Международное право в истории Казахстана и средней Азии — М. А. Сарсембаев

Осуществление торговых отношений Бухарой и Хорезмом непосредственно с помощью РСФСР с другими государствами было дополнено новой формой. В марте 1923 г. была созвана по инициативе ЦК РКП (б) и его Средазбюро конференция по объединению экономических усилий Бухарской, Хорезмской Народных советских республик и Туркестанской АССР. Высшим руководящим органом такого экономического объединения была периодически созываемая конференция полномочных представителей Туркестанской АССР, Бухары и Хорезма; исполнительным органом являлся президиум конференции, состоявший из представителей РСФСР, Туркестана, Бухары и Хорезма. Для практического всестороннего разрешения экономических вопросов в Среднеазиатский экономический Совет (Средазэкосо) вошли руководители комиссариатов и назиратов внешней торговли, путей сообщения, связи, финансов и ЦСУ. Совет рассматривал и согласовывал хозяйственные планы республик, разрабатывал общие законодательные формы для этих республик, определял направления торговой политики. В правовом смысле экономические отношения среднеазиатских республик от простых двусторонних отношений были подняты на высокую ступень объединения наиболее ключевых направлений народного хозяйства. В этом объединении присутствовали элементы интеграции, что позволило довольно ускоренными темпами решать насущные экономические проблемы республик, способствовало укреплению дружественных отношений между народами, содействовало вовлечению Бухары и Хорезма в социалистическое строительство.

Со времени образования (БНСР — с 1921 г., ХНСР — с 1920 г.) до вхождения компартии Бухары и Хорезма в РКП (б)(1922 г.) и образования экономического объединения республик Бухара и Хорезм были совершенно обособленными государствами. С момента вхождения компартий республик в РКП (б) и особенно образования Средазэкосо до национально-государственного размежевания (1924 г.) их нельзя квалифицировать как абсолютно обособленные друг от друга государства, это уже было объединением государств конфедеративного типа —такова картина развития этого процесса с международно-правовой точки зрения.

§ 2. МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫЕ ОТНОШЕНИЯ ТУРКЕСТАНСКОЙ АССР

V съезд Советов, рабочих, солдатских, крестьянских и мусульманских депутатов 1 мая 1918 г. торжественно провозгласил образование Туркестанской Автономной Советской Социалистической Республики и под аплодисменты мусульманских депутатов торжественно заявил о неразрывной связи Советского Туркестана с РСФСР.

Туркестанская АССР занимала южные и юго-восточные области современного Казахстана: территории нынешних Алма-Атинской, Джамбулской, Чимкентской и Кзыл-Ординской областей; Ферганскую и Самаркандскую области Узбекской ССР; значительную часть территории Кыргызстана, Туркменской ССР и Каракалпакии.

В первоначальный период после Октябрьской революции Туркестанская АССР в целом ряде случаев самостоятельно осуществляла внешнеполитическую деятельность. И объем этой деятельности был значителен. Почему Туркестанская АССР, будучи неразрывной частью РСФСР, непосредственно сама вступала в отношения с иностранными государствами по широкому кругу вопросов? Во-первых, Советский Туркестан занимал пограничное положение по отношению к государствам и народам Востока и, как считалось, силой своего примера мог оказать революционизирующее влияние на угнетенные народы Востока; оказать такое влияние Туркестан мог при наличии возможности непосредственного общения с ними. Во-вторых, Туркестанская республика была слишком отдалена от центра Советской России и длительное время оторвана от него фронтами гражданской войны. В-третьих, нужно было срочно решать вопросы в связи с нахождением в Туркестане многих тысяч освобожденных Октябрем военнопленных — подданных Австро-Венгрии, Германии и других стран Европы, а также отходников из сопредельных стран (в разные годы здесь трудились примерно 350 тыс человек). В-четвертых, была необходимость вступать в политические и экономические отношения с Ираном, Афганистаном, Западным Китаем с целью решения вопроса о бежавших в эти страны белогвардейцах, басмачах, а также с целью быстрого решения вопросов удовлетворения экономических потребностей населения и народного хозяйства Туркестана на месте.

Некоторые направления внешнеполитической деятельности Туркестана имели определенные правовые основания: в конце сентября 1918 г. НКИД РСФСР разрешил краевым Советам, в том числе и советским органам Туркестанской АССР, осуществлять руководство консулами в пограничных районах Китая и Персии; в начале ноября 1919 г. замнаркома иностранных дел РСФСР в телеграмме в Ташкент указал, что ТуркЦИКу «предоставляется право назначать представителей в соседние государства», но при этом особо подчеркнул, что это назначение может состояться «только по согласованию с Центром».

Структура аппарата власти в Советском Туркестане определялась разделом 4 Конституции Туркестанской АССР от 15 октября 1918 г. К органам, правомочным ведать вопросами внешних сношений, относились: съезд Советов Туркестанской АССР, Туркестанский Центральный Исполнительный Комитет Советов, Совет Комиссаров, Комиссариат по иностранным делам.

§ 29 Главы 11 Конституции Советского Туркестана к ведению Туркестанского съезда и ТуркЦИКа Советов относил все вопросы общегосударственного значения и в том числе «непосредственные сношения с прилегающими странами по вопросам местного хозяйства, соседства и милиции».

Следует отметить, что и народный комиссариат внутренних дел Туркестана в пределах своей компетенции в определенной степени обладал полномочиями для решения дел, имевших отношение к внешнеполитическим вопросам. Для этой цели в составе Комиссариата был образован иностранный подотдел, который регистрировал принятых в русское гражданство иностранцев, имел право на лишение российского гражданства, выдавал заграничные паспорта, разрешал спорные вопросы по делам заграничных паспортов.

Народный Комиссариат иностранных дел Туркреспублики за период своего существования с мая 1918 г. по 1919 г. устанавливал дипломатические и консульские отношения с Афганистаном, Бухарой, Хивой, рассматривал претензии и жалобы иностранцев, регулировал их правовое положение на территории республики; занимался отправкой иностранных миссий из Ташкента в Москву; оказывал содействие в интернировании тех иностранных граждан и подданных, которые совершали недружелюбные акты по отношению к Советскому Туркестану и т. д. Деятельность НКИД регулировалась «Положением о комиссариате иностранных дел Туркестанской республики в Российской федерации», которое устанавливало следующие направления его деятельности: 1) политические сношения с иностранными правительствами; 2) покровительство в чужих краях нашей торговле и вообще интересам республики; 3) ходатайство о законной защите граждан республики по делам их за границей.

Наркоминдел Туркреспублики, согласно положению, мог иметь за границей посольства, миссии и консульства. Представители Туркреспублики находились вместе с представителем НКИД РСФСР в Афганистане с целью установления дипломатических отношений. В апреле 1919 г. от советского Туркестана в Хиву была направлена чрезвычайная дипломатическая миссия во главе с А. Н. Христофоровым по урегулированию политических взаимоотношений; осенью 1918 г. Совнарком Туркестанской республики назначил в качестве своего консула в Мешхеде (Иран) председателя Кокандского Совета Е. А. Бабушкина. В первой половине 1918 г. торговая миссия из Джаркента установила экономические отношения с Илийским округом Западного Китая. В 1919 г. Советский Туркестан направил дипломатическую миссию в Афганистан во главе с Н. 3. Бравиным, который учредил первое иностранное дипломатическое представительство в Кабуле.

В свою очередь, соседние государства учреждали свои консульства в Туркестанской АССР: в Ашхабаде функционировало консульство Персии; в июле 1919 г. в Ташкенте было образовано Генеральное консульство Афганистана в Туркестане; в июле 1918 г. эмирская Бухара прислала в Туркреспублику своего посла. Несмотря на отсутствие официальных дипломатических отношений, особая китайская миссия из Кашгара в июле 1918 г. прибыла в Ташкент для установления прочных экономических отношений.

Своеобразием во внешнеполитической деятельности Туркестанской АССР было то, что местные органы Советской власти республики имели и осуществляли некоторые внешнеполитические права. Когда при краевых, областных органах Советской власти РСФСР, в том числе и Туркестанской АССР, начали появляться специальные отделы для пограничных сношений, НКИД РСФСР приветствовал возникновение таких отделов, считая, что такие отделы под руководством центральных органов могли бы входить в сношения с пограничными властями и уведомлять центр о нуждах российских граждан за границей, а также принимать участие в формировании консульских кадров. Так, Ташкентский Совдеп занимался вопросами избрания кандидатов в консулы при утверждении их НКИД РСФСР и контроля над их деятельностью в консульствах в Кульдже и Восточном Туркестане (Западный Китай). В августе 1918 г. Семиреченский облисполком открыл в Кульдже (Китай) особую консульскую коллегию. Тот же Семиреченский облисполком обратился 28 июня 1919 г. к правительству Китая с протестом по поводу незаконных действий консула свергнутого Временного правительства России К. Любы, наложившего арест на товары и деньги Советской России. В 1918 г. областным, городским, уездным исполкомам Совдепов было предоставлено право выдавать иностранным подданным виды на жительство. Только в Сыр-Дарьинской области с января по декабрь 1918 г. новые виды на жительство были вручены 44 афганским подданным, 106 подданным Персии, 16 подданным Турции.

Туркестанская АССР способствовала становлению и развитию права международной торговли Казахстана и Средней Азии с сопредельными странами на новой основе государственной монополии внешней торговли не только путем заключения соглашений по обмену внешнеторговыми представительствами и консульствами, но и путем издания внутригосударственных актов, направленных на расширение и улучшение торгово-экономических связей с этими странами. Следуя установке не допускать для подданных сопредельных стран в условиях гражданской войны излишних ограничений, по инициативе НКИД Туркестанской АССР 12 августа 1918 г. принят ряд решений по поводу товаров иностранных подданных, утвержденных СНК Туркреспубли-ки, суть которых заключалась в обеспечении беспрепятственного пропуска транзитных товаров, провоза китайских товаров в Туркестан в условиях открытой для этой цели границы, в принятии особых мер по защите правовых и имущественных прав выходцев из сопредельных стран Востока. Эти решения и другие акты Советского Туркестана способствовали налаживанию добрососедских отношений с Афганистаном, Ираном, Индией и Китаем.

Достижение в 1920 г. договоренности между Туркестаном и Синьцзянем (Западный Китай) о предотвращении нападений белоказачьих банд из Илийской и Чугучакской областей на Советское Семиречье, подписание Илийского протокола (апрель 1920 г.) о взаимном учреждении агентств в Кульдже и Верном, о содействии возвращению беженцев, заключение Туркестаном соглашения (1921 г.) о совместной ликвидации белоказачьих банд в Западном Синьцзяне содействовало не только укреплению нормальных отношений между населением Западного Китая, Казахстана и Средней Азии, но и способствовало подписанию 31 мая 1924 г. в Пекине Соглашения об общих принципах для урегулирования вопросов между Союзом ССР и Китайской республикой и становлению дружественных отношений между советским и китайским народами.

Могут ли все эти и подобные факты реализации внешних сношений Советским Туркестаном за период его существования служить основанием для утверждения, что Туркреспублика была суверенным государством и являлась субъектом международного права? По нашему мнению, Туркестанская АССР за все время своего существования не была субъектом международного права, но субъектом международно-правовых отношений была.

Во-первых, Туркреспублика все время находилась в составе РСФСР, даже когда огонь гражданской войны разрывал фактическую связь с центром, которая впоследствии сохранялась постоянно. VI съезд Советов Туркестана своим решением подтвердил вхождение Туркестанской АССР в состав РСФСР на правах ее члена. Туркестанская АССР не представляла собой самостоятельного государства, и уже в силу этого не могла быть субъектом международного права.

Во-вторых, в Конституции (Основном Законе) Туркестанской АССР, принятой в 1918 г., было записано, что федеральному управлению на уровне государственных органов РСФСР подлежат вопросы обороны, внешних сношений, почтово-телеграфной связи, железной дороги, таможенной торговли, финансов, промышленности. Одновременно по вопросам внешних сношений республики Конституция записала, что Туркестанской АССР принадлежит «право непосредственных сношений через федеральных представителей (подчеркнуто нами. — М. С.) с прилегающими странами по вопросам местного хозяйства, соседства и милиции».

Конституция Туркестана, как видим, недвусмысленно указала на то, что внешнеполитическая деятельность республики может быть осуществлена через посредство федеральных органов РСФСР. Но гражданская война часто не давала возможности иметь связь с центром, с органами РСФСР, поэтому значительная часть внутриполитических и определенная часть внешнеполитических дел решалась на месте с учетом складывавшейся тогда обстановки.

Но как только в 1919 г. Туркестан соединился с Россией, в Ташкент прибыла комиссия ВЦИК и СНК РСФСР по делам Туркестана (Турккомиссия), при которой был создан Отдел внешних сношений, и ему переданы функции комиссариата иностранных дел Туркестана; сам комиссариат был упразднен.

Постановлением ЦК РКП (б) от 17 марта 1920 г. функции внешней политики были изъяты из ведения Турккомиссии и ее отдел внешних сношений подчинен Наркоминделу РСФСР. Когда некоторые руководители Советского Туркестана нарушили это постановление, В. И. Ленин, затем Г. В. Чичерин в категорической форме указали на недопустимость ведения Турккомиссией самостоятельных внешних сношений с иностранными государствами. И это несмотря на то, что сама Турккомиссия была органом ВЦИК и СНК РСФСР.

Позже отдел внешних сношений Турккомиссии был преобразован в представительство НКИД РСФСР в Средней Азии.

Турккомиссия оказала помощь в деле осуществления внешней торговли республики: при ней был организован Отдел внешней торговли, являвшийся и органом НКВТ РСФСР. Все внешнеторговые представительства Туркестанской АССР, имевшиеся в Бухаре, Хиве, Кульдже, были взяты под контроль этого внешнеторготдела; 20 июля 1920 г. было подтверждено исключительное право отдела производить закупки на иностранных рынках. В дальнейшем он превращен в представительство НКВТ РСФСР в Средней Азии. Все это — результат тенденции к централизации в решении вопросов внешней торговли в масштабе РСФСР. В проекте Туркестанской комиссии в вопросах организационных взаимоотношений центра с Туркреспубликой определено: «К исключительной компетенции общереспубликанской власти относятся:а)

дело внешних сношений; б) внешняя торговля; в) военное дело». В. И. Ленин, делая замечания на этот проект, в 1920 г. с данным пунктом полностью согласился, что нашло затем законодательное закрепление в декрете Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета об образовании Туркестанской Советской Социалистической Республики от 11 апреля 1921 г. (см. п. 3).

Такая тенденция к централизации дела внешних сношений была продиктована тогда необходимостью создания единого дипломатического фронта перед лицом капиталистических государств не только в рамках одной федеративной республики — РСФСР, но и всеми советскими республиками.

В-третьих, осуществление Туркреспубликой столь солидного объема внешнеполитических акций можно объяснить отсутствием достаточного опыта советского государственного строительства, отсутствием ясного представления о границах внешнеполитических полномочий федеральных и республиканских органов Туркестана, а также стремлением части работников Туркрес-публики к полной самостоятельности Туркестана во внешней политике.

Кроме того, Туркреспублика не имела республиканского гражданства, не располагала правом выхода из Российской федерации.

Изложенное позволяет сделать вывод о том, что Туркестанская АССР, будучи частью РСФСР, субъектом международного права не была. В любом случае: выступала ли Туркреспублика в международных делах от своего имени или от имени и по поручению центра, то и другое были формами реализации международной правосубъектности РСФСР.

Вместе с тем Туркестанская АССР, вступая в международно-правовые отношения, была субъектом этих отношений, оказала положительное воздействие на международно-правовую практику региона, своей деятельностью содействовала налаживанию и установлению официальных дипломатических отношений РСФСР, а затем и СССР с Ираном, Афганистаном, Китаем.

Скрупулезное изучение опыта международной деятельности Туркестанской АССР, БНСР, ХНСР, ее организационно-правовых форм может быть полезным при осуществлении Казахской ССР, среднеазиатскими республиками своих непосредственных внешнеполитических полномочий.

§ 3. ПРАВО НАРОДОВ СРЕДНЕЙ АЗИИ И КАЗАХСТАНА НА САМООПРЕДЕЛЕНИЕ КАК ПРАВООСНОВАНИЕ ДЛЯ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО РАЗГРАНИЧЕНИЯ (НАЦИОНАЛЬНО-ГОСУДАРСТВЕННОГО РАЗМЕЖЕВАНИЯ 1924 Г.)

К 1924 г. в Туркестанской АССР, Бухарской и Хорезмской народных республиках были созданы предпосылки для национального размежевания и образования на их базе новых советских национальных республик. Среди них: ликвидация басмаческого движения, осуществление подъема народного хозяйства, укрепление партийных и советских органов и подготовка местных национальных кадров.

Размежевание стало волеизъявлением народов Казахстана и Средней Азии, а национальная политика предоставляла право на самоопределение вплоть до отделения и образования самостоятельных государств. Каждый народ (узбекский, киргизский, таджикский, туркменский, казахский) стремился к воссоединению разорванной, до революции исторически сложившейся территории, населенной данной нацией.

Каждый народ мог консолидироваться в самостоятельную республику, иметь свои государственные органы, решать вопрос о дальнейшем самоопределении.

Местные и центральные органы исходили из того, что национально-государственное размежевание должно было привести к искоренению имевшихся пережитков национальной вражды, к укреплению межнациональных отношений.

25 февраля 1924 г. на Пленуме ЦК Бухарской Коммунистической партии вопрос о создании на территории Средней Азии национальных советских республик был признан назревшим. 10 марта объединенное совещание Туркестанского ЦИК Советов совместно с партийно-советскими работниками Ташкента приняло решение о целесообразности национально-государственного размежевания в Средней Азии. Аналогичное решение было принято партийным совещанием в Хорезме.

5 апреля 1924 г. ЦК РКП (б) одобрил это предложение и 12 июня утвердил. 28 апреля Среднеазиатское бюро ЦК РКП (б) создало временную территориальную комиссию по национальному размежеванию и подкомиссии (узбекскую, туркменскую, киргизскую, таджикскую, казахскую) для разработки мер, связанных с определением приблизительных территорий и границ образуемых республик и областей.

19 сентября 1924 г. в постановлении, принятом Все-бухарским курултаем Советов, было сказано: «Выражая верховную волю народов Бухары, объявляем согласие на образование совместно с узбеками Туркестана и Хорезма— Узбекской Советской Социалистической Республики и Таджикской автономной области. Выражаем также братское согласие на вхождение туркменского народа Бухары в состав Туркменской Советской Социаkиетической Республики. Курултай решительно навливает необходимость вхождения Узбекистана и Туркменистана в СССР».

V Всехорезмский курултай Советов, состоявшийся 29 сентября также вынес решение о предоставлении узбекам, туркменам и каракалпакам, проживающим в Хорезме, право на выделение из Хорезмской республики и объединение с соответствующими республиками.

На чрезвычайной сессии Туркестанского ЦИК 15 сентября было принято решение о проведении национально-государственного размежевания и вынесении этого вопроса на утверждение ВЦИК Советов.

Вторая сессия ЦИК 27 октября вынесла решение об удовлетворении ходатайства высших органов государственной власти Бухары, Хорезма и Туркестана.

Реализация права народов Средней Азии на самоопределение проводилась на основе их свободного волеизъявления, которое явилось правооснованием территориального разграничения.

Таким образом, 27 октября 1924 г. стало днем рождения новых советских национальных республик Средней Азии.

На месте территории Туркестанской АССР, Бухарской и Хорезмской советских республик были образованы Узбекская ССР и Туркменская ССР; были созданы Таджикская АССР в составе Узбекской ССР и Каракалпакская автономная область в составе Казахской АССР.

Позже Таджикская АССР стала союзной республикой и вошла непосредственно в состав Союза ССР; Каракалпакская автономная область, будучи преобразованной в автономную республику, находилась в составе РСФСР, затем с 1936 г. и поныне находится в составе Узбекской ССР; Казахская АССР и Киргизская АССР в 1936 г. стали союзными республиками и на правах полноправных членов вошли в состав Союза ССР.

В мае 1925 г. III Всесоюзный съезд Советов, исходя из решений учредительных съездов Советов республик вынес решение о вхождении Узбекской ССР вместе С Таджикской АССР и Туркменской ССР в состав Советского Союза.

Народы Бухары и Хивы разделение этих государств по национальному признаку восприняли с энтузиазмом. Разве можно считать нормальным то обстоятельство, что небольшая часть или половина каждого из (в основном четырех) населявших Бухарское государство народов (узбеки, туркмены, таджики и каракалпаки) была отделена от другой половины своего народа, которая находилась в рамках другого государства? Разве нельзя считать справедливым соединение узбеков Бухары с их братьями по крови — узбеками Хивы и Туркестана и образование на этой основе узбекской национальной государственности в форме Узбекской ССР?

На протяжении предшествовавших столетий эмиры и ханы Бухары и Хивы захватывали земли друг у друга, у соседних народов, дробя эти народы, создали «лоскутные» в национальном отношении государства и, натравливая народы друг против друга, поддерживали свое господство. Отголоски этой вражды достались в наследство Бухарской и Хорезмской республикам.

Образование советских среднеазиатских республик на месте Бухарской, Хорезмской и Туркестанской республик—это крупное международно-правовое явление в послеоктябрьской истории Средней Азии и Казахстана.

Политико-правовое значение национально-государственного размежевания состоит в том, что оно создало базу для выравнивания экономического и культурного развития всех среднеазиатских народов, содействовало упрочению социалистической национальной государственности.

Народы региона внесли свой вклад в становление и развитие современного послеоктябрьского международного права. В формировании, становлении таких принципов международного права как право наций на самоопределение, равноправие, суверенное равенство, сотрудничество между государствами, добросовестное выполнение обязательств по договорам, им принадлежит определенная заслуга. Совместно с Советской Россией Бухарская и Хорезмская народные республики, в целом народы региона внесли вклад в становление нового дипломатического права, права международных договоров.

Право народов Средней Азии и Казахстана на самоопределение явилось правооснованием для территориального разграничения, т. е. национально-государственного размежевания 1924 г. На месте Бухарской, Хорезмской народных советских республик, Туркестанской АССР родилась национальная государственность народов региона, появились республики с их национальногосударственными границами, которые в течение прошедшего периода по настоящее время не претерпели существенных изменений. Ныне существующие Узбекская ССР, Казахская ССР, Республика Кыргызстан, Таджикская ССР, Туркменская ССР как суверенные государства и субъекты международного права своим возникновением обязаны историческому 1924 г., году национально-государственного размежевания.