Судебная защита конституции — Жолымбет Баишев – Страница 5

Характеристика конституционного контроля включает не только обычные признаки контрольной деятельности, связанные с властными полномочиями по принятию дел к рассмотрению, процедуре его прохождения и вынесения решения, юридическими последствиями такового. Речь должна идти и о сущностных показателях. Они связаны с проблемой толкования. Последняя достаточно редко упоминается в связи с деятельностью по конституционному контролю в отечественной литературе в отличие от зарубежных источников. Между тем, есть основания полагать, что в конечном итоге, когда речь идет об определении соответствия закона Конституции, осуществляются действия по ее толкованию. Поэтому представляется нелогичным отсутствие в компетенции конституционных судов республик, в том числе и Республики Казахстан, права официального толкования Конституции. Тем более, что в Законах „О Конституционном Суде Республики Беларусь" и „О Конституционном Суде Татарстана" такое положение закреплено. Согласно пункта 5 статьи 125 Конституции Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации по запросам Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, органов законодательной власти субъектов Российской Федерации дает толкование Конституции Российской Федерации. Таким правом наделен Федеральный Конституционный Суд ФРГ, который по определенным видам производств вправе толковать положения Конституции, а в Испании Конституционный Суд является верховным толкователем Конституции. Толкование норм Конституции, даваемое конституционными судами, не являясь аутентическим, без всякого сомнения, может быть отнесено к самым верхним уровням официального толкования. Это обусловлено как местом Основного Закона государства в правовой системе, так и положением конституционных судов во всей государственной структуре, высоким профессионализмом, компетентностью его членов. Хотя толкование, как правило, не является исключительной прерогативой органов судебного конституционного контроля, тем не менее, в сравнении с соотношением функций в системах иных видов власти, в судебном конституционном контроле толкование преобладает и во многом исчерпывает содержание этого института, является основой его эффективного функционирования в механизме разделения властей. Толкование в значительной мере определяет специфику положения судебного органа защиты Конституции в механизме разделения властей в качестве независимого арбитра, посредника между законодательной и исполнительной властью.

Как и аналогичные зарубежные органы (Франция, ФРГ, Россия), Конституционный Суд Республики Казахстан осуществляет конституционный контроль за правоприменением, что составляет самостоятельную группу присущих ему функций. Хотя практика этой категории дел только зарождается, она должна, на наш взгляд, занять одно из основных мест в деятельности Конституционного Суда Республики Казахстан, поскольку речь идет о защите прав и законных интересов граждан, которая тем более возможна по инициативе Самих граждан,

Законодатель четко определил форму и содержание обращения в Конституционный Суд. Согласно статье 2 1 Закона „О конституционном судопроизводстве в Республике Казахстан", обращения в Конституционный Суд подаются только в письменной форме. В исковом заявлении должны быть указаны:

1) наименование Конституционного Суда;

2) наименование, местонахождение, адрес и иные необходимые данные об обращающемся;

3) наименование, адрес и иные данные о представителе обращающегося и его полномочиях, кроме случаев представительства по должности;

4) наименование, местонахождение и адрес государственного органа, должностного лица, подписавшего или издавшего нормативный акт, конституционность которого подлежит проверке; в соответствующих случаях те же данные о должностных лицах, деятельность которых оспаривается;

5) обстоятельства, на которых сторона основывает свое требование и доказательства, подтверждающие изложенные стороной факты;

6) точное наименование, номер, дата принятия, источники опубликования и иные реквизиты оспариваемого нормативного акта;

7) конкретное обоснование позиции по поводу конституционности оспариваемого нормативного акта или деятельности должностного лица;

8) сущность требования;

9) нормы Конституции Республики Казахстан и Закона „О конституционном судопроизводстве в Республике Казахстан", дающие право на обращение в Конституционный Суд;

10)      перечень прилагаемых документов и список лиц, подлежащих вызову в Конституционный Суд, их адреса.

Обращение должно быть подписано заявителем, к нему обязательно прилагаются копия текста нормативного акта, конституционность которого в целом или в отдельной его части оспаривается заинтересованной стороной, а также документы о полномочиях представителя, кроме случаев, когда представительство будет осуществляться по должности. Документы, изложенные на другом языке, представляются с переводом их на язык судопроизводства. Исковое заявление и приложения к нему подаются в конституционный Суд в количестве не менее 20 экземпляров. По требованию судьи обращающаяся сторона обязана представить иное количество экземпляров указанных документов.

Особо следует подчеркнуть, что подача искового заявления ненадлежащим субъектом или по вопросам, не входящий в компетенцию суда, а также несоблюдение установленных законом формы и содержания обращения, является, согласно пункта 3 статьи 22 Закона „О конституционном судопроизводстве в Республике Казахстан", основанием для отказа в возбуждении судопроизводства. На практике указанные требования далеко не всегда соблюдаются, напротив, нарушаются систематически. Так, из более чем 500 обращений, поступивших в Конституционный Суд за два года его Деятельности, только в 20 случаях имелось достаточно оснований для возбуждения конституционного судопроизводства. Во всех других заявлениях разрешение конкретных конфликтных ситуаций входило в компетенцию других государственных органов власти и управления, либо субъект не был наделен правом непосредственного обращения в Конституционный Суд, В Законе „О конституцинном судопроизводстве в Республике Казахстан" прямо не закреплено положение, как это было сделано в ранее действовавшем Законе „О Конституционном Суде РСФСР", о том, что государственные и общественные органы, а также предприятия, учреждения, организации, Должностные лица, не имеющие права обращаться в Конституционный Суд с ходатайством о проверке конституционности международного договора или нормативного акта, выступают с соответствующей инициативой перед государственными или общественными органами, должностными лицами и народными депутатами, обладающими таким правом. Вместе с тем в практической деятельности Конституционный Суд Казахстана разъясняет заявителям, что они могут инициировать свои вопросы через соответствующие органы или должностных лиц, наделенных правом обращаться в суд. Широкие возможности в этой связи появились у депутатов Республики Казахстан, которые, в соответствии с дополнением Закона „О конституционном судопроизводстве в Республике Казахстан", наделены правом непосредственного единоличного обращения в Конституционный Суд (ранее для этого требовалось не менее одной пятой состава депутатского корпуса). Однако практика работы конституционных судов Казахстана и России показала, что наделение каждого депутата правом обращения в Конституционный Суд с исковым заявлением может способствовать политизации деятельности суда, когда дебаты из зала парламента по заявлению депутатов переносятся в судебный зал и превращаются в прения сторон. А это нежелательно, более того, не отвечает сущности задач, которые решает Конституционный Суд. В этой связи, полагаем целесообразным восстановить правило, при котором для обращения в Конституционный Суд с заявлением необходима поддержка не менее одной пятой состава депутатского корпуса.

Анализ показывает, что вопрос о субъектах обращения и компетенции Конституционного Суда требует дальнейшего теоретического осмысления и конкретизации для практического применения.

Это может быть сделано по следующим направлениям. На наш взгляд, следует определиться в том, что различные функции в направлении деятельности Конституционного Суда имеют свой смысл лишь тогда, когда они определяются с учетом конкретных субъектов обращения в суд. При такой постановке вопроса было бы логично, чтобы при нарушении основных прав и свобод личности, самим гражданам предоставлялось право обращаться с исковым заявлением в суд. Это обеспечило бы большую заинтересованность в проведении производства по делу и гарантировало бы представление широкого объема материалов и доказательственной базы для эффективной работы суда. При проверке конституционности законов и актов нормативного характера, а также вопросов разграничения компетенции ветвей власти, было бы целесообразным предоставить право органам государственной власти самим обращаться в суд с исковым заявлением. Следовало бы разграничить уровень актов, подлежащих проверке на предмет конституционности в Конституционном Суде и в судах общей юрисдикции.

По нашему мнению, следовало бы установить, что законы и акты нормативного характера, принятые главой государства, должны обжаловаться в Конституционном Суде, а акты остальных органов государственной власти и управления — в судах общей юрисдикции. В случае же обнаружения несоответствия Конституции норм права, в процессе правоприменения, суды должны быть наделены правом обращения в Конституционный Суд для устранения противоречия. Представляется важным при решении вопросов общегосударственного характера или имеющих важное общественно-политическое значение, таких как о толковании Конституции, о конституционности политических партий, о правомерности действий высших должностных лиц (в тех случаях, когда это входит в компетенцию Конституционного Суда), установить исчерпывающий перечень круга заявителей в целях ограничения злоупотребления правом возбуждения судопроизводства теми или иными политическими группами в целях собственной политической борьбы.

§ 2. КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД КАК ГАРАНТ РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ

В Конституции Республики Казахстан закреплено положение о том, что государственная власть в республике основывается на принципе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Традиционно этот классический вариант теории разделения властей в юридической литературе связывается с именами Дж. Локка и Ш.Монтескье. В своей теории Дж. Локк, признавая разделение власти на законодательную, исполнительную и федеративную, то есть регулирующую отношения с другими государствами, считал, что все эти власти подчиняются законодательным органам, так как „выше тот, кто может предписывать законы". Ш. Монтескье, развивая свою концепцию, разделял власть на три ветви: законодательную, исполнительную и судебную. В таком виде теория разделения властей получила свое дальнейшее развитие и нашла практическое воплощение, в частности, в Конституции Республики Казахстан. В ней подчеркивается, что государственные органы, в рамках своих полномочий, самостоятельны и взаимодействуют между собой с использованием системы сдержек и противовесов. Это означает, что органы государственной власти должны быть независимо друг от друга равностатусны, взаимосвязаны и взаимозависимы. Важное место в обеспечении действенности принципа сдержек и противовесов властей отводится судебной системе.

Однако путь к признанию судебной власти был не прост и противоречив. Не воспринималась и идея создания органов конституционного надзора. С первых шагов развития советской власти, утверждения ленинского принципа всевластия советов, идея подконтрольности законодателя судебным органам была решительно отвергнута. Только общая тенденция развития мирового сообщества, решительная ломка сложившейся системы тоталитарной государственности, попытка не только провозглашения, но и утверждения принципов правового государства, послужили объективными предпосылками принятия Верховным Советом СССР 2 3 декабря 1989 года Закона „О Конституционном надзоре в СССР". В теории юридической общественности и на практике вспыхнули большие дебаты по поводу создания Комитета конституционного надзора, а не института Конституционного Суда. Многие характеризовали образованный Комитет конституционного надзора как недееспособный орган, объективно не способный принимать принципиальные решения. Действительно, образованный Комитет не обладал императивными, решающими полномочиями, он был вправе лишь приостанавливать действие, но не отменять неконституционные акты. Исключение составляли лишь законы, нарушающие основные права и свободы граждан. В сферу юрисдикции Комитета конституционного надзора СССР вначале не были включены вступившие в силу законы и иные акты Съезда народных депутатов СССР, он мог контролировать лишь их проекты на предмет соответствия Конституции. Кроме того, деятельность Комитета во многом была нейтрализована законом „О порядке введения в действие закона СССР "О конституционном надзоре в СССР". Согласно пункта 1 этого закона, ряд положений закона „О конституционном надзоре в СССР", касающихся надзора за соответствием Конституции и законов, союзных республик Конституции СССР и законам СССР, вступали в силу одновременно с изменениями и дополнениями раздела Конституции СССР о национально-государственном устройстве. Однако эти изменения так и не были приняты. Кроме того, Комитет конституционного надзора был не единственным органом в системе государственной власти, уполномоченным Осуществлять проверку конституционности нормативных актов. Как известно, согласно пункта 5 статьи 119 Конституции СССР й положений закона от 1 декабря 1988 года об изменениях и дополнениях Конституции СССР, функция конституционного контроля сохранялась за Президиумом Верховного Совета СССР, а после введения должности Президента СССР эти полномочия перешли к нему согласно пунктов 1, 8 и 15 статьи 127 Конституции СССР в редакции закона от 14 марта 1 990 года „Об учреждении поста Президента СССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию СССР". Комитет конституционного надзора прекратил свою деятельность в связи с распадом Союза СССР и заключением Беловежского Соглашения о создании Содружества независимых государств 8 декабря 1991 года. Несмотря на это, Комитет конституционного надзора явился, как представляется, позитивным шагом в конкретно-исторических условиях фактического существования авторитарного режима власти, юридического и политического менталитета общества и Съезда народных депутатов СССР. Развитие событий в последующем показали (это вынужден был признать бывший председатель Комитета конституционного надзора СССР С.С. Алексеев), что функции конституционного надзора необходимо возложить на специализированный орган — Конституционный Суд. Следующим шагом на пути утверждения подлинно судебного конституционного контроля стало принятие Верховным Советом Российской Федерации 6 мая 1991 года закона „О Конституционном Суде РСФСР", а затем образование и самого Конституционного Суда Российской Федерации. Российский Конституционный Суд был задуман и создан как учреждение, способное в переходный период устанавливать противоречие законов и иных актов Основному Закону, провозглашать и утверждать конституционность. Его образование и деятельность во многом способствовали созданию аналогичных институтов суверенных республик.

Провозглашение и утверждение независимости Казахстана, принятие Декларации о государственном суверенитете, Конституционного закона „О государственной независимости Республики Казахстан", последовательное продвижение республики по пути к демократии и правовому государству, повлекло принятие 5 июня 1992 года законов „О Конституционном Суде Республики Казахстан" и „О Конституционном судопроизводстве в Республике Казахстан", а 2 июля был избран первый состав Конституционного Суда республики. При этом отмечалось, что с избранием Конституционного Суда Республики Казахстан завершается, по сути дела, формирование судебной системы в республике, Сессия Верховного Совета Подчеркнула, что действия членов Конституционного Суда будут сопоставимы с совестью народа — настолько высоки требования к ним, доверие Верховного Совета и Президента. Они призваны защищать Конституцию, быть верными данной перед Верховным Советом клятве стоять на страже Основного Закона республики. В деятельности казахстанского парламента это был первый исторический случай, опыта Избрания и организации работы органов конституционного контроля ранее в республике не было. В самой процедуре избрания, как в последующем во взаимодействии Конституционного Суда и парламента эта новизна не могла не присутствовать и не влиять как на процесс избрания состава, так и на содержание его деятельности. Конституционный Суд явился новым институтом в истории государственного строительства Казахстана. К этому не было готово правосознание даже самих депутатов. Не была в полной мере известна им и мировая практика формирования аналогичных органов конституционного контроля. Поэтому на первых порах Конституционный Суд объективно не мог стать действенным механизмом сдержек и противовесов в глазах депутатов, привыкших к принципу верховенства представительных органов. Это явилось одной из причин инициирования идеи объединения Верховного, Конституционного и Высшего арбитражного судов с передачей функций конституционного контроля специализированной палате. Но затем первые процессы по конституционному судопроизводству стали менять психологию, отношение общественности и парламентариев к Конституционному Суду. Своей позицией, содержанием принятых решений он постепенно стал подтверждать свой статус, определенный Конституцией и законом. Против идеи объединения судов решительно выступили видные ученые-юристы, демократические объединения и движения в республике. В обращении народных депутатов, лидеров 14 политических партий и республиканских общественных объединений отмечалось, что Конституционный Суд стал важнейшим элементом правового государства. Его ликвидация, подчеркивали юристы — это реакция на первые, весьма неудобные для властей действия Конституционного Суда. Это попытка задушить те новые, еще робкие ростки демократии. которые начинают пробиваться в нашей республике. Аналогичную оценку деятельности суда дал в своей публикации профессор Школы права Американского университета Г. Шварц, отметив, что „все попытки поставить этот энергичный и независимый суд под контроль но, привели к успеху... благодаря широкой поддержке общественности". Так, Союз юристов Республики Казахстан в обращении к Верховному Совету констатировал, что объединение трех высших судов противоречит сложившейся в Казахстане европейской системе права и судебной системе, которая базируется на различиях в функциях органов, в структурном построений, в процессуальных особенностях их функционирования. Ликвидация самостоятельного Конституционного Суда, по их мнению, означала бы отход от курса на укрепление конституционной законности, провозглашенных демократических идеалов. В результате обстоятельного обсуждения этого вопроса в Конституции Республики Казахстан был подтвержден статус Конституционного Суда как самостоятельного и независимого органа судебной защиты Конституции.

Первые же практические шаги созданного органа показали, что необходимо определить критерии и пределы разграничения функции судебной, законодательной и исполнительной ветвей власти. Этот вопрос приобрел не только теоретическое, но и непосредственно практическое значение. Анализируя вопрос о взаимоотношениях высшего органа представительной власти — Верховного Совета и Президента республики с Конституционным Судом, необходимо отметить, что председатель Конституционного Суда, его заместитель и судьи избираются Верховным Советом Республики Казахстан сроком на 10 лет. Как видим, судьи Конституционного Суда избираются на более длительный Но сравнению с полномочиями депутатов срок, и впоследствии пользуются относительной самостоятельностью, что является важным гарантом их процессуальной независимости. При этом и парламент и Президент оказывают свое непосредственное влияние на персональный, качественный и профессиональный состав высшего органа судебной власти по защите Конституции, каковым является Конституционный Суд. Согласно конституционным положениям, Президент вносит предложения по кандидатурам на должность судей Конституционного Суда непосредственно в Верховном Совете. Вместе с тем законом „О Конституционном Суде Республики Казахстан" вводятся дополнительные условия для избрания судей Конституционного Суда. Пункт 1 статьи 6 этого закона оговаривает, что кандидатуры Председателя, его заместителя и членов Конституционного Суда вносятся в Верховный Совет Президентом Республики Казахстан по согласованию с Президиумом Верховного Совета, и они должны предварительно обсуждаться на заседаниях комитетов Верховного Совета. Законодатель не дает точной регламентации этой процедуры. На практике ограничение конституционного права главы государства, в виде необходимости согласования кандидатур судей с Президиумом Верховного Совета, может привести к противоречивым ситуациям. К примеру, Президент вносит кандидатуру на должность судьи или председателя Конституционного Суда, но не получает соответствующего согласия президиума Верховного Совета (Координационного Совета). Возникает вопрос: может ли при такой ситуации Президент предложить кандидатуру непосредственно на рассмотрение сессии Верховного Совета? Представляется, что исходя из седьмого положения основ конституционного строя Конституции Республики Казахстан, провозглашающего, что Конституция Республики Казахстан обладает высшей юридической силой и ее нормы имеют .прямое действие, Президент обладает таким правомочием. Аналогичная ситуация может сложиться, если при обсуждении на заседаниях комитетов Верховного Совета предлагаемые кандидатуры на должность судьи не получат поддержки. И в таком случае коллизия должна решаться в соответствии с прямым предписанием норм Конституции. Так как термины „по согласованию" и „предварительно обсуждаться" не носят юридически завершенного характера, к тому же указанные положения статьи 6 Закона „О Конституционном Суде Республики Казахстан" вошли в противоречие со статьями 64 и 78 Конституции Республики Казахстан, было бы целесообразным исключить их из текста этого закона. Кроме того, согласно конституционным положениям Президент предлагает Верховному Совету Республики Казахстан кандидатуры Председателя и судей Конституционного Суда. Однако в законе „О Конституционном Суде Республики Казахстан" это положение расширено указанием на то, что глава государства представляет для избрания наряду с Председателем кандидатуру и заместителя Председателя суда. Представляется, что для устранения излишнего администрирования внутри суда, процессуальной защищенности Председателя и его заместителя от воздействия исполнительной и законодательной ветвей власти, следовало бы избирать Председателя и его заместителя составом суда и на определенный период. Такая практика применяется в деятельности конституционных судов ряда зарубежных государств. Так, согласно Органическому закону Испании от 3 октября 1979 года, Председатель Конституционного Суда избирается тайным голосованием на заседании Пленума суда. Статья 6 положения об образовании и деятельности Конституционного Суда Италии от 11 марта 1953 года закрепляет аналогичное положение о том, что Председатель этого суда избирается самими судьями простым большинством голосов. В Италии Председатель Конституционного Суда, вступив в должность назначает своего заместителя „на случай необходимости" и „на соответствующее время". В Испании, Вице-председатель (заместитель) избирается составом суда и на такой же срок, как и Председатель суда. В соответствии со статьей 23 Федерального конституционного Закона „О Конституционном Суде Российской Федерации", принятом Государственной Думой 24 июня 1994 года, Председатель, заместитель Председателя и судья-секретарь Конституционного Суда избираются на пленарном заседании суда тайным голосованием, большинством от общего числа судей и сроком на 3 года.

Как известно, сразу же после избрания Конституционного Суда председатель Верховного Совета приводит на сессии каждого судью к присяге. Это является морально-политическим и конституционно-правовым фактором ответственности судей за добросовестное исполнение своих обязанностей перед Конституцией, обличенное в форму сессионного ритуала. В целях усиления независимости Конституция устанавливает институт несовместимости функций судьи Конституционного Суда с депутатским мандатом, с занятием должностей в иных государственных органах, членством в общественном объединении, преследующем политические цели, и предпринимательской деятельностью. Председатель и судьи Конституционного Суда, согласно конституционным положениям, пользуются правом неприкосновенности, причем фактически в том же объеме, что и депутаты Верховного Совета.