Судебная защита конституции — Жолымбет Баишев – Страница 17

В соответствии со статьей 33 Закона Казахской ССР от 13 ноября 1990 года „О статусе народных депутатов в Казахской ССР" депутат местного Совета народных депутатов на территории соответствующего Совета не может быть привлечен к уголовной, ответственности, арестован или подвергнут мерам административного взыскания, налагаемым в судебном порядке, без согласия соответствующего Совета (часть 3). При этом получение согласия на привлечение депутата местного Совета к уголовной ответственности, арест или применение мер административного взыскания, налагаемых в судебном порядке, не требуется, если преступление или административное правонарушение совершено депутатом вне территории того Совета, в состав которого он избран (часть 4). Уголовное дело в отношении депутата областного Совета может быть возбуждено Генеральным прокурором Казахской ССР или прокурором области, депутата районного, городского, районного в городе, поселкового, сельского, аульного Совета— прокурором области, района, города, района в городе (часть 5). Не допускается задержание и привод депутата, а также досмотр его личных вещей, багажа, транспорта, жилого или служебного помещения (часть 6). В статье 34 Закона регламентирован порядок получения согласия Совета на привлечение депутата к уголовной ответственности, арест, или применение мер административного взыскания, налагаемых в судебном порядке.

Закон „О статусе народных депутатов в Казахской ССР" был принят в период действия Конституции (Основного Закона) Казахской ССР 1978 года. Конституция провозглашала Советы народных депутатов в качестве политической основы Казахской ССР (статья 2), единство характеристики и системы представительных органов государственной власти республики в лице Верховного Совета Казахской ССР и местных Советов народных депутатов (статьи 78, 97, 125). Были установлены единые принципы организации и деятельности Советов народных депутатов (статьи 78-83). Депутаты как полномочные представители народа в Советах народных депутатов осуществляли идентичные функции, их полномочия реализовывались в одних и тех же организационно-правовых формах (статьи 92-94, 96). В статье 95 Конституции Казахской ССР было закреплено, что депутату обеспечиваются условия беспрепятственного и эффективного осуществления его прав и обязанностей. „Неприкосновенность депутатов, а также другие гарантии депутатской деятельности, — подчеркивалось в части 2 данной статьи, — устанавливаются Законом о статусе депутатов и другими законодательными актами Союза ССР и Казахской ССР".

Общее указание на „неприкосновенность депутатов", содержащееся в статье 95, распространяло данный конституционный институт и на депутатов органов государственной власти всех уровней. Таким образом, оспариваемые Генеральным прокурором нормы Закона „О статусе народных депутатов в Казахской ССР" основывались на соответствующих положениях Конституции (Основного Закона) Казахской ССР.

В принятой 28 января 1993 года Конституции Республики Казахстан отражены принципиально новые подходы к содержанию и организации государственной власти. Положение „четвертое" Основ конституционного строя закрепляет, что единственным источником государственной власти республики является народ. При этом право выступать от имени всего народа Казахстана принадлежит лишь Верховному Совету и Президенту республики в пределах их конституционных полномочий. В соответствии со статьей 62 Конституции Верховный Совет является единственным законодательным и высшим представительным органом Республики Казахстан, тогда как в статьях 90 и 91 избираемые населением соответствующих административно-территориальных единиц органы Именуются только представительными. Отсутствуют нормы об общих принципах организации и деятельности высшего и местных представительных государственных органов, едином статусе депутатов различных Советов. Принципиальное отличие статуса Верховного Совета от статуса местных представительных органов подтверждается и различными формами их нормативно-правовой регламентации. В статье 69 Конституции содержится указание на неприкосновенность депутата Верховного Совета, тогда как в статье 91 предполагается будущим законом закрепить только „правовое положение" депутатов местных представительных органов. Статьей 2 Переходных положений Конституции действие статьи 95 Конституции Казахской ССР, распространявшей институт депутатской неприкосновенности на депутатов всех звеньев Советов, не сохранено. Приведенные положения Конституции Республики Казахстан дают основание Конституционному Суду для утверждения об отсутствии конституционной основы института неприкосновенности депутатов местных представительных органов.

Основами конституционного строя Конституции Республики Казахстан предусмотрено обеспечение равных прав всем гражданам, признание высшей ценностью человека, его жизни, свободы и неотъемлемых прав. В развитие этих фундаментальных положений статьей 1 Конституции гражданам Республики Казахстан гарантируется равенство прав и свобод независимо от расы, национальности, пола, языка, социального, имущественного и должностного положения, социального происхождения, места жительства, отношения к религии, убеждений, членства в общественном объединении, а также понесенного ранее уголовного наказания. Данные принципы, определяющие правовое положение гражданина республики, получили развитие в ряде других норм Конституции, которыми усилены гарантии неприкосновенности частной жизни (статьи 33 и 34), упрочена судебная защита всех прав и свобод граждан (статьи 36 и 40). В Конституции Республики Казахстан в отличие от Основного Закона Казахской ССР, регламентировавшего в статье 32 равенство всех только перед законом, впервые провозглашено равенство граждан перед законом и судом (статья 37 Конституции). Наличие приведенных положений определяет неконституционность предоставления дополнительных условий отдельным категориям граждан по сравнению с конституционным стандартом общегражданского статуса в части равной ответственности перед судом, кроме случаев прямо предусмотренных в Конституции.

Конституционный Суд считает, что гарантии деятельности и особенно организационно-правовые, создающие депутатам дополнительные возможности для решения вопросов местного значения, обеспечения исполнения законов и иных актов республиканских органов не должны превращаться в льготы и привилегии, ставящие депутатов в особое положение по сравнению с их избирателями. При этом гарантии депутатской деятельности, включая институт неприкосновенности, не должны нарушать конституционный принцип равенства всех перед законом и судом, превышать необходимый для осуществления статуса депутата объем, функционировать вне системы представительства.

Институт неприкосновенности в том виде, в каком он предусмотрен Конституцией Республики Казахстан, представляет собой изъятие из конституционного статуса гражданина в части равных обязанностей нести ответственность по суду за нарушение закона (статьи 28, 29). Поэтому основным законом предусмотрен исчерпывающий перечень его субъектов: депутаты Верховного Совета, Президент, Вице-Президент Республики, судьи.

Конституционный Суд считает, что депутатский иммунитет является важным конституционным положением и не подлежит отмене, ограничению либо расширению актами текущего законодательства. Его содержательное изменение допустимо только путем внесения дополнений в Конституцию, что следует из сопоставительного анализа статей 69 и 91 Конституции Республики Казахстан со статьями 95 и 110 Конституции Казахской ССР.

В целях обеспечения самостоятельности и независимости Верховного Совета в сфере законотворчества, ограждения депутатов от незаконного воздействия в статье 69 Конституции предусмотрено, что депутат Верховного Совета „не может быть арестован, подвергнут приводу, мерам административного воздействия, налагаемым в судебном порядке, привлечен к уголовной ответственности без согласия Верховного Совета. Он не может быть задержан, за исключением случаев задержания на месте преступления".

Конституция, таким образом, регламентирует особое правовое положение лишь депутата Верховного Совета, исчерпывающе определяет элементы его неприкосновенности в отличие от общего статуса гражданина. Запрет на привлечение депутата без согласия соответствующего Совета к уголовной ответственности, его арест или применение мер административного взыскания, налагаемых в судебном порядке, распространенные на десятки тысяч граждан-депутатов местных Советов, превращает депутатский иммунитет из исключения в правило. Обязательность получения согласия на привлечение депутата к ответственности Закон связывает с местом совершения правонарушения (такое согласие не требуется, если оно совершено депутатом вне территории того Совета, в состав которого он избран). Это ограничивает уголовную и административную юрисдикцию.

По сведениям Генеральной прокуратуры Республики Казахстан, в 19 9 2 и первом квартале 1993 года прокурорами были внесены представления в Советы о даче согласия на привлечение к уголовной ответственности в отношении 77 депутатов, а получено согласие в отношении 39. Даже в тех случаях, когда преступления, в совершении которых обвинялись депутаты, были очевидны и не связаны с депутатской деятельностью, Советы зачастую без аргументов отклоняли представления прокуроров. Следственные органы были вынуждены прекращать уголовные дела по основаниям, не предусмотренным уголовно-процессуальным законодательством. Имеют место факты, когда за одно и то же преступление, совершенное группой лиц, были осуждены граждане, не являвшиеся депутатами, и освобождены от ответственности их соучастники — депутаты различных Советов. Как следует из пояснений заместителя Генерального прокурора Республики Казахстан, прокурора города Алматы Буксмана А.Э., местные Советы, основываясь на оспариваемых нормах Закона, нередко уводят от ответственности депутатов, занимающих определенное должностное положение в государственных органах, предприятиях и организациях. Бесперспективность получения согласия местного Совета приводит к тому, что органы следствия и дознания уклоняются от возбуждения уголовных и административных дел в отношении депутатов местных представительных органов, в результате чего значительная часть правонарушений не получает должной юридической оценки. Все это сужает сферу конституционной законности.

Рассматриваемые нормы Закона позволяют местным Советам народных депутатов предварять решения судов, создают правовые предпосылки для вмешательства представительных органов в сферу судебной власти, что не согласуется со статьями 97 и 98 Конституции о распространении судебной власти на все дела и споры, возникающие на основе Конституции, законов и иных актов о принципах осуществления правосудия. Таким образом, институт неприкосновенности депутатов местных Советов вошел в противоречие с шестым положением Основ конституционного строя.

Указанные обстоятельства исключают возможность оценки отмеченных норм статей 33, 34 Закона как соответствующих Конституции Республики Казахстан. К аналогичному выводу пришел и представитель Президента Республики Казахстан, согласившийся с исковыми требованиями Генерального прокурора.

Положение части 5 статьи 33 Закона „О статусе народных депутатов в Казахской ССР" о возбуждении уголовного дела в отношении депутата местного Совета только вышестоящим прокурором не входит в противоречие с Конституцией. Данное процессуальное действие осуществляется в рамках уголовно-процессуального законодательства, не предопределяет существо последующего судебного решения. И способствует более тщательной проверке оснований привлечения депутатов к уголовной ответственности.

В результате проведенного анализа Конституционный Суд полагает невозможным определить насколько не получившее прямого закрепления в Конституции запрещение досмотра личных вещей, багажа, транспорта, жилого и служебного помещения депутата отвечает специфике депутатской деятельности. В ходе судебного разбирательства сторонами не было представлено достаточно убедительных доказательств для решения указанного вопроса по существу.

Конституционный Суд исходит из того, что все без исключения законы, не признанные в установленном порядке утратившими силу, независимо от того, когда они приняты, не должны противоречить действующей на данный момент Конституции. Возможные расхождения должны устраняться самим законодателем в порядке, предусмотренном статьей 6 Переходных положений Конституции Республики Казахстан, а в случае предъявления иска о соответствии закона Конституции подлежат установлению Конституционным Судом.

На основании изложенного, руководствуясь статьей 130 Конституции Республики Казахстан, статьей 10 Закона „О Конституционном Суде Республики Казахстан", подпунктом 6 пункта 3 и подпунктом 8 пункта 5 статьи 2 2, статьями 24, 25, 26, 30 Закона „О Конституционном судопроизводстве в Республике Казахстан", Конституционный Суд постановляв т:

1. Иск Генерального прокурора Республики Казахстан удовлетворить частично.

Признать части 3 и 4 статьи 33; в части 1 предложение „оно может быть внесено и вышестоящим прокурором", части 3, 5 и 6 статьи 34 Закона Казахской ССР от 13 ноября 1990 года „О статусе народных депутатов в Казахской ССР" не соответствующими Конституции Республики Казахстан.

Согласно пункту 1 статьи 11 Закона „О Конституционном Суде Республики Казахстан" Постановление Конституционного Суда отменяет на территории Республики Казахстан действие нормативных актов, основанных на признанных неконституционными нормах указанного Закона.

2.         Признать часть 5 статьи 33 Закона „О статусе народных депутатов в Казахской ССР" соответствующей Конституции Республики Казахстан.

3. Конституционное судопроизводство в отношении части 6 статьи 33 и частей 1 и 3 статьи 35 Закона „О статусе народных депутатов в Казахской ССР" прекратить.

4. В соответствии с пунктом 2 статьи 34 „О Конституционном судопроизводстве в Республике Казахстан" настоящее Постановление подлежит опубликованию в „Ведомостях Верховного Совета Республики Казахстан", в газетах „Халык кенеси", „Советы Казахстана".

5. В соответствии с пунктом 1 статьи 34 Закона „О Конституционном судопроизводстве в Республике Казахстан" настоящее Постановление вступает в силу с момента принятия с учетом случаев, предусмотренных статьей 14 названного Закона.

Председатель Конституционного Суда

Республики Казахстан  М.БАЙМАХАНОВ

Секретарь Конституционного Суда

Республики Казахстан  А.НУРМАГАМБЕТОВ

ОСОБОЕ МНЕНИЕ СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН ИХСАНОВА У.К.

по делу „О проверке конституционности частей 3, 4, 5 и 6 статьи 33, части 1 со слов "оно может быть внесено и вышестоящим прокурором", частей 3, 5, б статьи 34, частей 1, 3 статьи 35 Закона Казахской ССР от 13 ноября 1990 года „О статусе народных депутатов в Казахской ССР"

29 ноября 1993 года,        г.Алматы

Согласно статьи 130 Конституции Республики Казахстан и статьи 2 Закона „О Конституционном Суде Республики Казахстан" Конституционный Суд рассматривает иски, а также представления судов (общей юрисдикции и арбитражных) о соответствии Конституции Республики Казахстан законов й иных актов, международных договорных и иных обязательств Республики Казахстан. Проверять (устанавливать) соответствие или несоответствие конкретного закона или иного акта Конституции можно при условии, что по вопросу, разрешаемому оспариваемым законом, в самой Конституции содержатся определенные правила или положения. В противном случае проверка закона или другого правового акта Конституционным Судом исключается, поскольку этот закон не с чем сопоставлять или сравнивать (для определения его соотвествия или его несоответствия). Устанавливать соответствие закона или иного акта „общему духу", „общим принципам" Конституции и неправомерно и недопустимо. Именно поэтому статьей 22 Закона „О Конституционном судопроизводстве в Республике Казахстан" установлено, что судья отказывает в возбуждении конституционного судопроизводства, если заявленные в обращении требования не получили разрешения в Конституции Республики Казахстан.

В исковом заявлении, направленном в Конституционный Суд, Генеральная Прокуратура республики поставила вопрос о проверке конституционности частей 3, 4, 5, 6 статьи 33, нескольких частей статей 34 и 35 Закона Казахской ССР от 13 ноября 1990 года „О статусе народных депутатов в Казахской ССР". Иск был мотивирован тем, что упомянутые нормы Закона „О статусе народных депутатов” позволяют местным Советам необоснованно отказывать следственным органам в даче согласия на привлечение совершивших преступления депутатов к ответственности. Генеральная прокуратура исходит из того, что предусмотренные названным законом положения о неприкосновенности депутатов местных Советов народных депутатов противоречат статьям 1 и 37 Конституции Республики Казахстан, первая из которых провозглашает равенство прав и свобод граждан вне зависимости от их социального и должностного положения, а вторая закрепляет принцип „Все равны перед законом и судом",

В числе аргументов Генеральной Прокуратуры имеется и ссылка на статью 69 Конституции 1993 года: по мнению истца, данная статья, в отличие от статьи 95 Конституции Казахской ССР 1978 года, говорит о неприкосновенности не всех депутатов, а только депутатов Верховного Совета, следовательно, Конституция Республики Казахстан более не предусматривает иммунитета для депутатов местных представительных органов.

Представляется, что с указанными доводами истца нельзя согласиться. Причем, только по формально-юридическим, правовым основаниям, без учета соображений целесообразности, в том числе отрицательного отношения современного общества к любым Привилегиям, „текущего момента" (самороспуска ряда советов) и так далее. На заседании Конституционного Суда представителями Генеральной Прокуратуры приводились примеры, когда отдельные советы в даче согласия на привлечение „своих” депутатов к установленной ответственности отказывали заведомо необоснованно, порой без указания каких-либо мотивов. Такие факты невозможно расценить иначе, как злоупотребление правом, предоставленном местным советам Законом „О статусе народных депутатов в Казахской ССР". Данный Закон принят еще в период пребывания Казахстана в составе бывшего СССР, на основе и под. влиянием одноименного общесоюзного закона. Уже поэтому он, вне всякого сомнения, будет пересматриваться, а, возможно, и признаваться утратившим силу. Решать эти вопросы на основании статьи 6 Переходных положений к Конституции республики будет законодательный орган. Судебное вмешательство в процесс совершенствования законодательства допустимо лишь при наличии предусмотренных законом оснований в форме признания „устаревшего" акта или его частей незаконным, не соответствующим Конституции и тому подобное.

Но в материалах рассмотренного Конституционным Судом дела не усматриваевается, на мой взгляд, достаточных оснований для признания упоминавшихся статей Закона „О статусе народных депутатов в Казахской ССР" не соответствующими Конституции Республики Казахстан.

Прежде всего вызывает сомнение правомерность сопоставления оспариваемых истцом статей Закона „О статусе народных депутатов в Казахской ССР" со статьями 1 и 37 Конституции. Как указывалось выше, по смыслу ст.2 2 Закона „О Конституционном судопроизводстве в Республике Казахстан" для проверки соответствия оспариваемого акта Конституции затрагиваемые в этом акте вопросы должны получить разрешение в конкретных статьях или положениях Конституции. Ни в статье 1, ни в статье 37 Конституции вопросы депутатского иммунитета не затрагиваются. Один из привлеченных Конституционным Судом экспертов в своем заключении указывает, что считает „некорректным противопоставлять гарантии депутатской деятельности, и в частности принцип депутатской неприкосновенности, конституционным статьям о равноправии граждан (статьи 1 и 37 Конституции Республики Казахстан)", поскольку иммунитет — это гарантия независимости как самого парламентария, так и законодательного органа, членом которого депутат является. Далее, этот же эксперт пишет: "ссылка на статьи 1 и 37 Конституции Республики Казахстан в обосновании неконституционности части 6 статьи 33, частей 1 и 3 статьи 35 Закона Казахской ССР "О статусе народных депутатов Казахской ССР" неправомерна, ибо в противном случае надо было бы признать неконституционность и самой статьи 69 Конституции Республики Казахстан (закрепляющей иммунитет (неприкосновенность) депутата Верховного Совета — У.К.), и нормы Конституции о неприкосновенности Президента, Вице-Президента, судей Констатуционного Суда, что противоречит идеям демократии и мировой конституционной практике". Приведенные доводы о неправомерности сопоставления оспариваемых норм со статьями 1 и 37 Конституции представляются достаточно убедительными.

Теперь в отношении статьи 69 Конституции 1993 года, на которую также ссылаются в обоснование неконституционное™ норм о депутатском иммунитете, содержащихся в Законе „О статусе народных депутатов в Казахской ССР" от 13 ноября 1990 года.

Действительно, статья 69 Конституции Республики Казахстан 1993 года, в отличие от статьи 95 Конституции Казахской ССР 1978 года, не закрепляет иммунитета (неприкосновенности) депутатов местных представительных органов. Но статья 69 Конституции 1993 года не могла и не должна была предусматривать этого. Дело в том, что названная статья расположена в главе 12 „Верховный Совет". Понятно, что ни о каких вопросах, не относящихся к Верховному Совету, в данной главе речь не идет.

При такой системе построения глав в Конституции 1993 года возможные нормы об иммунитете депутатов местных Советов логично располагать (и искать) в той главе, в которой говорится о местных представительных органах. (В Конституции Казахской ССР 1978 года, построенной по другому принципу, упоминавшаяся ст. 95 была расположена в главе II „Народный депутат" и потому распространялась на депутатов всех звеньев). Действительно, в статье 91, расположенной в главе 15 „Территориальная организация государства и местное управление", записано: „компетенция местных представительных органов, порядок их организации и деятельности, число депутатов и их правовое положение устанавливаются законом". Поскольку вопросы депутатского иммунитета охватываются более широким понятием „правовое положение депутатов", вполне вероятно, что в упомянутом статьей 91 Конституции законе эти вопросы также найдут свое разрешение. Обязательность принятия закона о местных представительных органах Республики Казахстан вытекает из статьи 5 Переходных положений Конституции, а по сведениям, приведенным средствами массовой информации, проект такого закона уже внесен на рассмотрение ближайшей сессии Верховного Совета республики.

Из сказанного следует, что умолчание в статье 69 Конституции Республики Казахстан об иммунитете депутатов местных представительных органов ни в коей мере не означает отказа от дальнейшей защиты неприкосновенности таких депутатов. Раз это так, упомянутая (69-я) статья Конституции также не может использоваться для обоснования неконституционности статей Закона „О статусе народных депутатов в Казахской ССР”, закрепляющих особый порядок привлечения депутата к судебной ответственности.

Таким образом, ввиду отсутствия в Конституции Республики Казахстан каких-либо касающихся иммунитета депутатов местных представительных органов установлений, о соответствии или несоответствии которым оспариваемых Генеральной Прокуратурой Республики Казахстан правовых норм можно было бы говорить, конституционное судопроизводство на основании подпункта 6 пункта 3 статьи 22 Закона „О Конституционном судопроизводстве в Республике Казахстан" не подлежало возбуждению. Но будучи возбужденным, подлежит, на мой взгляд, прекращению производством.

Проблему необоснованных отказов со стороны отдельных местных советов дать предусмотренное Законом „О статусе народных депутатов в Казахской ССР" согласие на привлечение их депутатов к судебной ответственности необходимо решать способами, не порождающими новых проблем, других правонарушений. Отмена Конституционным Судом части правовых норм об иммунитете депутатов практически означала бы, что данный Суд вышел за пределы своей компетенции и занялся несвойственным ему делом — решением того, нужны депутатам какие-либо гарантии, а если нужны, то в каком объеме (пределе) и так далее.

Судья Конституционного Суда Республики Казахстан

У.ИХСАНОВ