Международное право в истории Казахстана и средней Азии — М. А. Сарсембаев

Ученые республик принимают непосредственное участие в научных исследованиях в рамках программ Организации Объединенных Наций, ее специализированных учреждений. Например, в соответствии с программой ООН по окружающей среде (ЮНЕП) международный симпозиум проходил в 1979 г. в Алма-Ате и Чимкенте. На ученых Казахстана была возложена весьма ответственная задача— ознакомить гостей (ученых из США, Швеции, Кении, Канады, Италии, Сенегала, Турции, Судана, Венгрии) с пастбищами Казахстана и разработанными способами их улучшения. Сотрудники Института геологических наук им. К. И. Сатпаева АН Казахской ССР входят в состав ряда постоянных комиссий Международного геологического конгрессами Международного союза геологических наук ЮНЕСКО, принимают участие в заседаниях, выступают с докладами и сообщениями. Ряд видных ученых в области медицинской науки Казахстана и Средней Азии являются экспертами Всемирной Организации Здравоохранения (ВОЗ).

Конституционная формулировка об участии союзных республик в деятельности международных организаций не только закрепляет существующее положение вещей, не только подводит итог этой деятельности. Ее значение состоит в том, что она открывает перспективу более активного, широкого участия союзных республик в деятельности международных организаций. То, что большинство союзных республик не являются непосредственно членами ООН, как Украина и Белоруссия, не означает, что они отстранены от деятельности данной всемирной организации. Официальные лица Казахской ССР, например, в составе общесоюзных делегаций неоднократно участвовали в работе различных комитетов и учреждений ООН.

Представители Казахстана и Средней Азии входят в состав ежегодных делегаций Парламентской группы СССР, выезжающих на конференции Межпарламентского Союза,

Приведенные примеры свидетельствуют об опосредованном через делегации Союза ССР участии республик в деятельности международных организаций.

Проанализировав эти четыре элемента международной правосубъектности союзных республик, как членов советской федерации, мы должны особо подчеркнуть, что они (элементы) характеризуют международную правосубъектность союзной республики, проявляемую лишь в непосредственной форме.

Приведенные фактические данные свидетельствуют о скудном содержании непосредственной международной правосубъектности союзной республики. Она (правосубъектность) может полнокровно проявиться лишь в случае обретения республикой реальной экономической, а следовательно и внешнеэкономической, самостоятельности, которая даст толчок к осуществлению дипломатических и консульских связей республики.

§ 3. ОРГАНЫ СОЮЗНЫХ РЕСПУБЛИК РЕГИОНА ПО ОСУЩЕСТВЛЕНИЮ ВНЕШНИХ СНОШЕНИИ

Какими органами союзных республик осуществляется непосредственная международная правосубъектность, какова их компетенция? Международная правосубъектность союзной республики реализуется следующими органами: 1) высшими органами государственной власти республики — Верховным Советом и Президиумом Верховного Совета; 2) высшим органом государственного управления — Президентом, Кабинетом Министров союзной республики; 3) специализированными органами внешних сношений: Министерством иностранных дел союзной республики, Уполномоченным МВЭС СССР при Кабинете Министров союзной республики; 4) различными министерствами и государственными комитетами союзных республик, которые в соответствии с их профилем осуществляют международные связи с одноименными министерствами зарубежных государств. Общественные организации республик также участвуют в международных связях.

Рассмотрим внешнеполитическую компетенцию вышеперечисленных государственных и иных органов республик в отдельности на конкретных примерах.

Верховный Совет Узбекской ССР принимает Конституцию, закрепляющую основы организации и деятельности республиканских органов в области внешних сношений, а также законы, которые имеют целью упрочение общественного и государственного строя в республике, охрану прав и интересов граждан, иностранцев и лиц без гражданства, сохранение всеобщего мира, укрепление международной законности, расширение экономических и культурных связей с зарубежными государствами.

Всеми этими вопросами Верховный Совет Узбекской ССР занимается со времени своего возникновения (1938 г.). Существенную помощь верховному органу власти оказывает избираемая им Комиссия по иностранным делам (ныне комитет по международным делам), которая функционирует с 1957 г. Правовым основанием деятельности Комиссии было Положение о постоянных комиссиях Верховного Совета Узбекской ССР от 18 июля 1957 г., затем Положение от 23 августа 1966 г., в п. 29 которого записано, что «комиссия по иностранным делам всемерно содействует успешному осуществлению республикой внешнеполитической функции, предоставленной Конституцией Узбекской ССР Верховному Совету и его Президиуму», а также «заслушивает отчеты делегаций Верховного Совета Узбекской ССР, побывавших в зарубежных странах». За все это время Комиссия не менее 7 раз выносила на рассмотрение Верховного Совета республики вопросы, в числе которых: улучшение качества подготовки иностранных студентов в учебных заведениях Узбекистана, состояние работы Узбекского общества дружбы и культурной связи с зарубежными странами и другие.

Верховными Советами Туркменской ССР и Таджикской ССР избираются также комиссии (комитеты) по иностранным (международным) делам, которые вносят определенный вклад в дело расширения международных связей республик.

Верховные Советы многих союзных республик имеют комиссии по иностранным делам (комитеты по международным делам), которые вырабатывают основы внешней политики своих республик.

Отсутствие подобных комиссий не должно быть препятствием для вынесения на повестку дня заседаний Верховных Советов вопросов, связанных с осуществлением внешних связей.

Кодексы, законы, принятые и утвержденные высшими органами власти республик региона, равно как и всех союзных республик, содержат статьи об уголовной ответственности лиц, совершающих преступления против мира, разделы о применении законов иностранных государств, международных договоров и соглашений на территории республики, о применении законодательства республик к иностранцам и лицам без гражданства, о праве иностранных граждан и лиц без гражданства на получение образования в республике (см. например, ст. ст. 5, 68 Уголовного Кодекса Таджикской ССР, раздел VI Кодекса о браке и семье Казахской ССР; раздел VIII Гражданского Крдекса Туркменской ССР, раздел XI Кодекса Узбекской ССР о недрах; раздел XIV Закона Республики Кыргызстан о народном образовании).

Высший орган власти республики издает законы, регламентирующие область внешних сношений Казахской ССР. Верховный Совет Туркменской ССР ранее формировал два других, подотчетных ему высших органа внешних сношений республики — Президиум Верховного Совета Туркменской ССР и Совет Министров Туркменской ССР (ст. ст. 106, 116 Конституции Туркменской ССР, ст. 4 Закона Туркменской ССР «О Совете Министров Туркменской ССР»). Как высший орган государственной власти сам Верховный Совет Узбекской ССР располагал правом представительства республики в международных отношениях (п. 15 ст. 74 Конституции Узбекской ССР).

Верховный Совет республики в соответствии с Конституцией Казахской ССР назначал министра иностранных дел Казахской ССР. Президиуму Верховного Совета Таджикской ССР в соответствии с п. «и» и «к» ст. 28 Конституции Таджикской ССР 1937 г., ст. 110, п п. 13, 14, 15 Конституции Таджикской ССР 1978 г. предоставлялось право ратифицировать и денонсировать международные договоры республики, назначать и отзывать дипломатических представителей в иностранных государствах и международных организациях, принимать верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при Президиуме дипломатических представителей иностранных государств.

Председатель Верховного Совета Республики Кыргызстан принимает и имеет беседы с теми чрезвычайными и полномочными послами иностранных государств, аккредитованных в Москве, которые посещают республику. Ежегодно с жизнью союзных республик, в том числе и Кыргызстана, знакомятся послы 30 и более государств мира.

Необходимо отметить большую работу Президиума Верховного Совета по организации поездок делегаций, направляемых по линии Верховного Совета республики, а также приемов зарубежных парламентских и иных делегаций, посещающих, к примеру, Узбекскую ССР.

Президент Казахской ССР, как и Президенты других республик региона, представляет республику в международных отношениях, ведет переговоры и подписывает международные договоры республики, принимает верительные и отзывные грамоты аккредитованных при нем дипломатических представителей иностранных государств, назначает и отзывает дипломатических представителей Казахской ССР и постоянных представителей республики при международных организациях.

Согласно статье 118-1 Конституции Узбекской ССР «Президент Узбекской ССР осуществляет высшую исполнительную и распорядительную власть в Узбекской ССР, одновременно являясь Председателем Кабинета Министров». Статья 120 Конституции устанавливает, что «по поручению Президента Узбекской ССР Вице-президент руководит Кабинетом Министров и организует его работу» по внутриполитическим и внешнеполитическим линиям.

Кабинет Министров Узбекской ССР, как и Правительства других республик региона, осуществляет руководство в области отношений с иностранными государствами и международными организациями в порядке, установленном Союзом ССР.

Осуществление в пределах своих полномочий представительства Узбекской ССР в иностранных государствах и в международных организациях также входит в число внешнеполитических прав Кабинета Министров Узбекистана. Правительству республики принадлежит право вести дипломатические переговоры по различным вопросам с иностранными государствами, назначать делегации на международные конференции и выдавать им соответствующие мандаты, назначать официальные делегации для поездки в зарубежные страны.

Полномочия Кабинета Министров союзной республики по части международных договоров следует разбить на две группы: а) полномочия относительно международных договоров республики; б) полномочия по выполнению общесоюзных договоров. Правительство союзной республики имеет право заключать от ее имени межправительственные международные договоры, утверждать и денонсировать их.

Кабинет Министров Казахской ССР в пределах территории республики, претворяя в жизнь договоры и соглашения, заключенные Союзом ССР, принимает меры по выполнению международных договоров Казахской ССР, назначает членов коллегии, Генерального секретаря Министерства иностранных дел, руководит деятельностью МИД и других органов государственного управления республики в области внешних сношений.

Правительство республики принимает официальных лиц, в том числе чрезвычайных и полномочных послов иностранных государств в СССР.

Кабинет Министров Таджикской ССР, как и Кабинет Министров других союзных республик, рассматривает вопросы, связанные с определением сырьевых ресурсов и установлением заготовительных контингентов для экспорта, предусматривает мероприятия по расширению необходимых для экспорта сырьевых ресурсов и другие, необходимые для выполнения экспортных программ.

В настоящее время правительства Казахской ССР, Республики Кыргызстан, Таджикской ССР прилагают усилия к дальнейшему развитию приграничной торговли с Синьцзяном (КНР), Кабинеты Министров Узбекской ССР, Таджикской ССР, Кыргызстана — с северными провинциями Афганистана, и все они перестраивают свою деятельность с целью совершенствования форм экономического сотрудничества с зарубежными странами.

Правительство республики в случае необходимости выступаете заявлениями об осуждении конкретных действий отдельных государств, протестами и т. д., проводит политику экономического и политического сотрудничества со всеми странами, сохранения и упрочения международного мира, оказания помощи молодым развивающимся государствам.

Значительная роль в реализации этой политики отводится Министерству иностранных дел.

Министерство иностранных дел Казахской ССР: а) обеспечивает связи Казахстана с иностранными государствами и международными организациями; б) осуществляет наблюдение за выполнением на территории республики договоров и соглашений, заключенных с иностранными государствами высшими органами власти и управления СССР и органами республики; в) выполняет по поручению правительства Казахской ССР или Министерства иностранных дел СССР отдельные функции по защите интересов советских граждан, находящихся за границей, а также граждан иностранных государств, проживающих в Казахской ССР; г) следит за соблюдением министерствами, ведомствами и общественными организациями республики нормативных актов, которыми определен порядок установления связей между ними и соответствующими органами иностранных государств, и оказывает им содействие в выполнении ими обязательств, касающихся экономических и культурных связей с иностранными государствами; д) принимает участие в приеме послов различных иностранных государств, посещающих республику; е) участвует в предварительном рассмотрении материалов по ходатайствам о приеме в гражданство Казахской ССР иностранцев и лиц без гражданства в составе комиссии при Президиуме Верховного Совета Казахской ССР; ж) в составе общесоюзных делегаций по соглашению с МИД СССР принимает участие в осуществлении внешнеполитической деятельности Союза ССР.

Министерства иностранных дел Узбекской ССР, Казахской ССР, Республики Кыргызстан, Таджикской ССР. Туркменской ССР поддерживали деловые связи с Генеральным Консульством КНР, в настоящее время они работают в тесном контакте с Генеральным Консульством МНР в Ташкенте и Генеральным Консульством Республики Афганистан там же, решая разнообразные вопросы консульского и дипломатического характера. Эти министерства, находясь в контакте с зарубежными органами, внешних сношений СССР, с общесоюзными органами, содействуют реализации внешней политики СССР.

Например, в 50-е годы Министерство иностранных дел Узбекской ССР, идя навстречу ходатайствам Генерального Консульства КНР в Алма-Ате, содействовало выдаче выездных виз китайским гражданам; способствовало репатриации проживавших на территории республик лиц польской национальности; в 60-е годы оказывало содействие общесоюзным органам в оформлении специалистов республики для выезда в зарубежные государства; в 60-е, 70-е годы и в настоящее время решает вопросы о приеме специалистов из развивающихся стран для повышения их профессиональной квалификации на предприятиях и учреждениях.

Положения о МИД республик региона были приняты в 1988 г. и не содержали пункта о предоставлении права республиканским МИД самим обращаться за визами для граждан республики в иностранные посольства, находящиеся в СССР. В связи с расширяющейся внешнеэкономической деятельностью республик такое право им сейчас предоставлено.

В истории республик региона функционировали специальные ведомства внешней торговли, подчинявшиеся Правительству республики и соответствующему общесоюзному Министерству. Таков был Народный Комиссариат внутренней и внешней торговли Казахской АССР, выполнявший наряду с внутренними внешнеторговые функции с 25 марта 1926 г. по 7 августа 1929 г. Внешнеэкономические функции осуществляли преимущественно экспортно-импортное управление и управление таможенной инспекции.

С 1930 г. внешнеторговая компетенция Наркомата перешла Уполномоченному Народного Комиссариата внешней торговли СССР по Казахской АССР. Ныне это Уполномоченный Министерства внешних экономических связей СССР при Правительстве Казахской ССР.

Ведомство республики, ведающее вопросами внешних экономических связей, было возрождено вначале в лице Государственного Комитета Казахской ССР по внешнеэкономическим связям (Положение о нем утверждено 26 октября 1990 г.), затем Министерства внешних экономических связей Казахской ССР, действующего в настоящее время.

Министерство внешних экономических связей (МВЭС) Казахской ССР, равно как и МВЭС других республик региона, разрабатывает и реализует внешнеэкономическую политику, совершенствует хозяйственный и организационно-правовой механизм внешнеэкономических связей, обобщает практику применения республиканского и зарубежного законодательства по внешнеэкономическим вопросам. В компетенцию Министерства входит проведение экспортных и импортных операций, подготовка предложений о заключении договоров Казахской ССР об экономическом сотрудничестве с зарубежными странами, регистрация участников внешнеэкономических связей, участие в разработке и осуществлении мероприятий по совершенствованию внешнеэкономической деятельности, в частности, по увеличению производства для экспорта конкурентоспособных товаров, выдача лицензий на экспорт и импорт товаров, принятие участия в организации коммерческой работы на международных и иностранных торгово-промышленных выставках. Оно может в установленном порядке выдавать иностранным организациям и фирмам разрешения на открытие в Казахстане представительств, создавать в рамках своей компетенции научно-технические координационные и иные советы, экспортные комиссии межведомственного характера для решения проблем внешнеэкономической деятельности республики.

В 1931 г. Казгосторг был ликвидирован. Образовавшийся в 1988 г. Казахинторг призван продолжить добрые традиции Казгосторга. В этой связи необходимо тщательно изучить правовые аспекты деятельности Казгосторга, его сильные и слабые стороны, с тем, чтобы использовать его положительный опыт в деятельности современного Казахинторга. Казахинторг создавался как республиканское хозрасчетное внешнеторговое объединение при правительстве Казахской ССР, призванное осуществлять экспортные и импортные операции по закрепленной за ним номенклатуре товаров и услуг, обеспечивая выполнение обязательств по международным договорам СССР и Казахской ССР. В настоящее время Казахинторг является учреждением при МВЭС Казахской ССР, содействует министерствам и ведомствам, объединениям, предприятиям и организациям республиканского и местного подчинения в расширении производственной, научно-технической и агропромышленной кооперации с зарубежными партнерами, развитию прямых связей.

Согласно Уставу Казахинторга в его состав входят следующие специализированные фирмы: Казахпроминторг, Казахагроинторг, Казахпригранторг, Казахсервис.

В составе Таджиквнешторга функционируют следующие специализированные фирмы: Промпродторг, Пригранторговля, «Услуги».

Пункт 2 Положения о Туркменинторге говорит о том, что Туркменинторг осуществляет экспортные и импортные операции по закрепленной номенклатуре товаров и услуг не только для объединений, предприятий и организаций, расположенных на территории республики, но и для производственных кооперативов.

Уполномоченный Министерства внешних экономических связей СССР при Кабинете Министров Узбекской ССР утверждается Кабинетом Министров СССР по представлению МВЭС СССР, согласованному с правительством Узбекской ССР, входит в состав правительства республики с правом совещательного голоса, работает в тесном контакте с последним, а также с отраслевыми министерствами и ведомствами и местными государственными органами, содействуя таким образам дальнейшему росту внешнеэкономических связей Узбекистана.

Аппарат Уполномоченного следит за своевременной поставкой товаров для экспорта, контролирует качество экспортной продукции, наблюдает за своевременным вводом в эксплуатацию импортного оборудования, оказывает содействие заинтересованным организациям в разрешении вопросов, связанных с экспортом и импортом товаров.

Кроме того, в обязанности Аппарата Уполномоченного входит выявление новой лицензионной тематики технических разработок, изучение экспортных ресурсов республики, внесение предложений о поставках сверхплановых экспортных товаров, о путях расширения производства пользующихся спросом на внешнем рынке товаров.

Правовую основу деятельности Уполномоченных МВЭС СССР при Кабинетах Министров союзных республик составляют Положение об Уполномоченном Наркомвнеш-торга СССР от 13 февраля 1931 г., Инструкция о работе уполномоченных Министерства внешней торговли при Совете Министров союзных республик от 18 мая 1979 г., Положение о Министерстве внешних экономических связей СССР от 28 февраля 1989 г.

Существующее Положение об Уполномоченном не оговаривает порядок взаимоотношений Уполномоченного с общесоюзными органами власти и управления и предприятиями союзной республики, определенные меры, принятие которых содействовало бы расширению и углублению внешнеэкономических связей республики.

Говоря о международно-правовом статусе союзной республики, нельзя пройти мимо такого органа, как Постоянное Представительство Казахской ССР при правительстве СССР, своеобразие современного правового положения которого состоит в том, что оно в последние годы часто действует в качестве вспомогательного органа внешних сношений республики. Это объясняется тем, что Представительство, находясь в Москве, имеет возможность принимать участие в решении задач внешнеполитического характера, затрагивающих Казахскую ССР, просить содействия правительства СССР, что вытекает из общего смысла пунктов 3, 4 Положения о Постоянном Представительстве Совета Министров Казахской ССР при Совете Министров СССР от 25 ноября 1970 г.

Академия Наук Узбекской ССР, научно-исследовательские институты ряда министерств республики, учебные заведения Министерства народного образования Узбекской ССР вносят свой вклад в дело реализации международной правосубъектности республики.

Ученые Узбекистана участвуют в международных конференциях, конгрессах, симпозиумах по различным отраслям науки и техники.

По приблизительным данным только ученые Академии наук Узбекской ССР за период с 1956 г. по 1990 гг. участвовали в 190 международных форумах, проведенных в самых различных государствах, из них в 20 научных семинарах и конференциях, организованных учреждениями ООН.

Если в 1956 г. Центральная Научная библиотека АН Киргизской ССР вела книгообмен со 108 зарубежными научными учреждениями 39 стран, то в 1990 г.— с 245 учреждениями более 40 иностранных государств.

По линии Совета по иностранному туризму при Кабинете Министров СССР республики региона тесно связаны с международным туризмом. Если в середине 50-х годов туристов из зарубежных стран в каждой республике региона исчисляли лишь сотнями, то в последующие годы они прибывали тысячами, а затем и десятками тысяч.

За 35 последних лет (с середины 50-х годов) в республиках Средней Азии и Казахстане побывало 5, 5 млн. иностранных туристов, т. е. примерно на каждые 10 млн. жителей региона пришлось по 1 зарубежному туристу. Это много меньше, чем в наиболее развитых в этом отношении странах (в Чехо-Словакии, например), где на одного жителя ежегодно приходится 1 иностранный турист. Если к тому же учесть, что в мировой практике на иностранном туризме в 5 раз легче зарабатывать валюту, чем на внешней торговле, выглядит странной ликвидация в 1988 г. Государственных Управлений союзных республик, в том числе республик региона, по иностранному туризму. Это привело к чрезмерной централизации управления иностранным туризмом по всей стране. Республиканские управления по интуризму необходимо возродить, предоставить им большую самостоятельность, внедрить в их деятельность принципы хозрасчета и самоокупаемости.

Министерства и ведомства республик в соответствии со своим профилем сами непосредственно осуществляют внешние связи.

Государственный Комитет Казахской ССР по делам молодежи, физической культуре и спорту и в нем отдел международных связей своей деятельностью также вносят лепту в дело реализации непосредственной международной правосубъектности Казахстана. В последние годы сотни спортсменов-казахстанцев в составе республиканских и общесоюзных спортивных делегаций защищали спортивную честь Казахстана и Союза ССР.

Рост международных связей республик региона в 60—70 годы привел к необходимости создания в министерствах, ведомствах республики специализированных отделов внешних связей: отдел внешних связей Государственного Планового Комитета Туркменской ССР, (ныне — Госкомитет Туркменской ССР по экономике), отдел внешних связей Академии наук Узбекской ССР и др.