Международное право в истории Казахстана и средней Азии — М. А. Сарсембаев

Глава VI. РЕАЛИЗАЦИЯ МЕЖДУНАРОДНОЙ ПРАВОСУБЪЕКТНОСТИ СОЮЗНЫХ РЕСПУБЛИК, В ТОМ ЧИСЛЕ РЕСПУБЛИК РЕГИОНА, ПОСРЕДСТВОМ СОЮЗА ССР (с 1922 г. по настоящее время)

§ 1. ПРАВОВЫЕ ПОСЛЕДСТВИЯ ВХОЖДЕНИЯ СРЕДНЕАЗИАТСКИХ РЕСПУБЛИК И КАЗАХСТАНА В СОСТАВ СССР

13 мая 1925 г. Туркменская ССР и Узбекская ССР были официально приняты в состав Союза ССР и с этого времени начали выступать в международном общении как члены Советского Союза.

16 июня 1925 г. НКИД СССР направил нотификацию иностранным государствам о вступлении Туркменской ССР и Узбекской ССР в СССР. Сам факт вхождения республик региона в состав Союза ССР с международноправовой точки зрения породил ряд вопросов.

Сохраняли ли юридическую силу международные договоры и вытекающие из них международно-правовые обязательства новых членов Союза ССР, заключенные ими до вступления в СССР? В практике буржуазных государств в случае присоединений одного государства к другому, договоры присоединившего государства обычно распространяются на территорию присоединившегося государства, а договоры последнего вообще Теряют юридическую силу. Это положение буржуазного международного права не могло быть применено к Туркменской и Узбекской ССР, так как они не были присоединены к Союзу ССР насильно, а вошли в его состав в соответствии с волеизъявлением своих народов. Коль скоро несколько самостоятельных государств путем добровольного согласия объединяются в союз государств или  союзное государство, то международное право не возражает против сохранения в силе всех тех договоров, которые были заключены членами такого государства до объединения. Отсюда следует вывод о том, что договоры государств, вступающих в такое союзное государство на основе добровольного согласия, продолжают оставаться в силе. Значит, договоры Узбекской ССР и Туркменской ССР продолжали действовать и после их вхождения в состав СССР. О каких договорах могла идти речь, если Туркменская ССР и Узбекская ССР, появившиеся в результате национально-государственного размежевания 1924 г., просто не успели заключить международные договоры от своего имени? Но мы отметили выше, что новые государства имеют право «наследовать» договоры старых субъектов международного права на основе правопреемства. Образованные в результате разделения территорий Бухарской, Хорезмской народных республик, Туркестанской АССР, Туркменская ССР и Узбекская ССР выступали правопреемниками международных договоров этих республик. Известно, что Бухарская и Хорезмская народные республики за весь период своего существования заключали договоры только с РСФСР. Но поскольку Узбекская ССР и Туркменская ССР вступили в состав СССР, где уже находилась РСФСР, то эти договоры потеряли свою  международно-правовую силу, поскольку отношения внутри Союза ССР регулировались нормами не международного, а государственного права. Что касается Туркестанской АССР, то она, будучи неразрывной частью РСФСР, субъектом международного права не была, следовательно, хотя часть территории Туркестанской республики отошла к Узбекской ССР и Туркменской ССР и хотя Туркестанская республика в силу известных причин заключила ряд международных договоров, права и обязанности, вытекающие из них, либо полностью перешли к РСФСР, либо потеряли свою силу (к примеру договоры и соглашения, заключенные Турк-республикой с БНСР и ХНСР). Может создаться впечатление, что Туркменская ССР и Узбекская ССР вошли в состав Союза ССР, не имея никаких договорных обязательств. Но это не так.

За период своего существования с 1924 по 1925 гг. до вступления в Союз ССР, Узбекская ССР и Туркменская ССР имели общую государственную границу с Афганистаном и Ираном. Какие договоры регулировали прохождение государственной границы, все вопросы, связанные с ней? Все договоры о границе, отграничивавшей территории Бухарского и Хивинского ханств, земли Туркмении от территорий Афганистана и Ирана, были заключены Россией в XIX в. и автоматически с момента предоставления независимости Бухарскому и Хивинскому ханствам в 1917 г. перешли к этим ханствам на основе правопреемства, а также к Туркменской ССР в момент ее образования. К Узбекской ССР эти договоры перешли от Бухарской и Хорезмской народных республик, последние, в свою очередь, «наследовали» их от Бухарского и Хивинского ханств. Вот с этими пограничными договорами и входили Туркменская ССР и Узбекская ССР в состав СССР. И эти-то договоры не только сохраняли и сохраняют по настоящее время юридическую силу, но и перешли в разряд общесоюзных международных договоров, так как эти договоры регулируют государственную границу СССР в этом регионе страны.

Войдя в Союз ССР, республики региона приобретали права и обязанности, вытекавшие из международных договоров, заключенных Союзом ССР в любое время. К примеру, договор между СССР и Италией от 7 февраля 1924 г., торговое соглашение между СССР и Швецией от 15 марта 1924г., подписанные Союзом ССР накануне вхождения Туркменской ССР и Узбекской ССР в СССР, распространяли свое действие и на эти республики. Разумеется, комплекс внутри- и внешнеполитических прав и обязанностей по Договору «Об образовании Союза Советских Социалистических Республик» от 30 декабря 1922 г. переходил и к вошедшим в Союз ССР Туркменской ССР и Узбекской ССР. При вхождении Узбекистана, Туркмении и других республик в СССР возникал вопрос о радиусе действия международных обязательств других республик, с которыми те ранее вошли в состав Союза ССР. По общему теоретическому правилу они действовали только на территории данной республики. Практика применения международных договоров той или иной республики показала, что многие из них приобретали общесоюзное значение и распространяли свое действие на другие республики, на весь Союз в целом. Так, РСФСР в свое время, еще до образования СССР, 28 февраля 1921 г. заключила договор с Афганистаном и с обязательствами, вытекавшими из него, вошла в СССР. Радиус действия этого договора не замыкался в пределах территории РСФСР, обязательства этого договора распространились на территорию Узбекской ССР и Туркменской ССР, так как вопросы транзита (ст. 6 Договора) нельзя было осуществить никоим образом без помощи Узбекистана и Туркмении, их территорий.

Многие республиканские международные договоры самим ходом внешнеполитической жизни распространялись на весь Союз ССР, так как за рубежом вследствие единого общесоюзного гражданства, единого дипломатического представительства, осуществления внешней торговли на основе общесоюзной государственной монополии разграничивать республиканские и общесоюзные международные договоры стало делом затруднительным. Позже стали заключаться международные договоры от имени всего Союза ССР, которые постепенно заменяли республиканские. Но до настоящего времени сохраняют юридическую силу и действуют некоторые международные договоры, заключенные республиками до вхождения в Союз ССР. Примером может служить договор между РСФСР и Ираном от 26 февраля 1921 г.

Приведенные правовые последствия вступления республики в Союз ССР имеют отношение также к Казахской ССР, Республике Кыргызстан, Таджикской ССР. Вместе с тем, необходимо упомянуть о некоторых особенностях вхождения Казахстана и республик Средней Азии в Союз ССР, что предопределило некоторую специфику в правовых последствиях такого вхождения. По сравнению с Узбекской ССР и Туркменской ССР, которые вошли в Союз ССР, будучи самостоятельными государствами, Казахская ССР, Республика Кыргызстан, Таджикская ССР вошли в СССР на правах союзных республик, уже будучи в его составе. Не было особых правовых проблем с пограничными договорами, отграничивавшими земли Казахстана и Киргизии от Китая, подписанными Россией в XIX в., поскольку сразу после 1917 г. Казахстан и Киргизия заявили о своем единении с Советской Россией, она же и стала правопреемницей договоров дореволюционной России, которые стали общесоюзными с момента образования СССР и вхождения в него РСФСР (договор между СССР и Китаем 1924 г. подтвердил это). Но предоставление статуса союзной республики сделало Таджикскую ССР с 5 декабря 1929 г., Казахскую ССР и Киргизскую ССР с 5 декабря 1936 г. суверенными государствами в составе Союза ССР и субъектами международного права.

Советские республики, образовавшие Союз ССР, а также вошедшие в него позднее, в том числе Казахстан и среднеазиатские республики, в соответствии с Договором «Об образовании Союза Советских Социалистических Республик» от 30 декабря 1922 г. передали общесоюзным органам следующие внешнеполитические полномочия: а)представительство в международных отношениях; б) изменение внешних границ Союза; в) заключение договоров о приеме в состав Союза новых республик; г) объявление войны и заключение мира; д) заключение внешних государственных займов; е) ратификация международных договоров; ж) установление систем внешней и внутренней торговли (ст. 1), что было подтверждено ст. 1. Конституции СССР от 31 января 1924 г. Согласно Конституции республики, в том числе и среднеазиатские, непосредственно в международные отношения не вступали.

Значит ли это, что союзные республики в рассматриваемый период не являлись субъектами международного права? Нет, и в тот период (с 1922 по 1944 гг.) союзные республики, в том числе Казахстан и республики Средней Азии, формально юридически были субъектами международного права, хотя и осуществляли свою международную правосубъектность в малом объеме и преимущественно через общесоюзные органы.

§ 2. СУВЕРЕНИТЕТ СОЮЗНОЙ РЕСПУБЛИКИ — ОСНОВА ЕЕ МЕЖДУНАРОДНОЙ ПРАВОСУБЪЕКТНОСТИ

Международное право единодушно во мнении о том, что суверенитет государства (его самостоятельность, независимость) является основой международной право-субъектности. После Октябрьской революции каждый народ(нация) стремился реализовать свое право на самоопределение: решал, объединяться ли ему с другими народами в одно или создавать отдельное, обособленное государство. Одни решили обособиться, создать отдельные государства (Финляндия, Польша), другие, в том числе народы Казахстана и Средней Азии, решили объединиться в одном союзном социалистическом государстве. И это союзное государство — Союз ССР — было создано на основе передачи республиками части своих прав общесоюзным органам, причем республики не самоустранились от реализации этих прав, а начали принимать участие в их реализации в общесоюзных органах власти и управления. Необходимо говорить о самостоятельности, независимости союзных республик от любого иностранного государства и международной Организации в осуществлении своих внутри- и внешнеполитических прав как непосредственно, так и через посредство органов Союза ССР. А это и есть суверенитет союзной республики, лежащий в основе ее международной правосубъектности. Если нет государства со всеми присущими ему признаками, то нет и субъекта международного права. Поэтому целесообразно рассмотреть признаки социалистической государственности и проявления суверенитета союзной республики.

Суверенитет союзной республики в течение рассматриваемого этапа проявлялся: 1) в наличии собственной учредительной власти, которая способна принимать и изменять Конституцию республики, иные законы и нормативные акты. Республики региона, как и все остальные, в течение данного периода принимали конституции дважды: Узбекская ССР принимала и утверждала Конституцию республики от 28 февраля 1931 г., Конституцию Узбекской ССР от 14 февраля 1937 г.; Казахская ССР утвердила свою Конституцию 26 марта 1937 г., Киргизская ССР — 23 марта 1937 г., Туркменская ССР соответственно 30 марта 1927 г. и 2 марта 1937 г.; 2) в праве свободного выхода (п. 4 Конституции СССР 1924 г., ст. 17 Конституции СССР 1936 г., п. 22 Конституции Узбекской ССР от 28 февраля 1931 г.);

3) в том, что республика имела гражданство и осуществляла право приема в гражданство (ст. 21 Конституции СССР 1936 г., ст. 19 п. «ш» Конституции Казахской ССР 1937 г., ст. 15 п. «ц» Конституции Таджикской ССР 1937 г.); 4) в праве законодательства: республика издавала законы по вопросам союзно-республиканской и республиканской компетенции; 5) в осуществлении территориального верховенства (п. 6 Конституции СССР 1924 г., ст. 18 Конституции СССР 1936 г., п. 23 Конституции Узбекской ССР 1931 г., ст. 16 Конституции Казахской ССР 1937 г., ст. 16 Конституции Киргизской ССР 1937 г.); 6) в праве утверждения своего бюджета, что составляло финансовую основу ее государственной деятельности (ст. 60 п. «в» Конституции СССР 1936 г., ст. 21 п. «г» Конституции Туркменской ССР 1927 г., ст. 15 п, «г» Конституции Таджикской ССР 1937 г., ст. 19 п. «з» Узбекской ССР 1937 г.; 7) в праве образования своего правительства — Совета Народных Комиссаров СССР, участия в принятии общесоюзных законов, в составлении и утверждении общесоюзного бюджета, в осуществлении внешнеполитической деятельности СССР. Как видим, суверенитет союзной республики проявляется в двух формах: непосредственной и через общесоюзные органы, что и является основанием международной правосубъектности республики. Исходя из необходимости создания единого дипломатического фронта против капиталистических государств, союзные республики сочли целесообразным сконцентрировать свои усилия в сфере внешней политики в общесоюзных органах, реализуя таким образом одновременно и международную правосубъектность каждой союзной республики, в том числе каждой республики региона.

§ 3. ПРАКТИКА УЧАСТИЯ КАЗАХСТАНА И РЕСПУБЛИК СРЕДНЕЙ АЗИИ В МЕЖДУНАРОДНЫХ ОТНОШЕНИЯХ СССР (до 1944 г.)

Как уже отмечено, в период от образования Союза ССР до принятия Закона СССР от 1 февраля 1944 г. союзные республики, в том числе Казахстан и республики Средней Азии, осуществляли свою международную правосубъектность посредством органов Союза ССР, что одновременно означало и реализацию внешнеполитической деятельности СССР, его международной правосубъектности. Каковы конституционные основы участия Казахстана и республик Средней Азии во внешней политике СССР?

Высшие органы государственной власти и управления СССР были одновременно и органами внешних сношений Союза ССР с иностранными государствами и международными организациями. По Конституции СССР 1924 г. в Центральный Исполнительный Комитет СССР (в его Совет Национальностей), осуществлявший внутренние и внешние полномочия страны, избиралось по 5 представителей от каждой союзной республики, в том числе и от республик Средней Азии (п. 15 Конституции СССР 1924 г.), которые участвовали в разработке и проведении внешнеполитического курса страны. Конституция СССР 1936 г. предоставляла каждой республике, в том числе Казахстану и среднеазиатским республикам, большие возможности в деле участия во внешней политике СССР: в Совет Национальностей Верховного Совета СССР теперь уже избиралось 25 депутатов от союзной республики (ст. 35 Конституции СССР 1936 г.). Наряду с депутатами Совета Союза, куда избирались депутаты от всего населения страны, в том числе и от казахстанско-среднеазиатского региона, эти депутаты, равно как и представители союзных республик Средней Азии в ЦИК СССР, могли участвовать в обсуждении и ратификации международных договоров СССР, в обсуждении и разрешении внешнеторговых вопросов страны.

В 20-х годах ЦИК СССР периодически заслушивал доклады о деятельности наркомата по иностранным делам СССР и принимал постановления по этим докладам (например, постановление II сессии ЦИК СССР V созыва по докладу НКИД о международном положении Союза ССР от 4 декабря 1929 г.); заслушивал отчеты советских делегатов, направляемых на международные конференции (к примеру, на Ш-ей сессии ЦИК СССР IV созыва по отчету председателя советской делегации на подготовительной комиссии к конференции по разоружению в Женеве было принято специальное постановление от 21 апреля 1928 г.).

Это свидетельствует о том, что представители всех союзных республик, в том числе и среднеазиатских, могли принимать участие в обсуждении деятельности специализированных органов внешних сношений, делегаций и принятии определенных решений. т. е, осуществлять контроль над деятельностью органов, ответственных за проведение внешней политики СССР.

Формально представители Казахстана и республик Средней Азии вместе с представителями других союзных республик принимали участие в обсуждении на сессиях ЦИК СССР законодательных актов, регулировавших деятельность СССР в сфере внешней политики, таких как: постановление ЦИК СССР «О порядке заключения и ратификации международных договоров СССР» от 21 мая 1925 г., консульский устав СССР от 8 января 1926 г., положение о дипломатических и консульских представительствах иностранных государств на территории СССР от 14 января 1927 г., кодекс торгового мореплавания СССР от 14 июня 1929 г., положение о торговых агентствах Союза ССР за границей от 13 сентября 1933 г. и Др., даже председательствовали на заседаниях ЦИК СССР. Однако административно-командная система постепенно выхолостила содержание деятельности общесоюзных органов.

О действенности участия союзных республик во внешней политике СССР должно было свидетельствовать и вхождение в состав их правительств уполномоченных народных комиссариатов СССР по иностранным делам и внешней торговле с правом совещательного или решающего голоса (по усмотрению ЦИК союзной республики— ст. 67 Конституции СССР 1924 г.). В этом же плане следует рассматривать деятельность функционировавших в 30-е годы Управления Уполномоченного Всесоюзного объединения по торговле с иностранцами в Средней Азии, Узбекской конторы этого объединения.

Поскольку заключенные Союзом ССР (при прямом обсуждении представителями союзных республик в высших органах власти) международные договоры были обязательны к исполнению на территории союзных республик, то их высшие и местные органы государственной власти и управления должны были содействовать реализации этих международных договоров.

В 20-е годы, после Первой мировой войны, Гражданской войны и интервенции, борьбы с басмачеством встала неотложная задача восстановления и подъема экономики всей страны в целом и каждой союзной республики в отдельности. Участвуя в международном экономическом обмене, Союз ССР стремился заключить как можно больше торговых договоров, а союзные республики старались их реализовывать с максимальной пользой для себя и всей страны в целом. Так, заключенные в 20-е годы торговые договоры с Италией, Норвегией, Австрией, Германией позволили внешнеторговым органам республик вступать в международные экономические отношения.

В мае 1936 г. СССР заключил соглашение с Афганистаном о борьбе с саранчой на территории договаривающихся стран. Союз ССР заключил его с тем, чтобы саранча не могла нанести экономический ущерб прежде всего Узбекской ССР. В целях объединения усилий стороны учредили на территории Узбекистана (г. Термез) и Афганистана (г. Мазари-Шариф) Бюро по борьбе с саранчой. Узбекская ССР также приняла участие в осуществлении соглашения: Узбекский Институт эпидемиологии и микробиологии сотрудничал с Афганским бактериологическим институтом, предоставляя необходимые материалы для более успешной борьбы с саранчой.

В реализации международных договоров СССР в рассматриваемый период принимала участие и Казахская АССР. Как автономная республика РСФСР, она не была субъектом международного права, но ее участие в международно-правовых отношениях РСФСР и СССР заслуживает внимания.

Восстановление дипломатических и консульских отношений между СССР и Китаем на основе Соглашения об общих принципах для урегулирования вопросов между СССР и Китайской республикой от 31 мая 1924 г. позволило Казахстану вступить в интенсивные экономические отношения с Западным Китаем, которые до заключения этого соглашения были эпизодическими. На 1924—1925 хозяйственный год между Киргосторгом (Казгосторгом)—филиалом экспортно-импортной конторы НКВТ СССР и Западным Китаем впервые планом внешнеторгового оборота предусматривались заготовка в Западном Китае 80 тыс пудов шерсти (870 тыс руб.) и ввоз в Китай товаров промышленного производства на сумму 400 тыс руб. Этот план был перевыполнен. Казахстан выступал не только в качестве связующего звена между РСФСР и Западным Китаем, но и сам вступал в эти внешнеторговые отношения. Это, в частности, нашло свое выражение в том, что Казгосторг создал свое представительство и контору в г. Чугучаке (Китай) с целью установления и укрепления внешнеторговых связей между Семипалатинской губернией и Западным Китаем, а также Монголией. Будучи проводником внешнеторговой политики СССР в Западном Китае, Казгосторг способствовал не только восстановлению народного хозяйства всей страны и укреплению экономики своей республики, но и установлению дружественных отношений с народом Китая. В соответствии с заключенными в 1921 г. торговыми соглашениями между нашей страной и Германией, Норвегией, Австрией, Италией Казгосторгу в числе других хозяйственных организаций и органов НКВТ СССР было предоставлено право выхода на западноевропейские внешние рынки. С целью осуществления этого права Казгосторг в 1921 г. образовал торговые представительства в Берлине и Лондоне. В западноевропейские страны Казахстан экспортировал пушнину, мех, шерсть, масло, зерно, импортировал продукцию легкой промышленности, как сухопутным, так и водным путем. В эти годы экспорт казахстанских товаров в страны Западной Европы позволял иметь валюту, вследствие чего в Союз ССР, в том числе и Казахскую АССР ввозились: иностранные машины, станки, оборудование, сельскохозяйственные орудия и т. п. Так, в 1924—1925 операционном году в Казахстан было импортировано товаров на сумму 2 млн 846 тыс руб., в следующем операционном году — на 8 млн 953 тыс руб.

В 20-е годы успешно функционировали госторги других республик, в частности, Туркменгосторг, который выполнял те же функции, что и казахстанский.

Казгосторг, Туркменгосторг оправдали себя в 20-е, 30-е годы как экспортно-импортные учреждения республик региона. В известном смысле, созданные в 1988 г. Казахинторг, Узбекинторг, Кирвнешторг, Туркменинторг продолжают деятельность своих предшественников. В этой связи необходимо глубоко изучить деятельность, правовой статус, организационно-правовые формы деятельности этих, ликвидированных в 30-е годы, экспортно-импортных учреждений республик, чтобы все полезное, что не потеряло значения и сегодня, претворить в современную практику внешнеэкономических отношений.

Учитывая целесообразность участия Казахстана и республик Средней Азии во внешнеторговых отношениях СССР с целью ускорения их дальнейшего экономического развития, в середине 30-х годов Республиканские экспортные совещания создали сотни экспортных точек, в список которых входили крупные предприятия региона.

Внешнеторговые связи Казахстана и среднеазиатских республик в 30-е годы сыграли заметную роль в развитии производительных сил региона, в успешном осуществлении экспортно-импортных операций. Следует отметить, что рост внешнеторговых связей республик был следствием ускоренного развития всех отраслей хозяйства.

Участие в формировании специализированных органов внешнеторговых отношений, входящих в состав правительств союзных республик, непосредственные контакты государственных органов республики с этими органами НКВТ расширяли участие республик в международных экономических отношениях СССР. В этой связи нужно сказать, что с 11 сентября 1922 г. на территории региона существовало Управление Уполномоченного НКВТ РСФСР, затем (с 1923 г.) СССР в Средней Азии; в соответствии с Положением об Уполномоченном НКВТ СССР от 13 февраля 1931 г. начали функционировать управления уполномоченного НКВТ СССР в каждой союзной республике региона, которые разрешали вопросы экспортно-импортных операций, имевших отношение к республике. Эти управления существуют до сих пор.

С рассматриваемым периодом совпадает и начало участия Казахстана и Средней Азии в международных культурных связях СССР. Характерно, что республиканские деятели искусств выезжали за рубеж не в составе делегаций республики, а в составе общесоюзных делегаций. Так, летом 1925 г. на Всемирной выставке декоративных искусств в Париже советские артисты дали 11 концертов, на которых выдающийся казахский певец Амре Кашаубаев великолепно исполнял популярные в казахском народе песни; летом 1927 г. на Всемирной музыкальной выставке во Франкфурте-на-Майне (Германия) он также покорил зрителей высоким мастерством исполнения казахских народных песен.

Договорные отношения СССР с иностранными государствами позволили союзным республикам, в том числе и среднеазиатским, включиться в процесс по международному книгообмену. С 1924 по 1930 гг. научные и государственные организации Узбекской ССР получили 13539 и отправили за границу 14359 книг, Туркменская ССР — соответственно 12032 и 20897 книг. Из года в год книгообмен увеличивался.

Укреплению взаимопонимания между народами Ирана и СССР содействовало участие ученых и представителей общественности республик Средней Азии и Закавказья на юбилейных торжествах в Тегеране и Москве по случаю 1000-летия Фирдоуси.