Советское право — З. О. Ашитов – Страница 6

Постановления Государственных комитетов обязательны для всех министерств и иных органов управления.

Министерства СССР, союзных и автономных республик руководят конкретными отраслями управления и подразделяются на общесоюзные, союзно-республиканские и республиканские.

Особенность общесоюзного министерства заключается в том, что здесь руководство подчиненными организациями, предприятиями осуществляется, как правило, без каких-либо посредствующих звеньев. Такими являются Министерство путей сообщения СССР, Министерство внешней торговли СССР и др.

Для союзно-республиканского министерства характерно руководство нижестоящими органами государственного управления через одноименные министерства. Это, например, Министерство финансов СССР, Министерство торговли СССР и т. п. Данные министерства подчинены, с одной стороны, по вертикали - одноименному министерству, с другой, по горизонтали— Советам Министров союзных или автономных республик.

Республиканские министерства подчиняются Советам Министров союзных республик. Например, Министерство автомобильного транспорта Казахской ССР или Министерство местной промышленности Казахской ССР осуществляет свою деятельность под руководством Совета Министров республики.

Местные органы государственного управления — это исполкомы местных Советов народных депутатов, их отделы и управления, а также местные органы, не подчиненные Советам народных депутатов (например, управления железных дорог, военные комиссариаты и т. п.).

К местным органам управления относятся и администрации государственных объединений, предприятий и учреждений, реализующие свою деятельность внутри коллектива.

Исполкомы непосредственно подчинены Совету, их избравшему, а также вышестоящему исполнительному и распорядительному органу.

Под организационной структурой органов управления понимается их устройство. Внутреннее организационное строение органов управления — понятие       исторически изменчивое.

Оно постоянно совершенствуется, и тем решается задача экономичности, эффективности управленческого процесса, которые достигаются путем установления четкой связи между органами управления и его подчиненными звеньями. В период совершенствования развитого социализма еще дальше улучшаются формы и методы управления промышленностью, сельским хозяйством, строительством. Например, в целях дальнейшего совершенствования управления агропромышленным комплексом образован союзно-республиканский Государственный агропромышленный комплекс СССР, (Госагропром СССР) на базе ряда министерств.

Таким образом, при организационной структуре органов управления народным хозяйством происходит распределение между структурными подразделениями всей функции органа управления и совершенствование на этой основе производственных связей органа и объекта управления.

§ 2. Советская государственная служба

Государственная служба в широком смысле представляет собой деятельность любого работника в государственных органах, предприятиях, учреждениях и организациях, поскольку все это в совокупности направлено на решение задач общенародного государства, на выполнение его функций.

Однако государственную службу в административно-правовом смысле следует отличать, например, от функций рабочих, непосредственно создающих материальные ценности.

Понятием государственной службы в узком смысле не охватывается также работа и некоторых служащих: артистов, преподавателей вузов, врачей, инженеров предприятий и т. п., не наделенных по характеру своей службы юридически-властными полномочиями.

Государственные служащие работают в аппарате государственных органов, либо занимают определенные должности в государственных предприятиях и учреждениях, но при этом непосредственно не создают материальные блага, хотя обеспечивают условия для деятельности рабочих, производящих материальные ценности.

Таким образом, под советской государственной службой понимается деятельность государственных служащих административно-управленческого аппарата по выполнению организационных функций общенародного государства.

Качество данной деятельности всецело зависит от служащих, работающих в управленческом аппарате.

Успешному выполнению государственными служащими поставленных перед ними задач способствуют специфические принципы советской государственной службы, а именно: все работники служебного аппарата — выходцы из народа и действуют в интересах народа; они сменяемы, что создает объективные условия для обеспечения аппарата достойными кадрами; все служащие пользуются равными правами на занятие любых должностей в государственном аппарате, исключаются привилегии, преимущества перед иными членами советского общества; не допускаются правоограничения работников государственного аппарата — они пользуются всеми демократическими правами и свободами советских граждан и т. п.

Единая номенклатура должностей служащих, утвержденная 9 сентября 1967 г. Госкомтруда СССР предусматривает три вида государственных служащих: руководители, специалисты и технические исполнители.

Руководители — это служащие, наделенные юридически властными полномочиями, которые выражаются в подборе и расстановке кадров; в контроле за подчиненными исполнителями; в принятии решений, издании юридических актов, а также в подписи документов от имени предприятия, учреждения, организации, связанные с денежными, имущественными, кредитными и иными операциями, по распоряжению материальными и иными ценностями. Это — руководители предприятий, учреждений, их заместители, главный бухгалтер и др.

К специалистам относятся лица оперативного состава, занимающие определенные должности в соответствии со своими специальными знаниями. Это — экономисты, товароведы, юрисконсульты, инженеры и т. п., которые обладают определенными юридически значимыми правомочиями, но не имеют права издавать юридические акты.

Технические исполнители являются также государственными служащими, но выступают в качестве вспомогательнотехнического персонала. Это делопроизводители, секретари, машинистки, учетчики, экспедиторы и т. п.

Государственные служащие обладают необходимыми правами и обязанностями, что составляет содержание их работы. Различают следующие права и обязанности.

Общие права и обязанности государственных служащих, как право на охрану здоровья, на отдых, на труд и другие, а также обязанности соблюдать законы, трудовую дисциплину, добросовестно исполнять все иные обязанности и т. п., вытекающие из требований Конституции СССР, Конституции Казахской ССР, совпадающие с правами и обязанностями советских граждан. Вместе с этим государственные служащие имеют и общие права, обязанности, характерные только им, например, право на работу по совместительству или обязанность всемерно повышать свои профессиональные знания и культуру управления и т. п.

Специальные права и обязанности зависят от конкретной области общественной жизни, места работы человека, от занимаемой им должности. Например, права и обязанности ректоров, проректоров, иных должностных лиц вузов закреплены в соответствующих нормативных актах. Права и обязанности военнослужащих, проходящих воинскую службу, регламентированы воинскими уставами и иными нормативными актами.

За недобросовестное выполнение служебных обязанностей, за нарушение социалистической законности и дисциплины, государственные служащие могут быть привлечены к следующим мерам юридической ответственности: дисциплинарной, административной, материальной и уголовной. Основание и порядок привлечения их к дисциплинарной и материальной ответственности таковы же, как и рабочих, выполняющих свои обязанности по трудовому договору на предприятиях. Административная ответственность наступает при совершении государственными служащими административного проступка, а уголовная — при наличии состава преступления в содеянном ими.

§ 3. Общественные организации и граждане в сфере государственного управления

Социалистическое общество — общество подлинной демократии, где трудящиеся принимают все более активное участие в государственной жизни. Правовое положение общественных организаций в области государственного управления четко сформулировано в Основном законе (ст. 7).

Общественные организации разнообразны и выступают в виде массовых организаций (профсоюзы, комсомол, колхозы и т. п.), либо самодеятельных организаций (советы ветеранов войны, советы бригадиров, научно-технические советы и т. п.), либо в виде различных общественных органов (общественные отделы кадров и др.).

Общественные организации не обладают государственновластными полномочиями, их решения обязательны лишь для членов организации, но они могут обращаться в органы управления со своими рекомендациями, участвовать в обсуждении и претворении в жизнь мероприятий органов государственного управления, осуществлять общественный контроль за исполнением мероприятий. Во всем этом выражается влияние общественных организаций на деятельность органов управления. Наряду с этим общественные организации обладают также и правомочиями издавать акты административно-правового характера с санкции органов государства. Например, ВЦСПС может принимать административно-правовые нормы, утвержденные Советом Министров СССР, либо Совет Министров СССР издает некоторые постановления совместно с ВЦСПС. В ряде случаев общественные органы непосредственно участвуют в самой деятельности государственных органов, например, представители профсоюзов при распределении жилой площади, представители ВЛКСМ, ДОСААФ и др. принимают участие в работе призывных комиссий военкоматов; народные дружинники охраняют совместно с работниками милиции общественный порядок и т. п.

Таким образом, все эти правомочия общественных организаций в их совокупности свидетельствуют о том, что они являются важными субъектами советского административного права. Правовой статус граждан, т. е. широкий объем прав, демократических свобод, а также обязанностей как участника общественных отношений в области советского государственного управления, закреплен в Конституции СССР. При этом, как уже отмечалось, Основной закон не только провозглашает права и свободы граждан, но и гарантирует, охраняет.

Многочисленные права граждан теснейшим образом связаны с деятельностью органов государственного управления, например, право на участие их в управлении государственными делами, право вносить в государственные органы предложения об улучшении их деятельности или критики недостатков в их работе (ст. 47 Конституции Казахской ССР), право обжаловать действия государственных органов, должностных лиц и т. п.

Административная правоспособность граждан и заключается в гарантированных субъективных правах, которые возникают с момента рождения человека и имеют силу до конца его жизни.

Пользуясь своими правами и выполняя обязанности, граждане выступают на правах участника административно-правовых отношений.

Граждане участвуют в государственном управлении (ст. 47 Конституции Казахской ССР) путем контроля деятельности аппарата управления, например, в сфере обслуживания трудящихся; или непосредственно участвуют на нештатных началах в органах государственного управления, например, многие граждане сейчас работают в общественных отделах кадров в производственном объединении Павлодарского тракторного завода им. В. И. Ленина, ведя успешную борьбу с текучестью кадров.

Административная дееспособность, т. е. фактическая реализация прав и выполнение специфических обязанностей в сфере административно-правовых отношений наступает в каждом отдельном случае с возраста, указанного в законе. Например, по достижении 6-летнего возраста дети имеют право поступления в школу, обязанность у советских граждан нести воинскую службу возникает с 18 лет и т. п.

Глава III

ПРАВОВЫЕ МЕТОДЫ И ФОРМЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ СОВЕТСКОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ.

§ 1. Понятие правовых методов и форм управленческой деятельности

Под методом управленческой деятельности понимаются способы, приемы реализации задач органов государственного управления, которые практически осуществляются путем воздействия органов, обладающих юридически властными полномочиями, на подчиненных.

Существует два основных метода в управленческой деятельности: убеждения и принуждения.

Метод убеждения, основанный на коммунистическом воспитании, на поощрении, моральном стимулировании, является главным. «Прежде всего мы должны убедить,— учил В. И. Ленин,—а потом принудить. Мы должны во что бы то ни стало сначала убедить, а потом принудить».

Социалистической природе нашего государственного управления характерно постоянное возрастание значения убеждения. Поэтому на каждого руководителя возлагается обязанность овладеть искусством убеждения масс. Совершенно очевидно, что там, где убеждение имеет наибольший успех, остается меньше места для принуждения.

Результат управленческой деятельности зависит от разумного и последовательного сочетания мер убеждения и принуждения. Здесь имеет значение многое: фактор, связанные с современными задачами хозяйственного строительства, с условиями, порядком, сложившимися непосредственно в объединении, предприятии, личностью исполнителей, содержанием их работы и т. п.

Как дополнительная мера в отдельных случаях в сфере управления применяется и метод принуждения.

Недопустима недооценка принуждения там, где это нужно, тогда, когда это требуется. Мягкость, снисходительность, безразличие к нарушителям могут стать тормозом, препятствием выполнению задач коммунистического строительства. В. И. Ленин не исключал необходимости ведения «деловой, беспощадной, истинно революционной войны с конкретными носителями зла». Принуждение в СССР осуществляется на базе убеждения с целью предупреждения правонарушения. Применяется оно строго в пределах закона, иных нормативных актов.

В современных условиях в сфере управления важное значение имеет соотношение административно-правовых и экономических методов руководства и управления. Эти методы отличаются друг от друга. Административно-правовой метод носит директивный характер. Это одностороннее юридически властное предписание органа управления. Несоблюдение его может влечь административную или дисциплинарную ответственность.

Для экономического метода руководства и управления наряду с широким использованием многочисленных форм материального поощрения, морального стимулирования, характерно применение и иных экономических рычагов воздействия на объекты управления в виде прибыли, цены, хозрасчета, экономических санкций, кредита и т. п. Таким образом достигается сочетание централизованного управления с хозяйственной самостоятельностью и инициативой предприятий, объединений и других организаций (ст. 16 Конституции Казахской ССР).

Административно-правовые и экономические методы управления тесно взаимосвязаны. Применяются единым органом управления для достижения общей народнохозяйственной цели.

Методы управления проявляются в формах управления, т. е. в соответствующем юридическом оформлении.

Под формой управленческой деятельности понимается практическое выражение самой деятельности. Это содержание деятельности субъектов управления, их конкретные действия.

Эти действия выражаются прежде всего в виде издания нормативных актов управления. Как известно, законы не могут охватить всю многообразную жизнь общества. В ходе осуществления на практике требований законов возникает потребность их конкретизации с учетом условий, обстоятельств их применения. В этой связи органам государственного управления предоставлено право издания общих норм, регулирующих правила поведения субъектов управления, например, связанные с охраной общественного порядка, с правилами уличного движения. В этом плане могут издаваться различные положения, инструкции, обязательные к исполнению.

Управленческая деятельность может выражаться и в издании ненормативных актов управления, актов индивидуального характера в виде конкретных предписаний, с помощью которых решаются многочисленные текущие вопросы. Эти акты выступают в качестве юридических фактов, которые влекут возникновение, изменение административно-правовых отношений, например, о назначении конкретного лица на должность, или об осуществлении принудительных мер воздействия — наложение административного взыскания и т. п.

Данные действия называют правовыми формами управленческой деятельности. Для них наиболее характерны юридически властные черты.

Наряду с правовыми широко используются неправовые формы управленческой деятельности, т. е. организационные. Это текущая, повседневная управленческая деятельность в виде проведения совещаний, проверок, оказания практической помощи нижестоящим органам, широкой организации социалистического соревнования, распространения передового опыта работы и т. п. В отличие от правовых неправовые формы деятельности не порождают юридических последствий.

Касаясь соотношения правовых и неправовых форм управленческой деятельности, следует подчеркнуть, что в социалистическом обществе постоянно происходит последовательное сужение сферы прямых юридических предписаний.

Формой управленческой деятельности являются также и различные материально-технические операции, имеющие вспомогательное значение. Например, ведение делопроизводства, подготовка справок для издания нормативного акта и т. д.

§ 2. Понятие и виды актов государственного управления

Исполнительно-распорядительная деятельность органов управления реализуется путем издания правовых актов, выражающих одностороннее властное веление. Акты управления принимаются во исполнение требований законов, а поэтому являются подзаконными предписаниями. При этом каждый орган управления издает их лишь в пределах своей компетенции. Акты вышестоящих органов обязательны для тех, кому они адресованы.

Виды актов определены Основным законом, а также иными законами, согласно которым установлены соответствующие правомочия органов государственного управления на издание актов в пределах своей компетенции.

Различают виды актов управления в зависимости от органов, их издающих. Согласно ст. 133 Конституции СССР Совет Министров СССР на основе и во исполнение законов СССР и иных решений Верховного Совета СССР и его Президиума издает постановления и распоряжения, обязательные к исполнению на всей территории СССР, и проверяет их исполнение.

Постановления и распоряжения издают также Советы Министров союзных республик (ст. 120 Конституции Казахской ССР), Советы Министров автономных республик.

Характерной чертой постановлений Советов Министров является то, что они принимаются только коллегиально и в основном носят нормативный характер, оформляются письменно.

Постановления и распоряжения отличаются друг от друга по степени их важности, общности и нормативности, по порядку их оформления. Как правило, первые по своему содержанию имеют большее значение, чем вторые, охватывают более значительный круг вопросов, имеющих особую важность.

Распоряжения даются председателями Советов Министров или их заместителями единолично как письменно, так и устно.

Порядок издания этих актов обстоятельно регламентирован Законом о Совете Министров СССР.

Министерства, государственные комитеты и ведомства издают акты в виде инструкций, приказов, указаний, которые оформляются в основном письменно за подписью министра, председателя государственного комитета, руководителя ведомства. Не исключаются и приказы в устной форме. Приказы нормативного характера могут приниматься коллегиально. Индивидуальные акты издаются, как правило, единолично, но при этом не исключается учет мнения коллектива.

Актами нормативного характера являются и инструкции, которые издаются в целях разъяснения законов или постановлений Совета Министров.

Исполкомы местных Советов народных депутатов принимают решения, дают распоряжения по руководству подчиненными им объектами управления. В пределах своей компетенции руководители объединений, предприятий, учреждений, начальники отделов исполкомов местных Советов издают также приказы.

Важным требованием в отношении этих актов управления является соответствие их закону или актам вышестоящих органов. Они должны быть достаточно обоснованы юридически и экономически.

Считаются недействительными акты управления, нарушающие форму, порядок, сроки принятия, а также законные права и интересы советских граждан, общественных организаций.

В случае нарушения требований акты управления могу быть отменены, изменены или приостановлены в установленном законом порядке. Отменять акты министерств СССР, государственных комитетов, других подведомственных ему органов имеет право только Совет Министров СССР. Однако при. этом оберегаются суверенные права союзных республик, а поэтому Совет Министров СССР имеет право лишь приостанавливать, временно задерживать исполнение постановлений и распоряжений правительства союзных республик.

Большими правами пользуется и правительство союзных республик. Например, Совет Министров Казахской ССР в пределах своей компетенции имеет право отменять решения и распоряжения исполкомов областных и Алма-Атинского городского Совета народных депутатов, акты министерств, государственных комитетов Казахской ССР, других подведомственных ему органов (ст. 121 Конституции Казахской ССР).

 По общему правилу вышестоящий орган имеет право отменять, изменять акты нижестоящих, подчиненных органов в случае нарушения ими требований, предъявляемых к их составлению и изданию. Обеспечение исполнения административных актов осуществляется путем последовательного претворения в жизнь ленинского принципа: «Проверять людей и проверять фактическое исполнение дела», то есть путем установления массового, действенного, систематического контроля и надзора в сфере государственного управления со стороны партийных, правоохранительных органов, общественности, граждан.