ИНВЕСТОРЫ И КОНТРАКТЫ В НЕФТЯНОЙ ОТРАСЛИ

За последние годы, особенно за последние месяцы, как в печати, так и на организуемых круглых столах и конференциях стали активно обсуждаться вопросы, связанные с соглашениями о распределении продукции (СРП) и налоговой системе в нефтегазовой отрасли, о роли государства в договорных отношениях на недропользование и о пре­делах его прав как собственника недр и как одной из сторон в этих договорных отношениях. Среди них особую актуальность приобрел вопрос о праве приобретения государством доли в пакете проекта в нефтяной отрасли, доли, предложенной одним из его участников на продажу вообще и о правомерности отрицания этого права государс­тва другими участниками, объединенными в консорциум, состоящий из одних иностранных подрядных компаний в особенности. Данная статья посвящена последнему вопросу.

Об одном дополнении к Закону РК «О недрах и недропользовании»

В начале апреля с.г. Верхняя палата Парламента — Сенат, обсуждая изменения и дополнения к Указу Президента Республики Казахстан, имеющему силу Закона, «О недрах и недропользовании» внес свое дополнение к статье 71 указа в виде третьей ее части, которое гласило: «В целях сохранения и укрепления ресурсно-энергетической основы экономики в новых, а также уже подписанных контрактах на недро­пользование, государство имеет приоритетное право перед другой стороной контракта или участниками юридического лица, имеющего право недропользования, и иными лицами на приобретение отчуж­даемого права недропользования (его части) или части доли (пакета акций) в юридическом лице, имеющем право недропользования, на условиях не хуже условий, предложенных другими покупателями». Насколько мне известно, это дополнение имеет своих сторонников и немало противников, в основном вне Парламента. Судя по тому, что такому дополнению придается ранг Закона, видимо, оно имеет важ­ное значение. Так оно и есть. Если сказать правду, оно вызвало об­ширную реакцию со стороны инвесторов и групп, вовлеченных или участвующих в отношениях недропользования. Вполне возможно и допускаю, смотря насколько эти силы влиятельны, что эта поправка будет заморожена, изменена или снята на совместном заседании обеих Палат Парламента. Однако проблемы, описанные в дополнении Сена­та, остаются в реальности, являются принципиальными и решения их относятся к числу актуальных задач.

Если вычленить главное в содержании дополнения Сената, то речь идет о государстве и контракте, заключенном им на недропользова­ние, о роли и месте государства в этих договорных отношениях и о праве государства самому быть одним из участников недропользо­вания — иметь долю в пакете акций и в составе юридического лица, обладающего правом недропользования.

На первый взгляд, дополнение направлено на регулирование, ка­жется, частного вопроса — на констатацию права государства быть участником, приобретать долю в пакете акций на недропользова­ние в случае отчуждения (продажи) своей доли в проекте одним из участников договорных отношений на недропользование. Причем включена оговорка о том, что это произойдет «на условиях не хуже условий, чем предложенных другими покупателями», т. е. государство не претендует на какие-то льготы и его действия не наносят ущерба другим участникам-инвесторам. Оно заявляет о своем приоритетном праве долевого участия в проекте при решении подобного вопроса. Сам факт, что этот «частный вопрос», на первый взгляд, вполне объяс­нимый и вытекающий из наличного статуса государства в контрактах на недропользование, заключенных им как собственником и гарантом интересов республики, все же подвергается регулированию в законе, свидетельствует о наличии разных подходов к нему и о стремлении законодателей придать вопросу большую ясность. В этом плане при­нятие указанного дополнения к закону оправдано. Между тем собы­тия, последовавшие после принятия Сенатом дополнения, еще более актуализировали поднятый в нем вопрос. Не только адвокаты инвес­торов, да и некоторые иностранные посольства в республике выразили сомнение относительно правомерности принятия поправки к закону, фиксирующей преимущественное право государства в приобретении доли в пакете акций на недропользование. По сути, обсуждение вышло за рамки сделки на недропользование. Вопрос все больше переходит на плоскость о методах и формах защиты интересов как государства, так и инвесторов — подрядных иностранных компаний. Оба эти аспек­та вопроса важны и актуальны.

О доводах подрядных организаций и их сторонников

Противники дополнения на первый план выдвигают тезис о том, что «право недропользования является имущественным правом», а контракты на недропользование относятся к вещному праву, а го­сударство никаких вещных правомочий не имеет на переданное им подрядным организациям имущество, тем более состоящим из одних иностранных компаний. При этом нередко ссылаются на статью 26 Конституции республики, где сказано: «Никто не может быть лишен своего имущества, иначе как по решению суда» (п. 3), «Каждый име­ет право на свободу предпринимательской деятельности, свободное использование своего имущества для любой законной предпринима­тельской деятельности» (п. 4). Что касается первой части тезиса, то в нем в общем-то есть правильное начало о том, что контракты на недропользование являются имущественными отношениями и они относятся к вещному праву. Однако нелогично и неправильно то, что государство, которое является собственником недр и волеизъявление которого лежит в основе контракта на недропользование и утверж­дает себя как одной из сторон в контрактных отношениях, вопреки им и этим фактам, объявляется лишенным имущественных (вещных) правомочий в этих отношениях. Это равнозначно тому, что объявлять белое черным, ясное туманным. Что касается второй части тезиса, состоящей из ссылок на некоторые нормы Конституции республики, то они прямого отношения к обсуждаемому вопросу не имеют, отно­сятся к другим сферам имущественных отношений — никто не лиша­ется своего имущества и не собирается ограничивать кому-то свободу предпринимательской деятельности.

Как бы следствием первого тезиса является утверждение оппонен­тов о том, что контрактные отношения на недропользование относятся к сферам регулирования исключительно частного права, в котором существует равенство и равноправие сторон и нет места преимущественному праву государства вообще, в приобретении им освободив­шейся доли в пакете проекта в частности. Указанную поправку (до­полнение) к закону объясняют «попыткой предоставить государству большие права на частную собственность, чем частным лицам». В этом утверждении также есть правильное начало, однако в дальней­шем изложении оно перерастает в свою противоположность, т. е. оно используется совершенно не к месту, а именно — для отрицания роли и правосубъектного статуса государства.

Любая сделка, в том числе контракт на недропользование, есть гражданско-правовой акт в том смысле, что в ней сходятся стороны равные и независимые друг от друга, преследующие имущественные интересы, а следовательно — отношения между ними вместе с тем являются имущественно-правовыми. Из этого правильного положе­ния порою делается неправомерное и неправильное по сути и форме заключение о том, что возникающие при этом отношения являются исключительно частно-правовыми и регулируются они только норма­ми Гражданского кодекса республики, в их рамках. При этом игнори­руется реальное бытие контрактных отношений, в которых сходятся неравные по статусу и правомочию субъекты, отягощенные имма­нентно разными интересами и правовой индивидуальной характерис­тикой. Само участие государства с управленческими, разрешитель­но-регистрационными функциями в контракте на недропользование меняет суть и форму возникающих при этом отношений — граждан­ское правовое отношение покрываются отношениями публичного права. При такой ситуации неприемлемо отведение вторичной роли государству или публичному праву в контрактах. Если обратиться к общей теории права, положения которой являются более истинными, то так называемые «частные гражданско-правовые отношения» со­ставляют лишь один из векторов содержания гражданско-правовых отношений в обществе и в государстве вообще. Гражданский кодекс в его широком и смысловом понимании охватывает законы гражданско­го общества как такового, т. е. всю совокупность правовых отношений в гражданском обществе, в том числе и отношения, обычно именуе­мые уголовно-правовыми, государственно-правовыми, которые ныне выведены из оформленного официально Гражданского кодекса РК в отдельные и относительно самостоятельные отрасли гражданских общественных отношений. Отсюда различать частное право и пуб­личное (государственное) право можно, но их противопоставление совершенно неприемлемо, к тому же, если в сделке в качестве одной из ее сторон-субъектов участвует государство. При этом именно в силу факта участия государства возникающие отношения в большей части являются государственными, иначе говоря — публично-право­выми. Деление на роли, на которые претендует гражданско-частное и гражданско-публичное право в содержании сделки, тем более — на первичную и вторичную, малопродуктивно. Практически ущербно, а теоретически неверно мнение о том, что имущественные отношения являются исключительным объектом частного права, в котором нет места для публичного права даже тогда, когда в них участвуют госу­дарство и его уполномоченные органы.

Равенство сторон в контракте на недропользование, как и в любой другой сделке, используется порою как аргумент для непризнания или даже отрицания имманентной особой роли государства, участвующе­го в качестве одной из сторон в соглашении. Само участие государства в контракте, когда другой стороной в нем является негосударственная структура, независимо, она национальная или иностранная, придает контрактным отношениям «неравенство» в равенстве. Постулат о ра­венстве сторон в контракте предполагает и равенство признания роли государства как особого субъекта в этих отношениях.

О роли и месте государства в контрактных отношениях на недропользование

Казахстанская нефтяная отрасль богата контрактами с иностран­ными компаниями. Вполне закономерно, что в ходе реализации ус­ловий этих контрактов возникает немало коллизионных и спорных вопросов, как частных, так и принципиальных, нередко и тупиковых, по которым каждая сторона отстаивает свои позиции, исходя из фор­мальных и неформальных условий заключенного контракта, толкуя их в свою пользу. Ничего в этом нет ни особенного, ни оригинального. Так было не раз и так будет, тем более если за этими разными подхода­ми и несогласованностью и даже несовместимостью позиций сторон стоят малоскрываемые «большие» интересы.

Суть часто встречающихся разногласий, особенно между государс­твом, переходным и развивающимся, и подрядными иностранными компаниями заключается в том, что последние подходят к государству как одной из сторон в гражданско-правовых соглашениях и не более, ибо так легче доказывать свои права и претензии, проводить интере­сы, исходя из норм и содержания сделки. При этом игнорируется то, что государство не просто субъект договорных отношений, не только владелец объекта, «продавец», «арендодатель», «заказчик», вместе с тем оно занимает в них особое статусно-правовое положение, являет­ся особым субъектом в этих отношениях.

Государство едино как собственник недр и как субъект-распоря­дитель этой собственности. Его законодательный статус определен в Конституции республики: «Земля и ее недра, воды, растительный и жи­вотный мир, другие природные ресурсы находятся в государственной собственности» и что эта собственность должна «одновременно служить общественному благу» (пп. 2 и 3 ст. 6). Из этого логически вытекает и практически обосновывается вывод о том, что место и роль государс­тва в контракте на недропользование, заключаемом им, раздвоены: оно выступает через свой уполномоченный орган как владелец объекта (как заказчик) с конкретной и наличной предметной целью. В этой части оно равноправно. В то же время его вступление в контрактные отношения регламентировано более большой задачей, связанной ответственностью перед законами Республики за обеспечение национальных интересов и экономической безопасности республики. На это есть прямое указание в Законе РК «О национальной безопасности республики Казахстан». В нем сказано: «Требования по обеспечению национальной безопасности в обязательном порядке учитываются при заключении контрактов по использованию стратегических ресурсов Республики Казахстан, вы­полнении этих контрактов и контроля за их использованием» (п. 3 ст. 18). В силу этого положение и роль, место и правовой статус государства в договорных отношениях, когда оно выступает одной из сторон в них, должны быть восприняты из этой «целевой политики», вплетенной в подрядные отношения. Это — естественный статус государства, опреде­ляющий его функцию и действия, статус более высокий, чем регламен­тирующее его единичное, индивидуализирующее позитивное право, заключенное в контракте на недропользование. Попытка рассматривать «членство» государства в договорных отношениях в границах сделки, игнорируя его «природный» правовой статус, обусловленный его уп­равленческой, контрольно-распорядительной властью над объектом отношений, не продуктивно и схоластично. Функциональная способ­ность государства и эффективность его деятельности в первую очередь оценивается по тому, насколько оно обеспечивает и защищает нацио­нальные интересы, «благо всего народа Казахстана».

В Указе Президента Республики Казахстан, имеющем силу Закона, «О недрах и недропользовании» предписано уполномоченному госу­дарственному органу «в ходе своей деятельности по заключению и исполнению контрактов обеспечивать соблюдение интересов Респуб­лики Казахстан» (ч. 1 п. 2 ст. 8). Это же подтверждено и в Законе РК «О национальной безопасности Республики Казахстан». В нем сказано: «В целях защиты национальных интересов Республики Казахстан, в том числе сохранения и укрепления промышленного потенциала, государство с соблюдением гарантий, предоставленных иностранным инвесторам, осуществляет контроль за состоянием и использовани­ем объектов экономики Казахстана, находящихся в управлении или собственности иностранных организаций и организаций с иностран­ным участием» (п. 2 ст. 18).

Попытка свести роль государства в контрактах на недро­пользование, заключенных им, к этим контрактам и рассматривать его в их рамках нужно и необходимо, но в то же время недостаточно и односторонне. Указанное дополнение к статье 71 Закона РК «О недрах и недропользовании», видимо, вызвано разноголосицей на уровне и по поводу частного и конкретного участка правового поля и наличием групповых интересов, реализуемых на этом участке.

Адекватное представление и понимание роли и места государства и его уполномоченных органов в контрактах на недропользование лежат не столько в нормативных их рамках, сколько во всей совокупности норм законодательных актов, регулирующих эти контракты, вместе с тем и дееспособность, и правоспособность их участников.

Рассмотрим теперь этот вопрос несколько глубже, с точки зрения философии познания. Когда практика нуждается в объяснении и ее адекватное понимание из-за «вмешательства» интересов заходит в ту­пик, на помощь приходят разработанные и проверенные поколениями методы и каноны осмысления и оценки практики. Их применение во многом снимает разноголосицу вокруг вопроса. Суть этого метода состоит в том, что жизненные данные как скопление фактов должны найти объяснения в ложе и с позиции этих канонов, имеющих всеоб­щее значение, и укладываться в них. Таково правило поиска и установ­ления истины. Его называют теоретическим построением реальных отношений, самой практики. Как говорят, не надо изобретать велоси­пед, который давно изобретен, надо только воспользоваться им.

Этот познавательный канон с большой разрешительной способ­ностью устанавливает: для понимания и осмысления факта, опыта, как бы он ни был важен и значителен, следует подходить к нему как к элементу жизни, общественного и социального бытия и в этом смысле как к «малому» в измерениях объема и величины. Его пра­вильная оценка, следовательно — и истинное понимание, возможны и продуктивны, если строить рассуждение, двигаясь и идя «от большего к малому» или «от малого к большему». Их в науке принято называть методами индукции и дедукции. Оба эти метода ведут к одному и тому же результату — к пониманию предмета, а в нашем случае воп­роса о месте государства и инвесторов в контрактных отношениях на недропользование. Это означает и это правило диктует, чтобы мно­гообразие мнений и позиций сторон, основанные на нормах и усло­виях сделки на недропользование и формируемые на основе сделки, следует рассматривать как малый цикл — малое «правовое поле», под­линная жизнедеятельность и смысл которого зависит и определяется системным циклом, «правовым пространством», включающим в себя наряду с малым циклом и его движущие силы, мотивы и интересы. Адекватное понимание роли и места государства в контрактах на недропользование лежит не столько в нормативном толковании норм сделки, которое может быть длительным и схоластическим, сколько в осмыслении его конституционно-правовых полномочий и статуса. Это самое главное, его нельзя игнорировать также, как нельзя игно­рировать обеспечение законных прав и интересов другой стороны — инвесторов в контрактных отношениях на недропользование. Хотя государство является одним из субъектов-сторон договорных отно­шений, но вместе с тем оно выступает как носитель управленческих, контрольно-регистрационных функций от имени власти народа. Это означает, что государство выступает в договорных отношениях на не­дропользование в двойной роли — в роли одного из их равноправных субъектов и в роли носителя функций обеспечения экономической и политической безопасности республики.