратуре и милиции. Члены этих групп избирались на общих собраниях рабочих, колхозников, на сельских и аульных сходах. Основной задачей групп содействия было уведомление прокуратуры о различных правонарушениях, злоупотреблениях, хищениях и других преступлениях.

В дальнейшем группы содействия были организованы при всех аульных и сельских Советах. В своем информационном докладе за февраль 1932 года гурьевский районный прокурор сообщал, что группа содействия прокуратуре на рыбных морских промыслах выявила ряд нарушений социалистической законности. По поручению прокуратуры члены этой группы выполняли некоторые задания по проверке сообщений печати.

В то же время был создан институт социалистических совместителей прокуроров. В большинстве своем рабочие и крестьяне без отрыва от своей основной работы под руководством прокурора выполняли отдельные поручения по проверке жалоб, сигналов в печати и некоторые другие надзорные прокурорские функции. К сожалению, ввиду несовершенства учета в то время в архивных материалах отсутствуют данные о количестве групп содействия и соцсовместителей в республике.

Расширение общенадзорной деятельности в значительной мере повысило авторитет прокуратуры, способствовало усилению ее роли в борьбе с преступностью и другими; нарушениями социалистической законности.

Однако существовавшая в тот период автономия республиканских органов прокуратуры мешала выработке единой линии в борьбе с преступностью, укреплению единой законности по всей стране.

Постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 27 августа; 1928 года «Об изменении статьи 60 Положения о судоустройстве РСФСР» было отменено совмещение должностей наркома юстиции и прокурора республики одним лицом. Функции прокурора республики были переданы заместителю наркома юстиции. В этот период прокуратура в масштабе всей страны централизована еще не была. В каждой союзной и автономной республике, в том числе в Казахской АССР, прокуратура подчинялась высшим органам власти. Прокурор республики назначался и смещался постановлением Президиума ЦИК КазАССР, ему же он подчинялся и находился в его подведомственности.

Постановлением ЦИК и СНК СССР по организационным вопросам (1924 г.) Верховный Суд СССР и Прокуратура Верховного Суда СССР фактически были лишены возможности осуществлять руководство деятельностью судебного следственного аппарата союзных республик. Прокуроры союзных республик Прокурору Верховного Суда СССР не подчинялись. Надзор за исполнением союзного и республиканского законодательства осуществлялся без единого руководства, что приводило часто к несвоевременному исполнению и различному толкованию законов на местах.

Укрепление единой социалистической законности на территории всей страны было невозможно без создания централизованной прокурорской системы, во главе с единым руководящим центром. Это стало особо заметно после издания постановления ЦИК И СНК СССР oт 25 июня 1932 года «О революционной законности».

Отмечая успехи в деле укрепления революционной за конности, ЦИК и СНК указали на наличие все еще значительного числа нарушений революционной законности со стороны должностных лиц и искривлений в практике ее проведения, особенно в деревне. ЦИК и СНК предложили местным органам Советской власти и прокуратуре неуклонно привлекать к строгой ответственности должностных лиц, виновных в нарушении основных положений колхозного строительства. В целях дальнейшего укрепления революционной законности было категорически запрещено снятие и перемещение районных прокуроров, а если это вызывалось необходимостью, то не иначе как по решениям краевого (областного) прокурора или вышестоящих, органов прокуратуры.

20 июня 1933 года принимается постановление ЦИК и СНК СССР «Об учреждении прокуратуры Союза ССР», а постановлением ЦИК и СНК СССР от 17 декабря 1933 года утверждается «Положение о Прокуратуре Союза ССР». Этим же постановлением упраздняется прокуратура Верховного Суда СССР.

В соответствии с Положением, задачей Прокуратуры Союза ССР является укрепление социалистической законности на всей территории СССР. В связи с этим органы прокуратуры страны возглавил Прокурор Союза ССР, который назначался ЦИК СССР. Его распоряжения могли быть отменены и приостановлены только Президиумом ЦИК и СНК СССР. Прокурор Союза ССР по согласованию с ЦИК союзных республик получил право назначать и отзывать прокуроров республик.