7. Начало реформ в системе федерации

В структуре и внутриполитических отношениях федерации об­разовался клубок противоречий, залежавшихся и осложнившихся за годы культа личности и застоя. Они на протяжении многих лет не раз­решались, скорее игнорировались. Своеобразным выходом из создав­шегося критического положения были посулы вроде того, что причин, «которые вызвали к жизни федеративный строй, уже нет» или что в обозримом будущем советское государство по устройству перерастет «от сложного к более простому, от федерализма к унитаризму».

В 70-х годах начались поиски и наметились контуры существенных преобразований в советской федерации. От осознания необходимости существенных изменений в ней стали переходить к практическим моделям реорганизации. Во весь голос заговорили о новом этапе взаи­моотношений субъектов внутри федерации. Попытки проводить час­тичную корректировку полномочий республик, в частности союзных, — то их расширение, то сужение — желаемого эффекта не дали. Были серьезно поражены деформацией и болезненными симптомами сами фундаментальные устои отношений внутри федерации. Они не могли быть сняты ни расширением задач субъектов Союза, ни сужением, ни идеологическими инъекциями. Традиционная организация федера­ции, образно говоря, в результате долгой эксплуатации без должной заботы была потрепана и износилась. Радикальные преобразования, которых все больше стали требовать сами республики, и частичные уступки Центра в условиях резкого осложнения национальных и межнациональных отношений, представляли запоздалую плату за имперскую политику в национально-государственных отношениях. Если окинуть взглядом историю развития советской федерации, то можно заметить, что серьезных и принципиальных реформ в ее сис­теме не проводилось со времен реализации права наций на самоопре­деление по ленинской модели. Рост числа союзных республик за счет преобразования автономных республик, появление новых республик в составе Союза ССР на воссоединенных землях, некоторые измене­ния в структуре национально-территориальных автономий, имевшие место в 20-40 годы, не внесли существенно нового, тем более ради­кального в содержание и регламент внутренних отношений в федера­ции. Так называемый «новый этап» в развитии советской федерации, связанный с преобразованием ряда автономных республик в союзные, совпавший с принятием «сталинской» Конституции 1936 года, внес в нее в основном количественное изменение. Многие беды и трудности, с которыми пришлось столкнуться в период проведения перестройки в 80-х годах, унаследованы от старых лет.

О том, что накануне горбачевской перестройки национальный вопрос, а в нем проблемы федеративного Союза приобрели исклю­чительную остроту, свидетельствовали митинги и дебаты, развер­нувшиеся в 1987 — 1989 годах почти во всех регионах государства в процессе всенародного обсуждения ряда проектов важнейших доку­ментов, связанных с частичной экономической реформой и с измене­ниями в национальных и межнациональных отношениях. Одним из вопросов, оказавшихся в центре общественно-политической жизни, был вопрос о реальном наполнении новым содержанием федератив­ных отношений. Со второй половины 1989 года митинговая форма постановки проблемы стала переноситься на заседания высших представительных органов Союза ССР и союзных республик. На­чались активные поиски путей решения накопившихся и вновь воз­никающих проблем, связанных с расширением прав и суверенитета союзных республик и с их взаимоотношениями с Центром. Реаль­ность была такова, что само понятие «радикальные преобразования» быстро изменялось в содержании в сторону углубления.

В первые годы перестройки предполагалось, что прежде чем на­чать радикальные преобразования в системе федерации, необходимо добиться существенного оздоровления национальных и межнацио­нальных отношений и в процессе сдвигов в этой области, опираясь на них, приступить к коренному обновлению федерации под углом зре­ния упрочения единства советского многонационального государства и развития его экономического потенциала. Стремительное развитие событий, связанных в первую очередь с резким ухудшением экономи­ки, продовольственного снабжения населения, обесцениванием рубля, разрушили планы постепенной реформы учреждений федеративной политической системы.

В постановке и обсуждении проблем советской федерации можно выделить три условных этапа. Первый этап — от XIX Всесоюзной пар­тийной конференции (1986 г.), принявшей резолюцию «О межнацио­нальных отношениях», до принятия «Платформы КПСС о политике партии по национальному вопросу в современных условиях» (сен­тябрь 1989 г.). Второй этап охватывает несколько месяцев — до при­нятия решения XX съездом компартии Литовской ССР о ее выходе из состава КПСС и образовании самостоятельной Коммунистической партии Литвы и последовавших за ним решений Верховного Совета республики, провозгласивших ее независимой (март 1990 г.). Нако­нец, третий этап — повсеместное движение в союзных республиках за экономическую и политическую самостоятельность, принятие ими и даже некоторыми автономными республиками деклараций о сувере­нитетах, признание необходимости заключения Союзного договора и его непосредственная подготовка.

Для первого этапа характерны понимание необходимости сущес­твенных изменений и определенных преобразований в федерации и внутрифедеративных отношениях путем расширения самостоятель­ности и укрепления суверенитета союзных республик и более четкого разграничения компетенции между ними и Союзом. Вначале мысли­лось осуществить это в рамках положений Конституции 1977 года. Однако по мере внедрения плюрализма и освоения демократических форм дискуссии рамки постановки проблем расширились, а формы обострились.

На ход обсуждения различных аспектов назревших проблем фе­деративной структуры повлияли определенная открытость и раскре­пощение мысли периода начала перестройки. Вопросы национальные выдвинулись в число самых актуальных и острых, реальность была такова, что они быстро превратились в клубок противоречивых и слож­ных проблем, стали опережать политику, и нередко к решению таких вопросов не были готовы ни государственный аппарат и его верхи, в ко­торых формируются методы действий в новых условиях, ни идеологи, призванные разрабатывать и предлагать обоснованные ответы.

Характерны для этого этапа реформы советской федерации ма­териалы заседания «круглого стола», организованного Институтом государства и права АН СССР в сентябре 1988 года. Это было пер­вым крупным обсуждением государственно-правовых аспектов на­циональных отношений за многие десятилетия. В нем участвовали многие видные ученые, занимавшиеся этими вопросами. Основная задача обсуждения состояла в том, чтобы «выявить новые подходы, новые решения, новые проблемы, касающиеся советской федерации в условиях демократического общества». При этом надо было отве­тить на основной вопрос: «Есть ли возможности для развития и ук­репления федерации в рамках действующей Конституции союзных и автономных республик?» Почти все участники ответили на это утвердительно. Предлагались как условие решения национального вопроса и проблем национально-государственного устройства следу­ющие меры: укрепить «взаимосвязь развития национальных отноше­ний с демократией» (Н.П. Фарберов); «совершенствовать содержание и формы советской национальной государственности, федеративной формы и структуры советского государства» путем организации «ши­рокой федерации», куда входили бы непосредственно, наряду с 15 союзными республиками, и другие автономии (В.С. Нересянц); «дать возможность автономным республикам на основании волеизъявления своих народов переформироваться в союзные республики и входить в состав СССР в качестве его субъектов» (Н.А. Айвозян); создать в РСФСР парламент «двухпалатной структуры» (Д.Л. Златопольский); «расширить сферы участия союзных республик в деятельности союз­ных органов», закрепить на конституционном уровне принцип: «Все, что не закреплено в Конституции СССР за Союзом ССР, относится к ведению союзной республики» (М.Н. Алиаскеров); расширить права союзных республик, предоставив им право «переходить на полный хозрасчет и самофинансирование» (В.О. Миллер, А.Р. Палтсер).

На совещании отмечалось, что ленинское определение федерации как союза равных «давно предано забвению» (А.А. Бартусявичюс); «тенденция чрезмерной централизации власти привела к падению престижа национальной государственности союзной республики» (Я.В. Путкарадзе); «национально-государственные отношения носили на деле административно-командный характер, опирались на власт­ные императивные методы и методы внесудебной репрессии» (С.З. Зи- манов).

Как видно из изложенного, предложения и рекомендации в основ­ном не выходили за рамки принципиальных положений Конституции СССР. Предлагалось внести определенные изменения в Конституцию, весомо расширяющие права хозяйственной самостоятельности союз­ных республик, укрепляющие их внутрифедеративные суверенитеты. В то время речь еще не шла о крупных преобразованиях в системе федерации.

Второй этап в реформировании советской федерации начался с подготовительных работ к Пленуму ЦК КПСС, созыв которого на­мечался ближе к осени 1989 года. На нем должны были обсуждаться национальные и межнациональные отношения. С середины 1988 года заметно активизировались заинтересованные обсуждения, обмен мне­ниями. Дискуссии развернулись в основном вокруг проблем сувере­нитета союзных республик, автономных образований, защиты прав малых наций и национальных меньшинств, причин начавшихся ос­ложнений в межнациональных отношениях. Одновременно получили распространение митинговые и забастовочные формы движений. Они обострили дискуссию. Некоторые республики ратовали за коренную реорганизацию федеративного союза. Диапазон предложений был довольно широк. В печати и на съездах депутатов СССР вносились предложения упразднить существующее деление национально-тер­риториальных образований на союзные и автономные республики, на автономные области и округа, уравнять их статусы и правовое поло­жение, на их месте создать систему равноправных национальных авто­номий с выходом непосредственно в федеративный Союз. По мнению их авторов, при этом не будет «высших и низших», «первого сорта и второго сорта» автономных образований». «Независимо от числен­ности, — писал один из участников обсуждений, — каждое националь­ное образование не по квотам, а по принципу равноправия должно быть представлено в парламенте страны». Причем каждая нация сама должна была выбирать форму своей автономии и решать, «сохранить автономию в рамках существующей федерации или на правах союз­ной республики войти в состав самостоятельной суверенной едини­цей». По мнению другого автора, «сложилось государство, в котором нарушен принцип политического равенства всех наций и народностей в организации Союза». Равноправием на деле пользуются только 15 наций из более пятидесяти, давших свое имя национально-территори­альным образованиям. Одной из важных причин межнациональных трений, считал он, является «политическая иерархия народов, наде­ленных различными государственно-политическими правами». Как- выход из положения предлагалось вместо существующей структуры союзных республик и национально-территориальных автономий «организовать, начиная с низов до союзного уровня, независимо от численности и наличия национально-территориальных образований, Союзы национальных общин»,¹ которые подчинялись бы Советам на­родных депутатов.

Как видно из изложенного, в указанных вариантах речь идет о лом­ке структуры федерации и национальных автономий. Хотя основная цель, лежащая в их основе, благородна — обеспечить равенство и рав­ноправие всех наций в сфере государственных отношений, трудно со­гласиться с предлагаемыми решениями. Равенство наций — не уравни­ловка. Защита их интересов в конкретном плане также разнообразна, как разнообразны сами нации, их культура, традиции, языки. Стрем­ление уравнять все нации и народности, независимо от численности, образа бытия и мышления, путем введения для всех одной формы организации и равного их представительства в высшем парламенте, не может считаться эффективной мерой, да и противоречит принципу конкретно-исторического подхода, испытанного на практике многи­ми поколениями. Противоречие заложено в самой новой структуре: вместо связи «Союз — республика» предлагается «Союз — нация», т. е. сама по себе нация без территории конструируется в политическую автономную организацию.

В то время мало кто сомневался в том, что советская федерация обла­дает значительными неиспользованными внутренними возможностями самоуправления и саморазвития наций, и считалось, что эти возможности еще достаточно не раскрыты. К тому же это готовая действующая конс­трукция, которую при желании можно было запустить в полную силу. Следует учитывать, что союзная республика и другие национальные автономии являлись не только самоопределившимися политическими образованиями. Они одновременно представляли собой структуры уп­равления вообще, вне зависимости от того, какие национальности их населяли. А предлагаемые «национальные общины», «национальные со­юзы» общеуправленческую функцию не несут. Они направлены исклю­чительно в сторону «равноправия наций» и в силу этого, вполне вероятно, способствовали бы росту национального изоляционизма.

Мысль об уравнении всех наций в правах и в политическом статусе нельзя считать достаточно продуманной. Ссылка на опыт территори­альных автономий в США, Швейцарии, Федеративной Республике Германии представляется абстрактной. В обстановке обострения национальных и межнациональных отношений, роста выступлений за самостоятельность и независимость республик, укрепления их общественного и политического престижа постановка вопроса об их ликвидации выглядит движением против течения, шагом назад.

Большой общественный резонанс вызвал проект Платформы КПСС по национальному вопросу «Национальная политика партии в современных условиях». В ней проблемам советской федерации был посвящен специальный раздел, признано, что «условием стабильности и успешного развития нашей федерации является нахождение опти­мального соотношения между правами союзных республик и Союза ССР как целого».

Основное внимание было сосредоточено на разделении функций, определении компетенции и взаимных обязательств Союза и респуб­лик. Указывалось, что за Союзом должны быть закреплены полномочия по определению основ политического развития, обеспечению оборо­ны страны, проведению внешней политики, координации и решению общих задач в области экономики, науки и культуры; полномочия, «необходимые для обеспечения динамичного и устойчивого разви­тия народнохозяйственного комплекса страны». Предусматривалось расширение суверенитета союзных республик: «они властны решать все вопросы государственной и общественной жизни, за исключением тех, которые добровольно передаются ими в ведение Союза». В сфере экономики самоопределение и суверенитет союзных республик, как зафиксировано в документе, проявлялся бы в их переходе на хозрасчет и самофинансирование. Весьма сдержанно и мало сказано о формах самостоятельности и независимости в областях политических отноше­ний и законодательной деятельности. Структурные изменения в феде­рации касались только РСФСР в плане создания в ней новых респуб­ликанских органов и перехода к управлению по крупным регионам, а также создания двухпалатного Верховного Совета. Предусмотрено было создание национальных районов, сельских и поселковых Сове­тов в местах компактного проживания национальностей, которые не имеют своих национально-территориальных образований.

В целом, проект Платформы партии по национальному вопросу по глубине предусмотренных в ней изменений в сфере государственно-феде­ративных и национально-федеративных отношений был умеренным до­кументом, в нем придерживались принципа «достаточного расширения» прав и статуса союзных республик при сохранении сильного Центра.

Между тем национальные и межнациональные отношения продол­жали обостряться. К болезненным и конфликтным проблемам Нагор­но-Карабахской автономной области (Азербайджанская ССР) приба­вились апрельские события в Тбилиси, кровопролитные конфликты в Фергане (Узбекская ССР), межнациональная конфронтация в Новом Узене (Казахская ССР). Росли требования масс, в том числе со сто­роны различных групп и органов в некоторых союзных республиках, о необходимости пересмотра сложившихся взаимоотношений между республиками и Центром, ущемляющих суверенитет республик. 16 ноября 1988 года Верховный Совет Эстонской ССР принял Деклара­цию о суверенитете республики. Спустя полгода, 18 мая 1989 года, Верховный Совет Литовской ССР принял аналогичную Декларацию «О государственном суверенитете Литвы». В них провозглашались экономическая, политическая и законодательная самостоятельность республик в решении вопросов, относящихся к внутренней их жиз­ни, право приостанавливать законы Союза ССР, если они по тем или иным мотивам не могут быть применены в регионах, право республик распоряжаться бюджетами и естественными материальными ресурса­ми. Эти акты получили поддержку на митингах различных местных неформальных объединений. В них тогда еще не ставились вопросы ни о полной независимости, ни о выходе из состава Союза ССР.

Довольно внушительным было другое идейное течение, выступаю­щее против расширения прав и самостоятельности республик, за необ­ходимость обеспечения безусловного верховенства Союзного закона и за то, чтобы его действие не могло быть ни ограничено, ни изменено, ни приостановлено на территории любой союзной республики решения­ми их Верховных Советов. Его сторонники в декларациях республик Прибалтики о государственном суверенитете усмотрели идею «заме­ны союзных начал конфедеративными», «стремление представить конфедерацию предпочтительнее федерации». Они не без основания считали, что такое движение Союза ССР — от федерации к конфеде­рации — было бы движением вспять с самыми отрицательными пос­ледствиями для жизни национальностей, в том числе Прибалтийских республик, и для страны в целом.

Принятие республиками Прибалтики первыми деклараций о су­веренитете и последующие осложнения отношений с Союзом имели свою мотивировку. Эти республики в той или иной мере еще сохра­нили остатки буржуазно-демократических свобод. Конституционная норма, утверждающая, что «союзная республика — суверенное Совет­ское Социалистическое государство» (ст.76 Конституции СССР), была формальной, ничуть не мешала непомерной «централизации власти и управления в руках Союза и служила удобным прикрытием для нее. И другое конституционное установление о том, что «Союз ССР обеспечивает защиту суверенитета Союзной республики», также не работало, точнее, работало односторонне. Оно понималось как защита интересов империи в национальных республиках. Не конституцион­ные нормы и формальные установки определяли взаимоотношения между Союзом и союзными республиками. Верховодила всеми дела­ми административно-командная система, действовавшая по принци­пу: «воля Центра превыше всего». Немаловажное значение имело и то, что период вхождения Латвии, Литвы и Эстонии в состав СССР был периодом разгула сталинских репрессий. Если это в какой-то мере стало «привычным» явлением для «старых» республик, то для республик Прибалтики было «новым», и репрессии разыгрались на их территории с неменьшей силой, чем к середине 30-х годов в стране.

На этом фоне перестройка в стране, начатая по инициативе сверху и охватившая все важнейшие сферы жизнедеятельности общества, представлялась радикальной и даже революционной. Она офици­ально признавалась крупной мерой по созданию качественно нового общества — гуманного, демократического социализма. При этом был провозглашен лозунг: «Дело перестройки — в первую очередь дело самих народных масс». Были созданы благоприятные политические и идеологические условия для того, чтобы народ становился «иници­ативной» силой в перестройке. В этой обстановке «разыгрывались» варианты обеспечения подлинного суверенитета союзных республик.

Платформа партии по национальному вопросу, принятая на сен­тябрьском 1989 года пленуме, обобщила предложения, поступившие в ходе широкого и открытого обсуждения его проекта по стране. Прав­да, времени было отпущено на это мало — всего около месяца. Хотя внесенные изменения были не принципиальными, сам по себе факт обращения к предложениям низов был важной вехой в политической жизни. Период (сентябрь 1989 — февраль 1990 года) можно назвать предкризисным этапом для федерации. Произошло дальнейшее обос­трение межнациональных отношений, как в «старых» национальных регионах, таких как Азербайджан и Армения, так и в новых, в виде размежевания населения по национальным признакам в борьбе за вли­яние и власть на местах (Прибалтийские республики, Молдавская ССР и др.). Оно отразилось и на федеративных отношениях. В ряде мест на митингах неформалов появились лозунги с требованием выхода из со­става Союза ССР. Дело доходило до обсуждения и принятия решений в Верховных Советах отдельных республик об их полной независимости. Кульминационным событием явилось решение XX Съезда Компартии Литвы, провозгласившее создание самостоятельной коммунистичес­кой партии республики с выходом из состава КПСС. Одновременно образовалась другая компартия республики, стоящая на платформе КПСС. Таким образом, произошло серьезное размежевание внутри компартии республики по принципиальным идеологическим и поли­тическим вопросам. Это имело прямое отношение к Союзу республик — советской федерации, к ее настоящему и будущему. На совещании партийного актива в Вильнюсе, состоявшемся в начале января 1990 года, Первый секретарь новой Компартии Литвы А. Бразаукас это ре­шение обосновал следующим образом: «Раз в Литве экономическая самостоятельность, то как можно без самостоятельной Компартии?».

В дальнейшем Литва все больше отходила от Союза республик, стала действовать в ряде случаев как самостоятельное государство. Это было ударом по федеративному Союзу. Состоялась поездка груп­пы членов Политбюро во главе с Генеральным секретарем КПСС М.С. Горбачевым в Литву, и ее итоги обсуждались на Пленуме ЦК КПСС. Однако смягчить событие, тем более приостановить его развитие или повернуть в прежнее русло не удалось.

Обстановка, сложившаяся в федерации, была чрезвычайной, заго­ворили о новом Союзном договоре. Жизнь ставила трудные вопросы. Найти адекватные им конструктивные решения, в конечном итоге обеспечивающие жизненность и рациональность федеративного сою­за, — такова была задача Центра. Надо сказать, что центральные орга­ны партии, выполнявшие еще свою прежнюю роль ядра политической системы общества и ответственные за разработку Большой политики, по-видимому, еще не были готовы для ее решения. Об этом свиде­тельствует ряд документов высших партийных инстанций. В конце 1989 года был опубликован документ, представляющий основопола­гающую теоретическую концепцию партии. Он был обсужден и под­готовлен Политбюро, хотя вышел в авторстве генсека. О советской федерации в нем говорилось очень мало, в нескольких строках. Совет­ская федерация должна была быть «гармонично сочетающей интересы национального суверенитета и развития с общими интересами союза народов страны. В ее рамках межнациональные отношения не могут не строиться на началах демократии и равноправия, взаимоуважения и свободного развития народов». Общие соображения об обновлен­ной федерации содержались и в речи М.С. Горбачева, произнесенной в Литве. Им было заявлено: «В своей национальной политике КПСС твердо привержена идее поиска эффективных форм развития респуб­лик. Каждая из них сможет внести свой неповторимый вклад в обнов­ление социализма. Дифференциация моделей экономического разви­тия, типов республиканских хозяйственных связей, взаимоотношений становится реальностью. На очереди переход к большей гибкости федеративных связей».

Вопросы о новом содержании и конструкции советской федерации, о новом ее облике так или иначе были предметом обмена мнениями на сессиях Верховного Совета СССР и на съездах народных депутатов Союза ССР, особенно на февральском 1990 года Пленуме ЦК партии, обсудившем и принявшем проект Платформы КПСС к XXVIII ее съез­ду. Мнения не могли быть едиными, порою были противоположными, задача достижения конценсуса и не ставилась. Эти обсуждения свиде­тельствовали о путях поиска оптимальной модели федерации, соответс­твующей новым условиям, о новом подходе к ней.

На Пленуме ЦК КПСС предлагались различные модели коренного преобразования и переустройства федерации. «Рискну предположить, — говорил один из ораторов в своем выступлении, — что не так уже важно для будущности нашей Родины, в какую форму сольется само­выражение наций и народностей, в федерацию, допускающую и кон­федеративные элементы, или во что-то самобытное, присущее только нашей отечественной государственности. По моему мнению, назрела необходимость в новом общесоюзном договоре, который гибко и дифференцированно регулировал бы эти проблемы. Представляется жизненным тезис не об унифицированном, а о многообразном харак­тере связей между частями и целым».

В основном в этом же русле выступили и другие. «Наш идеал, — говорил В.И. Вялис из Эстонии, — это не унификация, а единство многообразия»?

В выступлении Э.А. Шеварднадзе содержалась рекомендация: «Если мы хотим сохранить наше содружество братских народов, то должны воссоздать его как договорный союз действительно суверен­ных государств, на деле содействовать наполнению принципа нацио­нальной суверенности каждой республики реальным содержанием»?

Были и другие конструктивные предложения, направленные на расширение прав и статуса национально-территориальных автоно­мий. Первый секретарь Каракалпакского обкома партии Узбекистана С.Д. Ниетуллаев предложил внести в Платформу запись о том, что автономные республики «наравне с союзными являются субъектами федерации и участвуют в разработке нового договора о Союзе ССР»?

В опубликованном проекте Платформы КПСС к XXVIII съезду партии один из разделов был назван «К новой федерации». В нем заяв­лено о решительном отходе «от сталинской, по сути своей унитарной модели государственного устройства» и «о переходе к политике пол­ной последовательной реализации принципа федерализма».

В качестве практических мер сочтено необходимым развитие до­говорного принципа построения Союза, более четкое разграничение компетенции Союза и республик, «укрепление суверенитета, расши­рение прав автономных республик, автономных областей и автоном­ных округов, их возможности самостоятельно решать крупные вопро­сы экономической, социальной и культурной жизни».

Проект Платформы — наиболее значительный политический доку­мент, охватывавший важнейшие сферы перестройки, в том числе и вопросы существенного обновления самой партии. В частности, пре­дусмотрено завершение перестройки структуры всех государствен­ных органов, передача власти Советам и «коренное преобразование советской федерации». Формула «сильный центр и сильная республи­ка», подвергшаяся критике, была заменена указанием на то, что «сов­ременная экономика не может обойтись без Центра, действующего на макроуровне. У Центра нет интересов самих по себе, отличных от коренных интересов входящих в федерацию республик, народов».

В это же время происходили значительные изменения в федерации, в ее структуре и содержании. Они или были осуществлены, или намече­ны к осуществлению в рамках реформы политической системы страны. Ряд важных вопросов структурного развития Союза и союзных респуб­лик был отражен в принятых изменениях и дополнениях к Конститу­ции Союза ССР и Конституциям союзных республик, а также в новом избирательном законе. Было провозглашено создание нового высшего органа — Съезда народных депутатов СССР, реорганизованы Верховный Совет Союза и Верховные Советы союзных республик с приданием им статуса постоянных высших законодательных и контрольных органов между съездами. Учреждена президентская власть. Изменены методы формирования и структура местных Советов. Объявлена передача Со­ветам народных депутатов всей полноты власти в Центре и на местах.

Остро стоял вопрос о защите интересов национальных меньшинств. Время от времени поднимался вопрос о переходе к двухпалатной структуре Верховного Совета не только в союзных, но и в автономных республиках. В основном это мыслилось так: одна палата будет пред­ставлять Совет республики, а другая — Совет национальностей. Во вторую войдут равное число представителей от каждой из основных наций, проживающих на территории республик. Такая организация, по мнению сторонников этой модели, должна была служить гарантом обеспечения интересов и равного права малых наций и национальных меньшинств. В данной постановке имелись и рациональные, и негатив­ные моменты. Однако преобладало мнение о том, что есть формальное основание в организации второй палаты в структуре Верховного Со­вета республики, если в ее составе имеются две и более национально­территориальные автономии. Даже при наличии этого фактора вопрос о необходимости ее организации должен решаться в каждой республи­ке сугубо индивидуально, исходя из конкретных условий. Дело в том, что увеличение числа параллельных органов в принципе не улучшает и не упрощает управление, а напротив, его осложняет. Не усложне­нием структуры Верховных Советов республик надо было удовлетво­рять и защищать интересы наций, в том числе и малых, а эффективнее следовало бы проводить это через специально созданные постоянные подразделения — комитеты и комиссии Верховного Совета по нацио­нальным и межнациональным отношениям, по делам национальных меньшинств, с обеспечением в органах их должного представитель­ства с решающими и совещательными голосами. Следовало иметь в виду, что сама республика образована на основе самоопределения определенной нации, является национальной республикой. Создание двух палат в составе ее Верховного Совета представляло не что иное, как создание двух национальных палат. Другое значение оно имело в федеративной республике.

Полемику и разногласия вызвали принципы и основания вхождения республик в состав Союза ССР в историческом прошлом и печальные итоги, к которым привела их односторонняя политизация. Особого накала они достигли в республиках Прибалтики.

Добровольность и волеизъявление населения республики официально считались основополагающими принципами ее вхождения в федератив­ный Союз. Это зафиксировано в Договоре и Декларации об образовании Союза ССР от 1922 года. В годы безраздельного господства админист­ративно-командной системы эти принципы имели формальное значение, что особенно проявилось на практике в период вхождения Латвии, Литвы и Эстонии в состав СССР. Согласно секретным протоколам Советско-гер­манского договора 1939 года (Пакт Молотова — Риббентропа), определив­шим сферы влияния двух держав, Прибалтийские государства относи­лись к зоне оккупации советскими войсками. Так оно и было. В 1940 году эти государства присоединились к СССР и вошли в его состав в качестве союзных республик. Спустя много лет, когда эти секретные документы стали достоянием гласности, в официальных решениях партийных и советских органов указанных республик это историческое соглашение было расценено «как политическое насилие».

22 августа 1989 года в Вильнюсе опубликовано заключение специ­альной комиссии Верховного Совета Литовской ССР. В нем Деклара­ция Народного сейма Литвы от 21 июля 1940 года о вступлении ее в состав СССР, а также Закон СССР о принятии Литовской ССР в состав СССР от 3 августа 1940 года объявлены незаконными, недействитель­ными актами, не имеющими юридической силы. Аналогичные реше­ния были приняты и в Латвии, и в Эстонии.

Взаимоотношения Центра и союзных республик, какими должны быть республики — эти два вопроса, пожалуй, являлись главными в практике и теории радикального обновления советской федерации. Они возникли не сразу, их в той или иной мере ставили и пытались решить на протяжении всей истории советского многонационального государства. Но решали их под знаком усиления Центра. Союзным республикам все больше отводилась исполнительная роль в админис­тративно-командной системе. Такая практика, утвердившаяся в тече­ние ряда десятилетий, начала давать «плоды».

Этап развития советской федерации второй половины 80-х годов характеризуется, с одной стороны, кризисным состоянием, а с дру­гой — интенсивными поисками новых путей и форм сотрудничества и взаимосвязей союзных республик с центральными органами Союза и между собою. Это происходило в сложных, порою драматических условиях, связанных с осложнением национальных и межнациональ­ных отношений, с осуществлением серьезных реформ в экономике, политической системе страны. Работа в этих направлениях шла не гладко. Иного пути быть не могло. Речь шла не о рядовом обновлении федеративных отношений, как в прежние годы, а о радикальных пре­образованиях, допустимых в рамках Союза ССР.

Диапазон суждений и вариантов относительно реорганизации фе­деративного Союза был весьма широк — от обычных реформистских идей до необычных и экстремальных. Такое стало возможным впервые за все годы истории Союза республик. Сам по себе этот факт, несмотря на зигзаги и ограничения, представлял крупное положительное явле­ние. В условиях диалога, сопоставления мнений намного облегчалась задача поиска оптимальных форм взаимоотношений внутри федера­тивного Союза.

Основным содержанием коренных преобразований в советской федерации оставались поиски и закрепление новых форм взаимоот­ношений между Союзом и союзными республиками. Эти отношения должны были исходить из изменившихся условий и необходимости обеспечения большей самостоятельности и демократического разви­тия республик в рамках принципа самоопределения наций, более пол­ного использования потенциала советской федерации, необходимости ее укрепления.

На Втором Съезде народных депутатов СССР (февраль 1989 г.) большая группа депутатов (140 чел.) сделала следующее заявление: «Мы против подчинения национальных республик сильному Центру, то есть против унитарного, имперского государства, созданного Ста­линым и сохраняющегося поныне. Мы считаем необходимым скорей­шую выработку нового договора о Советском Союзе как свободном и добровольном объединении суверенных республик по формуле «Сильные республики и созданный ими Центр». Депутат от Молда­вии, говоря о необходимости составления нового договора о Союзе республик, ставил вопрос: «Что важнее — первичность республики и вторичность Союза или наоборот?» По его мнению, «основой Со­юза все-таки является республика, ее суверенность, добровольность вхождения в состав Союза, гарантии самоопределения. Равноправные республики как суверенные субъекты реорганизованного и перестро­енного Союза должны развивать свои отношения на принципах абсо­лютного доверия». Подобные выступления были и на внеочередном третьем съезде народных депутатов СССР (1990 г., март). Депутат, первый секретарь ЦК Компартии Казахстана Н.А. Назарбаев сказал: «Мы глубоко убеждены в верности известной формулы: сильные рес­публики — это сильная держава, крепкий Союз!».

В начале перестроечного периода преобладающим тезисом остава­лась формула: центр должен быть авторитетным и сильным. Слабое или маломощное союзное государство вряд ли будет устраивать со­юзные республики. В то же время мало было согласных с тем, чтобы центральные федеральные министерства и комитеты оставались ор­ганами «властвующего управления», диктующими и навязывающими свои решения и волю республикам без учета позиций последних и без согласования с ними, как это было до сих пор.