Страница - 15

ИЗ ДОНЕСЕНИЯ КОКЧЕТАВСКОГО ВНЕШНЕГО ОКРУЖНОГО ПРИКАЗА КОМИССИИ, КОМАНДИРОВАННОЙ ИМПЕРАТОРОМ АЛЕКСАНДРОМ II ДЛЯ ПРОВЕДЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ В КАЗАХСТАНЕ

10 августа 1865 г.

В указе Областного правления сибирских киргизов 20 ноября 1862 г. за № 5941. Именно: а) выбор старшего султана производится баллотировкой шарами в присутствии Окружного приказа во время приезда военного губернатора для ревизии делопроизводства приказа, под личным его наблюдением за правильностью производства выборов, о чем он давал предварительно предписания приказу; б) выбор заседателей от киргизов делается также в присутствии Окружного приказа во время съезда в Кокчетав народа, во время ревизии военного губернатора; наличные избиратели подают голоса, а не явившиеся по болезни или другим причинам присылают письменные отзывы; в) выборы волостных управителей в случае открывающихся вакансий, так как они избираются на неопределенное время, производятся в волостях в присутствии старшего султана и участкового заседателя баллотировкой шарами; время и место для выборов, по поручению о выборах от приказа сообщений и необходимых сведений как о лицах, имеющих право быть избранными на должность волостного управителя, так и об избирателях, старший султан и участковый заседатель назначают по своему соглашению. Место для выборов назначается ими преимущественно в центре расположения волости. Одновременно с посылкой сведений участковому заседателю приказ посылает список об избирателях к управляющему волостью для извещения их о предстоящих выборах через аульных старшин повестками; г) аульные старшины выбираются в аулах словесно, по большинству голосов. Акты о выборах старшего султана, кандидата по нем, заседателей от киргизов и волостных управителей с другими сведениями, о порядке производства выборов приказ представляет на рассмотрение в областное правление, а последнее — военному губернатору. Старший султан и кандидат по нем утверждаются с одобрения военного губернатора, генерал-губернатором, и заседатели от киргизов и волостные управители утверждаются в должностях военным губернатором. Акты о выборе аульных старшин представляются волостными управителями в приказ, и по ним избранный утверждается в должности Окружным приказом.

РГВИА. Ф. 1450. Оп. 2. Д. 12. Л. 127—129.

ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА

К проекту Положения об управлении в областях Акмолинской и Семипалатинской

(Выходные данные не обозначены. Документ находится в фонде научной библиотеки Омского краеведческого музея. Очевидно, был предназначен для служебного пользования).

1. Выполнение Положения от 21 октября 1863 г. (Журнал Кабинета министров) возложено на генерал-губернаторов Оренбургского края и Западно-Сибирского — ввести Временное положение об управлении степными областями с 1 января 1869 г. в виде опыта на 2 года в целом и по частям; по истечении же опытного срока, сообразив означенный проект о местном управлении края и действительными потребностями туземного населения, представить его со своими для окончательного (закрепления) его в российском законодательном порядке.

Во исполнение сего генерал-губернатор Западной Сибири, признав необходимым расширить Временное положение по возможности со всеми статьями, представить окончательные сроки...

Вследствие этого распоряжения от Акмолинской и Семипалатинской областей представлены проекты всех признанных необходимыми изменений и действий Временного положения с подробными изложениями.

Чтобы из этих предположений выработать окончательный проект Положения об управлении в областях, Его Высокопревосходительство соизволил не передать их на рассмотрение особого Комитета, учрежденного для сего при Главном управлении Западной Сибири, из лиц по назначению Его Высокопревосходительства, на который вместе с тем возложил и составление как самого проекта, так и всех следующих к нему штатов, инструкций и приложений.

Приступив к исполнению возложенного труда, Комитет нашел необходимым обсудить прежде всего, насколько основные начала Временного положения соответствуют потребностям народонаселения степей и указанной правительством цели постепенного сближения кочевников с прочими народностями империи и не потребуются ли какие-либо радикальные изменения в Положении.

Рассмотрев мнения губернаторов и должностных лиц областей, а также все вопросы, возбуждавшиеся местными властями в течение двухгодичного опытного срока, Комитет усмотрел, что новое Положение, встреченное киргизами с сочувствием, было введено в степях Западной Сибири всецело и что применение его не встретило на практике никаких особых затруднений, потребовав лишь немногих разъяснений частностей, при самых благоприятных финансовых результатах; а потому Комитет не мог не признать, что все основные начала Временного положения, как то: подчинение казачьего населения общему с киргизами управлению, самостоятельность киргизского народного суда, введение мирового института, раскладка податей и других сборов самим народам по благосостоянию и проч., вполне верны, и проч., и не должны подвергаться никаким изменениям, тем более, что подобные изменения могли бы поколебать в кочевниках доверие к твердости предначертаний правительства.

За сим все изменения в Положении, по мнению Комитета, должны быть направлены к тому, чтобы отнять у Положения его временный характер и более точною редакцией устранить недоразумения, встреченные на практике в течение двухлетнего действия Положения, а также развить и дополнить систему управления и суда на началах, возможно ближе подходящихся к таковым же в прочих частях Империи.

На этом основании все проектированные изменения заключаются в следующем: начальников (ставило) в положение, не совсем удобное, и подавало повод к различным многосторонним затруднениям в ущерб, конечно, делу.

Чтобы выяснить более точно и подробно права и обязанности уездных начальников, согласовать их до некоторой степени с правами и обязанностями исправников и выработать совершенно новую систему для одноличной их деятельности, Комитет признал необходимым составить для уездных начальников и их канцелярий особую инструкцию. А так как по смыслу Временного положения на уездных начальниках независимо от полицейских обязанностей лежат и другие, которые в России большею частью возложены на особые места или лица, то в инструкции этой обязанности собственно полицейские помещены в особом отделе и к ним применены законы, действующие в России, с изъятиями, допущенными только проектом Положения и дополнением правил, руководствуясь которыми уездные начальники будут иметь возможность распоряжаться в уезде действительно одноличною властью, столь необходимою для быстроты распоряжений. Остальные за тем обязанности уездных начальников, лежащие в России, большею частью на особых учреждениях, сгруппированы в один общий отдел и помещены в инструкции под рубрикою: “обязанности местно-административные”.

Правила, изложенные в этом отделе, составлены во всем согласно с духом законодательства и исключения допущены настолько, насколько является исключением самое Положение об управлении в областях.

3. Обязанности волостных управителей Временным положением определяются дословно таким образом: “Волостные управители сосредоточивают в себе власть полицейскую и распорядительную в волости; они наблюдают за сохранением спокойствия и порядка в волости, в особенности, чтобы не происходило барымты, за исполнением законов, уплатою податей и повинностей и проч.”.

По мнению Комитета, подобное определение обязанностей может иметь смысл и значение тогда только, когда волостные управители будут снабжены подробными правилами, которые выясняли бы им не только значение полицейской и распорядительной власти, но и указывали как порядок проявления ее, так и средства к наблюдению за спокойствием в волости и прочим.

Основываясь на этом, Комитет признал необходимым составить для волостных управителей, их письмоводителей и аульных старшин подробную инструкцию, которая служила бы единственным руководством для должностных лиц киргизского управления.

Инструкция эта составлена на основании общих законов и отступления допущены только ввиду исключительного положения киргизского народа и тех правил, которые вводит проект Положения в управление степями.

4. По буквальному смыслу Временного положения при волостных управителях полагаются вольнонаемные письмоводители; порядок же определения их к должностям и ответственность за злоупотребления не определены.

Имея в виду то, что волостные управители почти все не только грамотны, но и умеют говорить и понимать по-русски, и что при подобных условиях письмоводитель в волости невольно даже делается более влиятельным и более опасным, чем волостные писари у крестьян, при неграмотности их волостных голов Комитет признал необходимым указать в проекте Положения порядок определения, увольнения и ответственности письмоводителей, сравнить их в правах по возможности с волостными писарями у крестьян.

Б) По устройству суда.

1. Народному суду у киргизов предоставлены Временным положением довольно широкие права, а самое устройство суда изложено неточно до такой степени, что почти не представляется возможным отличить первую инстанцию суда от последующих.

Комитет признал необходимым провести в народный суд три строго определенные инстанции, т. е. суд одиночных биев, суд волостного съезда биев и, наконец, суд чрезвычайного съезда биев, определив вместе с тем и дела, подлежащие разбору каждого суда, как в качестве первой степени, так и апелляционных инстанций. Независимо (от) того, Комитет признал полезным для разбора дел между киргизами нескольких посторонних волостей учредить суд между волостными съездами биев. Обстоятельно это вызвано тем, что киргизы неохотно подчиняются и мало доверяют суду биев чужой волости.

2. При разработке Временного положения было сознано, что суд на прежних основаниях разъединяет народности в Степи во вред значению и достоинству русской власти; что мировые учреждения наши по уставам 20 ноября 1864 г. совпадают с народными понятиями киргизов и что поэтому было бы государственной ошибкой при преобразовании всего административного устройства оставить в прежнем виде только суд, который в этом крае имеет положительное политическое значение.

Основываясь на этом, Временное положение об управлении в областях, преобразовав русский суд на началах, согласованных с местными условиями, приняло в основание на переходное время, до введения в край полной судебной реформы на новых началах, введение мирового института в лице уездных судей, не ожидая открытия других общих судебных учреждений.

Таким образом, потребность введения в степях полной судебной реформы создана и осуществлена отчасти самим правительством. Но как причины, не позволявшие ввести полную судебную реформу не устранены и поныне, то Комитету остается только желать скорейшего устранения оных, а между тем проектировать ныне изменения, согласные только с настоящим устройством суда, могущая при этом устранить по возможности некоторые неудобства и недоразумения, встреченные в течение двухлетнего опытного срока.

Несмотря на то, что гласный и скорый суд с примирительным его направлением, приближаясь к характеру народных судов, вполне отвечает интересам киргизов и поэтому заслужил уже некоторое доверие, справедливость требует высказать, что мировой институт в областях, в лице уездных судей, по правилам, установленным Временным положением, представляет весьма слабое только подражание того суда, которым по справедливости может гордиться Россия. По мнению Комитета, оставлять его далее в тех же размахах положительно вредно, по нижеизложенным причинам.

Законодательство всех стран выработало принцип, что судебные учреждения должны состоять из двух однородных инстанций; т. е., что суды второй степени или аппеляцион-ной инстанции по отношению к судам первой степени должны соблюдать в отправлении правосудия одинаковую обрядность и руководствоваться одними и теми же законами.

Введенный в степных областях мировой институт в лице уездных судей в одной только инстанции поставлен одиночно и хотя подчинен областному правлению, но последнему даны только права учреждений, не имеющих ничего общего с мировым институтом. Между тем, областное правление по смыслу Временного положения должно составлять вторую инстанцию мирового суда, впрочем, только на том основании, что (рассматривает) отзывы, протесты, жалобы и проч. На мировой суд вносятся к нему, а вместе с тем (дела) о порядке рассмотрения их в областном правлении, Временное положение не упоминает ни слова, то следует полагать, что оно рассматривает и решает их тоже на основании общих законов, не имеющих ничего общего с мировым институтом.

Двухлетний опыт доказал неудобство такого исключительного совещания нового, гласного мирового суда с прежним закрытым учреждением. Для большей наглядности следует представить только то, что в основу мирового суда положены публичность, гласность, внутреннее убеждение судьи; областное же правление, соединяя в себе административную власть в качестве губернского правления и Казенной палаты, а судебную — только в качестве Палаты гражданского и уголовного судов, действует на правах общих учреждений, по обрядности закрытых судов, основанных только на теории доказательств и руководствуется общими законами, для тех только мест установленными.

Из такого полнейшего различия в направлении и самой почвы юридической деятельности областных правлений и подчиненного им мирового суда вытекают многосторонние затруднения: при всей рациональности действий областного правления дело, веденное в мировом суде, (решается) путем строгой законности, и перенесенное в областное правление. Как суд 2-й инстанции, часто совершенно не отвечает его взгляду, вытекающему из общих узаконений и затем перевер-шается по духу и букве законов, не совпадающих с уставами 20 ноября 1864 г., на основании которых велось дело мировым судом. Нередко не исключается даже потребность объяснять внутреннее убеждение судьи, истекающее часто из неуловимых оттенков изустного состязательного процесса и поэтому трудно поддающееся анализу и проверке.

При подобном различии деятельности областного правления и мирового суда, изолированности и полной подчиненности последнего первому, в административном и судебном отношениях, мировые судьи в степях поставлены в весьма затруднительное (положение) и, естественно, не могли иметь указанной судебными уставами доли самостоятельности, необходимой для беспристрастного и свободного осуждения дел и приложения к ним законов по внутреннему своему убеждению, а через это, понятно, не могли иметь и особенно благодетельного влияния на кочевников.

Соединение в степных областях следственной части с судебною в лице уездных судей оказывается тоже крайне неудобным:

1. Для мирового разбирательства при его срочных вызовах трудящихся и часто многочисленных свидетелей необходимо постоянное, или правильно периодическое, присутствие судьи на определенном месте; обязанности же следователя требуют быстрого преследования преступления по горячим следам. Из этого нетрудно представить, в какое затруднительное положение бывает поставлен судья-следователь, желающий исполнять добросовестно свои обязанности.

2. Уездный судья, отправляясь на следствие, запирает камеру суда и, разумеется, с этим вместе прекращается отправление правосудия на более или менее продолжительное время, в ущерб интересам населения и судебной деятельности...

3. Опыт удостоверяет, что соединение судебной и следо-вательной частей в лице судьи производит весьма невыгодное для нашего суда действие на кочевников: в глазах киргизов, не умеющих понять двойственных обязанностей одного лица, следователь, проявляющий власть свою преимущественно взятием под стражу и тяжелыми, негласными допросами, заслоняет мирового судью с его разбирательством, знакомым киргизам по их народному суду. Последнее обстоятельство, вытекающее прямо из совмещения в одном лице двух совершенно разнородных обязанностей, клонится только к ущербу кредита мирового суда, к которому масса способна отнестись сочувственно, а затем к уменьшению влияния нашего среди инородческого населения.

В Закавказском крае обязанности судьи и следователя ввиду устранения пререканий о подсудности соединены в одном лице, но там они облегчаются помощником, а главное, что местное население находится несравненно в более благоприятных условиях. В некоторых уездах степных областей необходимость, вызванная невозможностью одному судье исполнять две обязанности, по значительности дел выработала комбинацию в роде Закавказской, а именно: роль помощников судьи по производству следствий пришлось возложить на следственных приставов по конокрадству, назначаемых от Сибирского казачьего войска. Подобная комбинация облегчила до некоторой степени деятельность судьи, но вместе с тем по неопытности приставов усложнила и замедлила дело, не принеся в действительности никакой пользы уже и потому, что высказанные выше неудобства соединения следственной и судебной частей в лице судьи не устранялись.

Таким образом, следственные пристава по конокрадству оказываются плохими помощниками судей и сверх того должности их в настоящее время признаются совершенно лишними по следующей причине: производимые у них прежним сложным порядком дела по конокрадству тянутся по необходимости чрезвычайно долго, а через это отдаляются на неопределенное время, приложение к виновным законного наказания и затем наказание это по своей несвоевременности утрачивает силу предупредительного для других примера. Новейшее законодательство не признает в конокрадстве особого преступления, а относит его, смотря по обстоятельствам, сопровождающим похищение, к одному из видов кражи. Такое юридическое положение отнюдь не противоречит стремлению ослабить укоренившийся в кочевом населении обычай конокрадства, а скорее ведет к успешнейшему искоренению его через быстрое действие правосудия, гласное обвинение преступников и неотлагательное наказание виновных вместе с соучастниками; тем более, что по 77 ст. Устава Уголовного судопроизводства обвиняемые в предупреждение укрывательства их от суда могут быть подвергаемы и личному задержанию даже до разбора дела, а виновные в третьей краже подлежат суду общих судебных мест, так как подвергаются уже ограничению или лишению прав состояния и высылке из мест жительства. Из этого делается совершенно ясным, что новейшее законодательство не только не ослабляет преследования конокрадства, но имеет за собою еще то преимущество, что, устраняя застой дел, не допускает возможности среднего исхода их, положительно вредного для общества, и заключающегося в оставлении виновных в подозрении, доставляющем конокрадам возможность продолжать свое ремесло, с надеждою на новую бездоказанность и затем безнаказанность.

За всем этим самое название “уездный судья” не имеет такого благодетельного значения, какое могло бы иметь в степях название, предоставленное судебными уставами, и несостоятельно ввиду того, что судебные участки могут состоять и не из уездов, или не совпадать с административным делением области.

На основании всего вышеизложенного Комитет пришел к заключению, что в исправлении пробелов, допущенных в судном отделе Временного положения, представляется насущная потребность, тем более, что пояснительная записка к тому же Временному положению, на началах которой должно было строиться самое Положение, проектировала введение в областях мирового института в лице уездных судей на основаниях, более рациональных, которые однако в Положение не вошли. Поэтому Комитет полагает:

а) Ввести в степных областях мировой институт в лице мировых судей на точном основании судебных уставов 20 ноября 1864 г. с соблюдением правил, указанных нашим законодательством для местностей, в которых введены мировые установления отдельно от общих.

б) Впредь до введения в Западной Сибири полной судебной реформы, долженствующей распространиться и на Киргизскую степь, областному правлению по отношению к судьям предоставить права и обязанности, между прочим, и съезда мировых судей и затем уже обязанности 2-й апелляционной инстанции мирового суда на точном основании уставов 20 ноября 1864 г., с исключениями, допущенными и подробно указанными в проекте Положения об управлении в областях.

в) Областному правлению в то же время по делам, неподсудным на основании проекта Положения мировым судьям предоставить права и обязанности соединенных Палат гражданского и уголовного судов с применением к делопроизводству правил 11 октября 1865 г.

г) Следственную часть по делам, подсудным областному правлению на правах соединенной Палаты, возложить на особых судебных следователей, учреждаемых при областном правлении, по числу мировых участков.

Независимо от этого, имея в виду то, что по точному смыслу Высочайше утвержденных 29 сентября 1862 г. основанных правил судопроизводства власть судебная отделена от исполнительной, административной и законодательной и что те же начала отделения суда от администрации проведены и в правилах 11 октября 1865 г., принимая во внимание, что всякое подчинение судебного места лицу или месту не судебному, ослабляя высокое значение суда, ограничивает право его применять законы, как того требует ст. 64 Свода законов основных (Т.1), Комитет не нашел себя вправе удержать в представляемом проекте Положения зависимость суда от администрации, а потому провел строго и точно самостоятельность его как в мировом институте, так и по возможности в прежних судебных местах степных областей, в которых это по местным высказываемым выше условиям должно принести еще более пользы, чем во внутренних коренных частях России.

3. Многие из должностных лиц областей в своих замечаниях высказали потребность отмены подсудности киргизов военному суду за преступления, указанные в § 93 Временного положения.

Комитет по обсуждению этого вопроса пришел к заключению, что приговоры военного суда, произнесенные над лицами гражданского ведомства не на основании полевого уголовного закона, утратили всякое значение, так как и на основании гражданских законов виновные в преступлениях, предусмотренных в § 93, приговариваются (к) не менее строгому наказанию.

Основываясь на этом и имея в виду, что подсудность киргизов военному суду совершенно напрасно увеличивает только возможность пререканий о подсудности, Комитет признал возможным преступления, поименованные в § 93 Положения, причислить к числу подлежащих ведению суда на основании общих законов Империи, предоставить генерал-губернатору право в исключительных случаях передавать виновных киргизов военному суду с определением наказания по полевым военно-уголовным законам.

4. Временное положение разрешает киргизам по обоюдному соглашению обращаться для разбора своих дел к русскому суду. В течение двухлетнего опытного срока было немного примеров, чтобы киргизы воспользовались этим правом. Причины этого кроются не в недоверии к нашему суду, а в том простом основании, что воспользоваться дарованным правом почти невозможно, так как для этого требуется соглашение двух враждующих сторон. Правая сторона, само собою, будет стремиться всегда к тому суду, в котором полагает встретить более правосудия, но что же заставит идти туда виновную сторону, когда неправосудие составляет ей прямую выгоду.

С освобождением мировых судей от производства следствий представилась возможность несколько расширить объем их занятий и поэтому, по мнению Комитета, необходимо дозволить им принимать к своему разбирательству дела киргизов не только по обоюдному соглашению обеих тяжущихся, но и по заявлению одной из сторон, тем более, что было много примеров, где киргизы, преимущественно обиженные, бедные и потерявшие веру в свой суд, обращались к нашим судьям и получали отказ за несогласием противной стороны. Мера эта, по мнению Комитета, увеличит значение нашего суда в глазах и вернее всего послужит основанием к сближению народности.

в) По системе податей и других сборов.

1. До введения в Сибирских степях Временного положения с обеих областей поступало ясачного сбора 190,506 руб. в год. Составители Временного положения, полагая заменить ясачный сбор кибиточной податью по 3 руб. с кибитки, предполагали к поступлению в обеих областях 317, 697 руб., более поступавшего прежде на 127, 191 руб. Между тем, из имеемых в Комитете данных оказывается, что за 1870 г. с обеих областей поступило 462, 666 руб., т. е. более предположенного на 144, 969 руб. Цифры эти весьма убедительно свидетельствуют, что система податей, указанная Временным положением, выработана совершенно удовлетворительно, если при этом принять в расчет, что в течение двухлетнего опытного срока она не встретила также ни малейшего затруднения в применении ее к практике.

Основываясь на этом, Комитет проектировал в податной системе только два нижеследующих дополнения:

1. Пожизненное освобождение киргизов, имеющих военные или гражданские чины, от платежа кибиточной подати с тем, что принадлежащие собственно им кибитки в количестве не более 7 на каждого, в исчисление не входят и что льгота эта не распространяется на детей чиновников или офицеров до тех пор, пока они сами лично не приобретут на то права.

2. В инструкциях как для уездных начальников, так и для волостных управителей с аульными старшинами проектированы некоторые особые правила для сбора податей. При инструкции для уездных начальников приложена форма шнуровой книги, приспособленная таким образом, что можно получить от своего аульного старшины особую квитанцию в уплате податей и других сборов.

Освобождение киргизов-чиновников от платежа кибиточ-ной подати вызвано тем, что лица эти в течение опытного срока, опираясь на законы, существующие в России, неоднократно пытались ходатайствовать об освобождении их от этого. Подобные ходатайства по неимению в Положении разрешения, хотя и отклонялась и подать, затем чиновникам вносилась исправно, но тем не менее Комитет, основываясь на том, что в § 213 Временного положения выражено: “Права и преимущества, присвоенные другим состояниям Российской империи, приобретаются киргизами на основании общих законов”, признал необходимым освободить киргизов-чиновников от платежа кибиточной подати; тем более, что через дарование им этих льгот в пределах проектированных Положением казна лишится дохода только нескольких сот рублей, но зато правительство приобретет в этих людях влиятельных помощников.

Мера эта, по мнению Комитета, не только весьма полезна, но, как основанная на равноправности всех подданных, — и справедливости...