4.2. Размышления о роли правовой науки в условиях перестройки и Институт государства и права

В первые годы приобретения республикой государственной неза­висимости, особенно начиная с формирования и работы первого ее Парламента (Верховного Совета), с введением должности Президента республики (20.04.1990 г.) политическая жизнь страны активизиро­валось и наполнилась новым содержанием. Эйфория и водушевление основной массы народа на глазах превращались в основную силу, определяющую будущее республики. Несмотря на сопротивление сторонников просоветской части депутатов были приняты Верхов­ным Советом (Парламентом) весьма важные конституционные акты «Декларация о государственном суверенитете Казахской ССР» (25 октября 1990 г.), «Конституционный закон о государственной незави­симости республики» (16 декабря 1991 г.). Начала работать конститу­ционная комиссия по подготовке первой Конституции республики, которая впоследствии была принята 28 января 1993 года.

Сама по себе организация Института государства и права в струк­туре Академии наук была вызвана в первую очередь новым расши­ряющимся полем законодательной деятельности Верховного Совета. Надо было институту работать на этом поле и вместе с тем самому совершенствоваться, чтобы работать эффективно в условиях, отлич­ных от времен партийно-советской власти. Именно исходя из этой задачи института, я будучи не только его почетным директором, но и депутатом Парламента и фактически ответственным лицом за успехи и неудачи института, 10 октября 1992 года на заседании уче­ного совета Институт государства и права сделал научный доклад «О роли права и правовой науки в условиях политики перестройки в республике». При этом я исходил из общенаучной установки о том, что «теория есть лучшая практика».

В нем попытался оценить состояние правовой науки и определить ее задачи в годы перестройки общественно-политической структуры республики в русле требований переходного периода от социализма к капитализму, от риторики о правах и свободе человека к их реаль­ному обеспечению. Ниже излагаю содержание этого доклада, думаю, что идеи и мысли, изложенные в нем, не потеряли значение, возмож­но, актуальности и сегодня:

1. В Казахстане с приобретением государственной независимости наступил более сложный этап развития. Он связан не только с тем, что этап является новым и приходится перестраиваться во всем: в экономике, социальной сфере и в политической организации обще­ства. Главная трудность заключается в том, что республика не имела ни подготовки, ни опыта, ни знания для решения масштабной задачи на пути революционного обновления общества на совершенно новых началах в специфических условиях Казахстана. В такой ситуации мы оказались не одни, было немало стран и народов, переживших и прошедших такие периоды. Знание и освоение их опыта, его разум­ное использование в условиях нашей республики являются одним из условий успешного проведения политики перестройки.

На начальном этапе перестройки необходимо одновременно решать задачи в двух главных взаимосвязанных долгосрочных на­правлениях — демократизации и реформе экономики, по силе и раз­маху носящих преобразующий характер. Задача и роль права в этих условиях в общем-то обозначены: перевести политику перестройки на язык общеобязательных норм в той мере, в какой оптимально возможно, с той целью, чтобы как можно быстрее преодолеть обста­новку неопределенности, выжидательности, развенчанности — этих неизбежных спутников переходного этапа и создать ситуацию отре- гулированности связей и отношений людей в стране, в ключевых ее направлениях и сферах. Предстояло принять новые по содержанию законодательные акты в русле перестройки, в основном относящиеся к сфере экономики. Надо было создать сеть конкретных, работаю­щих правовых норм, аккумулировать в специфической казахстанс­кой среде правовые нормативы, опыты проведенных и проводимых в других странах широких экономических и политических реформ, экспериментов, годных для применения в условиях нашей респуб­лики.

Непременным условием эффективного правового обеспечения перестройки является отказ от традиционного взгляда, по которо­му «жизнь права в правовых нормах» что означает сведение права к нормам. Он должен был быть заменен формулой «жизнь права на­чинается с правовых норм» и преследовать цель — служение народу, обществу.

На этапе правового регулирования сфер общественной жизни на­иболее сложной и трудной, в то же время неотложной и приоритет­ной является проблема демократизации, сфер власти и управления, наиболее отсталой и запущенной области. Если она раньше была по­вернута главным образом в сферы социальных отношений, то теперь она в той же мере должна широко охватывать и сферы политических и управленческих отношений — утверждать и гарантировать самоуп­равление и свободу инициатив, свободу самовыражения и гражданс­кой полноценности личности.

При непосредственном приближении к решению указанных воп­росов в повестку дня встают некоторые общие, но специфические вопросы правового регулирования, без осмысления которых сущес­твует сознаваемый риск узкого практицизма.

В правовой науке, а также на практике важно осмыслить и оп­ределить вначале «целевую стратегию» собственно правового строительства в условиях перестройки и подчиненную ее основ­ным задачам, т. е. какая политико-правовая ситуация может дать простор и максимально обеспечить осуществление ее целей. Задаче перестройки в наибольшей степени отвечало бы принятие концеп­ции правового государства. Однако вряд ли сегодня мы готовы ее принять, хотя считаю ее неминуемым этапом развития для подлинно демократического государства, основанного на институтах граждан­ского общества, для этого нужна определенная подготовка и время для серьезной переориентации.

Возникает и один важный методологический вопрос. Одно дело свести роль права к нормативно-правовому обеспечению перестрой­ки, как это понимают многие ученые и практики. Это совершенно необходимо, но, на мой взгляд, это вместе с тем недостаточно в плане использования огромного внутреннего потенциала права. Я считаю, что есть еще другой подход, обогащающий первый и способный «осовременить» его. Он основан на тезисе о том, что право, как и идеи и идеология, как их разновидность, в определенных случаях должно иметь первенство перед теми реальными общественными отношени­ями, в том числе и экономическими, которые являются предметной сферой, подлежащей нормативно-правовому регулированию.

Правовые нормы, если они действительно выражают правовую политику адекватно условиям перестройки, должны играть не толь­ко регулятивную роль со значительными элементами статичности и пассивности, сколько активно-стимулирующую и преобразующую роль в сфере общественной жизни.

Представляется, что на этапе перестройки право должно решать задачу «минимум», которая заключается в следующем:

• перестроиться самому праву, и законодателю, и ученым- юристам, призванным разрабатывать проблемы правового регули­рования сфер общественной жизни в новых условиях,
• одновременно безотлагательно перевести на рельсы за­конности деятельность в первую очередь властно-управленческих структур, затем и хозяйственных учреждений путем закрепления их статуса и основных сфер деятельности, а также полномочий в правовых нормативах, не стесняя при этом экономические методы управления и экономические нормативы, в) создать методами право­вого воздействия и обеспечения государственно-правовых гарантий, стимулирующих обстановку для широкого проявления активности личности, г) работать в направлении создания теоретической и прак­тической предпосылок для принятия концепции правового государс­тва в перспективе.
• Перестройка нужна и необходима в самой юридической науке и в практике правового регулирования общественных отношений. Она напрашивается с большой настойчивостью и созрела во всех отно­шениях. Суть правовых воздействий на реформы, по моему убежде­нию, заключается не в том, чтобы усовершенствовать или углублять формы и методы нормативно-правового вмешательства в различные сферы общественных отношений и устанавливать какие-то пределы действия правовых нормативов в зависимости от характера регулируе­мых ими жизненных явлений. Предназначение права заключается не только в том, чтобы использовать возможности права и весь арсенал юридических средств в интересах происходящей в экономике и в управлении перестройки, — это, разумеется, важно. Все же при этом остается за скобкой главный объект правового «облагораживания».

Главное в перестройке права, правового мышления и правовой практики на современном этапе состоит в том, чтобы в ее центре непременно находился человек как источник и начало сути и мето­дов правового регулирования общественных отношений. Человек, взятый с его многообразием интересов и свободой самоутверждения как активной общественной силы, как феномен, от которого исходит и в котором завершается вся общественная практика, как единство социального и биологического. Не вещи, не законодательные акты, не органы, в том числе и вновь создаваемые, и не правовые отношения, в которых человек с его поведением рассматривается как объект воз­действия или в лучшем случае действующими в них субъектами, т. е. не отношения без человека или с человеком, оттесненным на второй план, являются главными в перестройке. Многие существенные недостатки в юридической сфере главным образом связаны с тем, что человек как бы занимает в ней подчиненное положение. До тех пор, пока человек с его богатством мысли и интересами как основная общественная сила и определяющий фактор цивилизации и про­гресса общества не будет занимать центральное место в правовых установлениях или это признается лишь декоративно без достаточ­ного воплощения в реальную правовую жизнь, трудно и невозможно рассчитывать на значительные успехи и в демократизации сфер об­щественной жизни и перестройки в экономике.

Если быть откровенным, то следует признать, что основной порок ужесточения административной и уголовной ответственности, кри­минализация ряда правонарушений (т. е. отнесения их к преступле­ниям), стремление зарегулировать правовыми нормами все просторы социальных и экономических отношений, выдвижение чуть ли не на первый план нормативно-правовой, законодательной деятельности, особенно характерных в последние постсоветские годы, нарушение законности, административно-авторитарных и бюрократических ме­тодов в управлении, получивших, прямо скажем, довольно широкое распространение, являются результатом «забвения» или оттирания человека на задний план.

Такие высокие принципы и нравственные нормы, как социальная справедливость и гуманизм, свобода и самоутверждение личности, ее всестороннее развитие, которые были завещаны поколениям, пол­ную силу проявления получают только тогда, когда в центре всей политики и интересов общественного развития будет находиться сам человек с его общественно-практической деятельностью. С практической стороны перестройка в юридической сфере, основан­ная на принципе «главное — человек», должна включать следующие компоненты: а) заново осмыслить и пересмотреть круг социальных и политических прав и обязанностей личности в условиях рыноч­ной экономики и капитализации в сторону их решения в единстве, расширения и придания им обязательной жизненной силы путем закрепления в конституционных законодательствах; б) разработать систему надежного и работающего механизма, гарантирующего проведение в жизнь предписаний законов в области социальных и политических прав личности. Тут одних юридических гарантий, как показала практика, явно недостаточны. И я не могу согласиться с высказываниями отдельных ученых-юристов, уповающих на мощь юридических средств, в том числе и органов социальной юрисдик­ции. Нужна система политико-правовых гарантий, т. е. такой механизм, который включал бы и государственную политику (возведение охраны прав и свобод граждан на уровень большой государствен­ной политики), и обязанность и ответственность государственных, хозяйственных органов за обеспечение исполнения закона; в) более точный учет соотношения экономических и правовых нормативов, социально-нравственных и политико-правовых норм, действующих или должных действовать в различных областях общественной жизни с тем, чтобы не стеснять производственную, общественную и личную активность труженика и гражданина, создавать условия и обстановку для проявления их творческой силы и саморазвития. С этой позиции желательно реформировать содержание и структуру, институты и отрасли правовой системы.

Перестройка в юридической сфере также должна заключаться в перенесении центра внимания на реализацию установлений зако­нов, на ее эффективность, оцениваемую по конечным социальным (не столько правовым) результатам. Существенный недостаток современного правового мышления заключается и в том, что «нор­мативизм» является главным критерием оценки эффективности правового регулирования, т. е. действие правовых норм оценивается по количеству возникающих конкретных правовых отношений без­относительно от их социального результата и ценности в реальной жизни. До настоящего времени много и очень много говорили о при­нятии новых законов, и создавалось впечатление, что оно — главное направление в правовой жизни. Это, разумеется, важная и нужная область деятельности. Но она — не главная линия перестройки самой жизни и перестройки в правовой науке.

Нельзя добиваться усиления роли и эффективности законов в жизни общества путем принятия новых законов, т. е. путем беспре­станного умножения числа принимаемых законодательных актов. Тщетны старания обеспечить оптимальное функционирование пра­вовых норм и добиваться от них конечного желаемого результата, предусмотренного этими нормами и потенциально заложенного в них, только правовыми средствами или механизмом правового ре­гулирования, запичканным теми же правовыми средствами. Надо пересмотреть ходячие формулы «эффективность действия правовых норм заложена в них самих», т. е. якобы стоить только расшевелить, привести в движение этот правовой потенциал, чтобы пожинать пло­ды эффективности. Тут правовые средства абсолютизируются.

Право становится мощным средством регулирования конкретных областей общественных отношений под углом зрения получения желаемого результата только тогда, когда оно включается в процесс жизнедеятельности общества с использованием государственно­властных, идеологических и организационных средств. Исполнение предписаний правовых норм должно стать политикой и обязаннос­тью всех без исключения органов, в том числе государственных, общественных организаций и коллективов.

Гласность по отношению к законам не есть только их при­нятие компетентными органами, обнародование и доведение их до населения. Гласность принятия законодательных актов предполага­ет признание их публичного значения, что означает сопоставление мнений, рассмотрение их вариантов и выбор лучших из них пос­редством открытого доказывания. Нынешняя преимущественная практика принятия законов в законодательных актов Парламентом без серьезного и тщательного обсуждения не служит делу усиления престижа законов.

Если быть откровенным, депутаты нашего молодого Парламента еще не привыкли и не всегда могут по возвращении с сессии расска­зать своим избирателям о принятых на ней законах, особенно если они не относятся к их профессиональной деятельности. Нужен более совершенный регламент принятия законов в Верховном Совете, пре­дусматривающий широкую гласность обсуждения их по существу и предусматривающий определенную подготовку депутатов в этом плане.

Важное условие возвышения авторитета законов состоит в том, чтобы исполнение стало политикой и повседневным делом в пер­вую очередь исполнительных органов сверху донизу. Мне не раз в недавнем прошлом в годы до распада СССР приходилось слышать на заседаниях в партийных органах реплику руководителя: «Это вам не профсоюзное собрание говорить о законах» или «Не путайте партийные органы с судами, где можно говорить о законах». Такие суждения почти сводят на нет все усилия, направленные на укрепле­ние законности.

При законодательном регулировании расширения и развития демократии, самоуправления и гласности следует иметь в виду, что они сами по себе не могут быть абсолютизированы и подчинены каким-то внутренним законам, не выходящим за пределы их собс­твенного структурного содержания. Следует исходить из основопо­лагающих и общих принципов, определяющих их суть и назначение, а также единство их внутренней логики и связей. Это означает, что решение их (как теоретическое, так и практическое) должно идти не от позиции сугубо экономических социально-политических задач, решаемых на данном этапе развития общества, даже не от перестройки, и через них к человеку, а, наоборот, надо идти от человека к перестройке. В этом плане желательно осуществлять и пересмотр старых, действующих актов, и принятие новых целевых и комплекс­ных актов, включающих и затрагивающих указанные вопросы.

В число правоохранительных органов, в деятельности кото­рых особо важное значение имеет неукоснительное соблюдение законности по каждому делу, применительно к каждому человеку, учитывая уроки прошлого, следует включить и органы Комитета государственной безопасности.

Необходимо осуществить комплекс важных организационных и конструктивных мер и преобразований, чтобы, во-первых, создать реальные условия для неукоснительного соблюдения и укрепления законности в деятельности правоохранительных органов, и, во-вто­рых, чтобы их деятельность проходила под контролем и на виду об­щественности.

Эти органы наделены широкими полномочиями рассматривать и решать ситуации и судьбы людей властными методами, включая и вопросы ограничения свободы. Значение этих органов в системе демократии и гласности, а также охраны интересов общества и госу­дарства архиважно. Именно в их деятельности наиболее рельефно и остро выступает ценность декларации и реальности. Люди с обыден­ным сознанием во многом судят о порядках в обществе, в зависимос­ти от работы правоохранительных органов.

Для меня очевидно, что первостепенным вопросом является обеспечение независимости судов, как это предусмотрено и старой Советской Конституцией и новыми законами. На практике этот краеугольный принцип законности часто нарушается. Особенно при рассмотрении уголовных дел. Способы прямого и косвенного вмешательства в судебную деятельность разные. Приведу наиболее распространенные формы: доведение до сведения судей об опреде­ленной заинтересованности по делу ответработников; широко рас­пространены доклады и получение указаний, разговор властного руководителя, зав. отделом адм. органов с глазу на глаз с судьей и «советы» с их стороны; «проработка» судей и судебных органов в порядке субординации и контроля; местная коньюнктура — наиболее влиятельная сила («усилить борьбу», «устроить показательное нака­зание», «искоренить этот вид вредительства или преступлений» и т. д.); проявление заинтересованности в делах следственных и судеб­ных органов вопреки интересам истины.

Официальные заявления руководителей и руководящих органов о привлечении к уголовной ответственности таких-то лиц, сделан­ные ими в порядке ответов на критические выступления в печати, связывают по рукам и ногам судей при рассмотрении этих дел. Тут уже срабатывает сугубо обвинительный уклон. «Недисциплиниро­ванные» судьи практически не имеют перспективы.

Что нужно для того, чтобы укрепить независимость судей: а) я согласен с предложением о необходимости принятия специального закона об ответственности должностных лиц за вмешательство в деятельность судебных органов; б) закрепить участие народных за­седателей в суде, введенное в советское время, увеличить их число в суде по уголовным делам до шести человек и повысить их ответс­твенность и подготовку; в) ввести в практику приглашение судей, иногда и народных заседателей из других административных реги­онов, свободных от местного давления, для рассмотрения конкрет­ных уголовных дел по ходатайству заинтересованных сторон или по инициативе органов юстиции; г) желательно учредить новую инстан­цию — административный суд в областях и республике, в функцию которого входило бы и рассмотрение дел о судебных работниках, об их ответственности за заведомо тенденциозные судебные решения, а также постановка вопроса об отзыве судей и судебных заседателей.

Процесс демократизации и внедрения гласности в пра­воохранительных органах на сегодня происходит во многом фор­мально, больше под шумиху, не подкрепленную конкретными делами. При таком положении трудно рассчитывать на коренное улучшение их деятельности. Следовало бы в этом плане подумать и обсудить следующие практические вопросы перестройки в системе правоохранительных органов: а) отделение следственного аппарата от органов прокуратуры и МВД и передача его в ведение Минис­терства юстиции или другие варианты, направленные на устранение ненормального положения, когда прокуратура проводит следствие и прокурор выступает государственным обвинителем по этим же уголовным делам. При таком положении мало остается места для беспристрастного, объективного ведения дела; б) допущение адво­катов к материалам следствия с начала возбуждения дела, а не на за­вершающей стадии следственного разбирательства, как это принято сегодня; в) закрепление за местными представительными органами права ведения параллельного следствия по некоторым категориям дел с привлечением представителей трудовых коллективов и науч­ных учреждений; г) создание на основе корпоративной деятельности и хозрасчетных объединений центров, клубов для правового обслу­живания населения, защиты и удовлетворения их правовых интере­сов.

Было бы близорукостью полагаться только на организационно­структурные изменения в системе правоохранительных органов, хотя они необходимы для улучшения перестройки их деятельности в новых условиях. Я считаю, что одним из действенных каналов в этой части должно стать усиление роли науки в этих органах, в со­держании их повседневной работы. Узкий практицизм, характерный сегодня для этих органов, должен уступить место более широкому подходу. Приверженность к административным методам и к защите интересов своей «системы» должна быть заменена приверженнос­тью к социальной справедливости, гуманизму, демократии — к за­щите интересов народа. Все это требует более глубокого мышления и научно-обоснованного метода деятельности. Правоохранительные органы не только должны быть постоянно связаны с наукой, с науч­ными учреждениями, но на ответственных постах должны работать больше кандидатов и докторов наук. Здесь, к сожалению, практика пока развивается в обратном направлении.

Мне представляется, что само название «правоохранительные ор­ганы» уже устарело, не соответствует новым условиям. Под маркой именно охраны законов эти органы часто нарушали их и действовали вопреки их установлениям и этим в ряде случаев дискредитировали эти законы. Органы суда, прокуратуры, МВД желательно впредь именовать «органами законности», что передает как цели их деятель­ности, так и требования к ней.

Нужна перестройка и в системе юридического образования в стране. На сегодня кадры специалистов с высшим юридическим об­разованием готовятся в трех формах школ: в университетах, в юри­дических институтах и высших школах МВД. Их существование в целом оправдано. Однако в программах, методах и ориентации под­готовки студентов в территориальном распределении вузов имеются существенные недостатки. Я не берусь судить о высших школах МВД. Я работал в юридическом институте и в университете, больше связан с ними и могу поделиться своим мнением о них.

Подготовка юристов в университетах, берусь судить, не отвечает возросшим требованиям. Не случайно, что практические органы, как правило, охотно берут на работу молодых специалистов, окончивших институты, нежели университеты. Это досадный факт. И причин тут много, главные из них: 1) юридический факультет в структуре уни­верситета считается второстепенным. Критическое отношение со сто­роны представителей технических и естественных наук учреждениям юстиции, становящееся заметным, повсеместно отражается на отно­шении в подготовке юристов в университете. Распространено мнение, что юридическая наука — не наука, а конъюнктурная дисциплина, не имеющая своих законов и логики. Отсюда и невнимание к качеству подготовки специалистов-юристов; 2) юридические факультеты до­вольно часто плохо оснащены современными техническими средства­ми, которые применяются и должны использоваться в практической деятельности правоохранительных органов, кроме имеющихся допо­топных и простейших приборов в кабинетах криминалистики, почти больше ничего нет. Вот и получается, что специалисты с дипломом университета, придя на практическую работу, не имеют никакого представления о современных оперативных, розыскных и других технико-организационных средствах борьбы с правонарушениями и преступлениями с вытекающими отсюда последствиями; 3) главный недостаток заключается в отсутствии ясной ориентированности в под­готовке специалистов-юристов в университетах. Учебные программы и планы юридических факультетов и институтов почти ничем не от­личаются. Я убежден, что университеты должны готовить специалис­тов с широким кругозором в методологическом и теоретическом пла­не, образованных, умеющих сочетать теоретическое и практическое знание, обладающих научной логикой суждения и познания. В этом они должны отличаться от выпускников других высших юридичес­ких школ. Тогда положение и отношение к ним резко изменятся. Та­ких специалистов нельзя готовить в массовом плане, надо ограничить ежегодный прием. В 1987 году в Казахской ССР на первые курсы были зачислены: в Казахский университет — 230, Карагандинский — 150, в высшую школу МВД — 200 человек. Почти столько же на заочные отделения. Через пять лет резко увеличилось число официальных и неофициальных вузов с юридическими факультетами и студентов в них увеличились почти в десять раз. Это нельзя считать нормальным. Юристов нельзя готовить поточным методом.

Не привив юридическую культуру должностным лицам, а в пер­вую очередь работающим в исполнительно-распорядительных и пра­воохранительных органах, трудно добиться перелома в соблюдении и укреплении законности. Примеры должны идти от них. Зайдешь на территорию, в цехах промышленных предприятий полно лозунгов, призывов и экономических расчетов, оформленных крупным планом, но ни слова, ни рекламы отдельных положений и норм из законов, имеющих прямое отношение к деятельности коллектива. Это харак­теризует наше отношение к воспитанию уважения к законам, к делу подъема правовой культуры населения. Нет фундаментальной право­вой агитации. В древности, в средние века и в более позднее время при входе в город, на главных магистралях, на фасаде учреждений

юстиции и в других местах на камне, на дереве и т. д. наносились и чеканились отдельные правовые нормы и изречения о справедливости и законах. Они имели большое наглядное значение в подъеме как пра­вовой культуры населения, так и в превращении правовой политики в его внутреннее убеждение. Такую фундаментальную агитацию мож­но осовременить и ввести в практику республики.

Институт государства и права имеет свою историю и определенный опыт ведения исследовательской работы, накопленный в годы Совет­ской власти. Тогда правовая наука находилась под властью официаль­ной идеологии, однако при всем этом сам исследовательский метод, связанный с восхождением от предметных событий изучения к тео­ретическому обобщению и наоборот, от абстракции к практической реальности, не потерял познавательной цельности. Опираясь на труды предыдущих поколений ученых-юристов, Институт государства и права, надо полагать и надеяться, внесет определенный вклад в право­вое строительство независимой Республики Казахстан.