Парламент Казахстана в трудные годы провозглашения независимости — С. З. Зиманов

В то время мало было сторонников тезиса о том, что Советская федерация обладает значительными еще неиспользованными внутренними возможностями самоуправления и саморазвития наций, и считалось, что эти возможности еще достаточно не раскрыты. По их мнению действующая конструкция федерации, которую при желании можно было запустить в полную силу. Следует учитывать, что Союзная республика и другие национальные автономии являлись не только самоопределившимися политическими образованиями. Они одновременно представляли собой структуры управления вообще, вне зависимости от того, какие национальности их населяли. А предлагаемые «национальные общины», «национальные союзы» общеуправленческую функцию не несут. Они направлены исключительно в сторону «равноправия наций» и в силу этого, вполне вероятно, способствовали бы росту национального изоляционизма.

Мысль об уравнении всех наций в правах и в политическом статусе нельзя считать достаточно продуманной. Ссылка на опыт территориальных автономий в США, Швейцарии, Федеративной Республике Германии представляется абстрактной. В обстановке обострения национальных и межнациональных отношений, роста выступлений за самостоятельность и независимость республик, укрепления их общественного и политического престижа постановка вопроса об их ликвидации выглядит движением против течения, шагом назад.

Так в основном выглядело Советское государство с федеративным устройством накануне его распада на части и исчезновением из исторической сцены Союза ССР.

История СССР — это история России и наша история, еще не ставшая прошлой. Она Российский и вчерашний наш день, еще не успевший скрыться за горизонтом живой памяти. Во многом мы еще живем в ней и ощущаем свою временную с нею связь. Как бы мы не относились к ней, к тому, что произошло за семьдесят лет Советской власти,— диктатура и репрессии, рост экономики, науки и образования, имперская политика и русификаторство — она останется, и будет сказываться долгие годы на политике, на людях и на Российских и наших делах.

2.2. Союзный договор оказался запоздалым и неэффективным.

Образовался Союз независимых государств

Обстановка, сложившаяся в Союзном государстве, и в федеративных отношениях, была близка к критической. В этих условиях заговорили о новом союзном договоре. Найти новые конструктивные решения, в конечном итоге обеспечивающие жизненность и рациональность федеративного союза, — такова была задача Центра. ЦК КПСС выполнявший еще свою прежнюю роль ядра политической системы общества и Верховный Совет СССР, и ответственные в этот период за разработку Большой политики, действовавшие нередко в разнобой, предлагали содержательные варианты Союзного договора. В конце 1989 года был опубликован документ, представляющий основополагающую теоретическую концепцию партии. Он был обсужден и подготовлен Политбюро ЦК КПСС, хотя вышел в авторстве генсека. О советской федерации в нем говорилось очень мало, в нескольких строках. Советская федерация должна была быть «гармонично сочетающей интересы национального суверенитета и развития с общими интересами союза народов страны. В ее рамках межнациональные отношения не могут не строиться на началах демократии и равноправия, взаимоуважения и свободного развития народов». Общие соображения об обновленной федерации содержались и в речи М.С. Горбачева, произнесенной в Литве. Им было заявлено: «В своей национальной политике КПСС твердо привержена идее поиска эффективных форм развития республик. Каждая из них сможет внести свой неповторимый вклад в обновление социализма. Дифференциация моделей экономического развития, типов республиканских хозяйственных связей, взаимоотношений становится реальностью. На очереди переход к большей гибкости федеративных связей».

I

Вопросы о содержании и конструкции новой советской федерации, о новом ее облике так или иначе были предметом обсуждения и обмена мнениями на сессиях Верховного Совета СССР и на съездах народных депутатов Союза ССР, особенно на февральском 1990 года Пленуме ЦК партии, обсудившем и принявшем проект Платформы КПСС к XXVIII ее съезду. Мнения не могли быть едиными, порою были и противоположными, задача достижения консенсуса и не ставилась. Эти обсуждения свидетельствовали о путях поиска оптимальной модели федерации, соответствующей новым условиям, о новом подходе к ней.

На Пленуме ЦК КПСС предлагались различные модели коренного преобразования и переустройства федерации. «Рискну предположить, — говорил один из ораторов в своем выступлении, — что не так уже важно для будущности нашей Родины, в какую форму сольется самовыражение наций и народностей, в федерацию, допускающую и конфедеративные элементы, или во что-то самобытное, присущее только нашей отечественной государственности. По моему мнению, назрела необходимость в новом общесоюзном договоре, который гибко и дифференцированно регулировал бы эти проблемы. Представляется жизненным тезис не об унифицированном, а о многообразном характере связей между частями и целым». В основном в этом же русле выступили и другие. «Наш идеал, — говорил В.И.Вялис из Эстонии, — это не унификация, а единство многообразия».

В выступлении Э.А.Шеварднадзе содержалась рекомендация: «Если мы хотим сохранить наше содружество братских народов, то должны воссоздать его как договорный союз действительно суверенных государств, на деле содействовать наполнению принципа национальной суверенности каждой республики реальным содержанием». Были и другие конструктивные предложения, направленные на расширение прав и статуса национально-территориальных автономий. Первый секретарь Каракалпакского обкома партии Узбекистана С.Д.Ниетуллаев предложил внести в Платформу запись о том, что автономные республики «наравне с союзными являются субъектами федерации и участвуют в разработке нового договора о Союзе ССР».

В опубликованном проекте Платформы КПСС к XXVIII съезду партии один из ее разделов был назван «К новой федерации». В нем заявлено о решительном отходе «от сталинской, по сути своей унитарной модели государственного устройства» и «о переходе к политике полной последовательной реализации принципа федерализма».

В качестве практических мер сочтено необходимым развитие договорного принципа построения Союза, более четкое разграничение компетенции Союза и республик, «укрепление суверенитета, расширение прав автономных республик, автономных областей и автономных округов, их возможности самостоятельно решать крупные вопросы экономической, социальной и культурной жизни».

Проект Платформы — наиболее значительный политический документ, охватывавший важнейшие сферы перестройки, в том числе и вопросы существенного обновления самой партии. В частности, предусмотрено завершение перестройки структуры всех государственных органов, передача власти Советам и «коренное преобразование советской федерации». Формула «сильный центр и сильная республика», подвергшаяся критике, была заменена указанием на то, что «современная экономика не может обойтись без Центра, действующего на макроуровне. У Центра нет интересов самих по себе, отличных от коренных интересов входящих в федерацию республик, народов».

В это же время происходили значительные изменения в федерации, в ее структуре и содержании. Они или были осуществлены, или намечены к осуществлению в рамках реформы политической системы страны. Ряд важных вопросов структурного развития Союза и союзных республик был отражен в принятых изменениях и дополнениях к Конституции Союза ССР и Конституциям союзных республик, а также в новом избирательном законе. Было провозглашено создание нового высшего органа — Съезда народных депутатов СССР, реорганизованы Верховный Совет Союза и Верховные Советы союзных республик с приданием им статуса постоянных высших законодательных и контрольных органов между съездами. Учреждена президентская власть. Изменены методы формирования и структура местных Советов. Объявлена передача Советам народных депутатов всей полноты власти в Центре и на местах.

На Втором Съезде народных депутатов СССР (февраль 1989 г.) большая группа депутатов (140 чел.) сделала следующее заявление: «Мы против подчинения национальных республик сильному Центру, то есть против унитарного, имперского государства, созданного Сталиным и сохраняющегося поныне. Мы считаем необходимым скорейшую выработку нового договора о Советском Союзе как свободном и добровольном объединении суверенных республик по формуле «Сильные республики и созданный ими Центр». Депутат от Молдавии, говоря о необходимости составления нового договора о Союзе республик, ставил вопрос: «Что важнее— первичность республики и вторичность Союза или наоборот?» По его мнению, «основой Союза все-таки является республика, ее суверенность, добровольность вхождения в состав Союза, гарантии самоопределения. Равноправные республики, как суверенные субъекты реорганизованного и перестроенного Союза, должны развивать свои отношения на принципах абсолютного доверия». Подобные выступления были и на внеочередном третьем съезде народных депутатов СССР (1990г., март). Депутат, первый секретарь ЦК Компартии Казахстана Н.А.Назарбаев сказал: «Мы глубоко убеждены в верности известной формулы: сильные республики — это сильная держава, крепкий Союз!».

В течение 1989 года во всех союзных республиках шла интенсивная подготовительная работа, составлялись расчеты и варианты усиления экономической самостоятельности и перехода республик на самоуправление и самофинансирование: одни — с начала 1990 года, а другие — с начала 1991 года. В мае 1989 года Верховный Совет Литовской ССР принял Закон об основах экономической самостоятельности республики, который должен был вступить в действие с 1 января 1990 года. Аналогичные акты были приняты в Латвийской ССР (Закон «Об экономической самостоятельности Латвийской ССР»), в Эстонии (Закон «Об основах хозяйственного расчета Эстонской ССР»).

Парламент Союза ССР, идя навстречу настойчивым ходатайствам с мест, 27 ноября 1989 года принял Закон «Об экономической самостоятельности Литовской ССР, Латвийской ССР и Эстонской ССР». Это был первый крупный прорыв на пути утверждения экономического суверенитета союзных республик. «Закон закрепляет, — говорилось в нем, — право суверенных союзных республик на самостоятельное ведение хозяйства и предусматривает равноправное их участие в межреспубликанской союзной деятельности». Высшим органам государственной власти и управления этих республик были представлены широкие права, в том числе: владение, пользование и распоряжение землей и другими ресурсами на своей территории, экономическое регулирование деятельности всех отраслей и субъектов хозяйства, находящихся на территории республик, формирование системы государственных доходов республики в соответствии с законодательствами республик и Союза ССР и др.

Дальнейшее развитие событий показало, что в республиках Прибалтики накопились гораздо более серьезные проблемы, чем их «экономическая самостоятельность в рамках федерации». События в них развивались по пути образования самостоятельного независимого государства с выходом из состава СССР.

После принятия закона, расширяющего экономическую самостоятельность прибалтийских республик, другие союзные республики ставили вопрос о распространении его действия и на них. Такое ходатайство получило поддержку в выступлениях ряда депутатов на Втором Съезде народных депутатов СССР. В одном из них говорилось: «Дать экономическую самостоятельность всем союзным, автономным образованиям, принять антимонопольные законы, закон о принципиальной новой инвестиционной политике в стране».

Съезд дал поручение, в том числе и Верховному Совету СССР, ускорить принятие законов «Об общих началах руководства экономикой и социальной сферой в союзных и автономных республиках, разграничении полномочий между Союзом ССР и союзными республиками». А Третий съезд народных депутатов СССР принял такой закон. Весь ход и тенденция развития советской федерации были таковы, что хозяйственные, финансовые и политические права союзных республик должны были быть существенно расширены. Это диктовалось самой жизнью.

II

Распад Союза ССР еще можно было отсрочить, но уже нельзя было предотвратить. Однако тогда, в начале 90-х годов, мало кто предполагал, что распад Союза ССР начнет с катастрофической скоростью перерастать в его развал. В первое время существовала еще реальная возможность создания -нового Союза республик вместо старого, советского, она не была реализована. Руководители страны, в погоне за перестроечными преобразованиями в рамках Союза ССР, сами того не замечая, разрушали его основу. Время было упущено. Отчаянные попытки заключения Союзного договора, предпринятые Центрам, особенно во второй половине 1990 г. и в течение 1991г., не принесли желаемых результатов. Казахстан, в отличие от ряда других союзных республик, меньше всего стремился «отделению» и был готов войти в новое содружество республик на основе Союзного договора.

При Академии наук Союза ССР была создана группа научного обеспечения подготовки проекта Союзного договора во главе Кудрявцевым В.Н., народным депутатом СССР, вице-президентом АН СССР, доктором юридических наук. Группы (комиссии) обеспечения подготовки проекта Союзного договора были созданы при Правительстве СССР. Постановлением Президиума Верховного Совета Казахской ССР от 21 июня 1990 года «О полномочных представителях от Казахской ССР в рабочей группе по подготовке проекта Союзного договора» была создана рабочая группа во главе с председателем Совета Министров республики У.К.Карамановым. Являясь членом этой группы, в составе делегации я дважды выезжал в Москву для работы над проектом Союзного договора. С 30 августа по 15 сентября 1990 года на одной из подмосковных правительственных дач работали эксперты союзных республик с задачей согласования позиций и подготовки проекта.

Разработка проекта Союзного договора началась с консультативных встреч в г. Москве рабочих групп Верховного Совета СССР, Союзного правительства и Верховных Советов Союзных республик. Первая такая встреча между Верховным Советов РСФСР и Верховным Советом Союза ССР «по проблемам полготовки Союзного договора состоялась 3 августа 1990 года в Кремле. Делегацию Верховного Совета РСФСР представляли Хасбулатов Р.И., первый заместитель председателя Верховного Совета РСФСР (руководитель), Исаков В.Б., Бурбулис Г.Э. Рабочую группы Верховного Совета СССР возглавлял Таразевич Г.С., ее членами были народные депутаты Гриценко Н.Н., Кудрявцев В.Н., Кучеренко В.Г., Шарипов Ю.К. и Догужиев В.Х., заместитель председателя Совета Министров СССР.

Подобные консультативные встречи рабочих групп состоялись в Кремле Верховного Совета ССР Молдова и Верховного Совета СССР (6 августа 1990г.); Верховного Совета Узбекской ССР и Верховного Совета СССР (7 августа 1990г.); Верховного Совета Таджикской ССР и Верховного Совета СССР и Совета Министров СССР (8 августа 1990г.); Верховного Совета Казахской ССР и Верховного Совета СССР (14 августа 1990 г.). В казахстанскую группу входили: Абдуллаев Х.А., первый заместитель председателя Совета Министров Казахской ССР, Федотова 3.Л, заместитель председателя Верховного Совета Казахской ССП, народные депутаты Казахской ССР Сартаев С.С., Акуев Н.И., постоянный представитель Совета Министров Казахской ССР при Совете Министров СССР. Со стороны Верховного Совета СССР: Нишаков Р.Н., председатель Совета национальностей, народные депутаты — Гриценко Н.Н., Кучеренко В.Г., Шари-пов Ю.К., заместитель председателя Совета Министров СССР, член группы научного Совета по подготовке Союзного договора, доктор юридических наук Атаманчук Г.В.

Во всех проходящих официальных и рабочих встречах принимали участие представители не всех союзных республик, т.к. некоторые республики либо не воспринимали основных идей Союзного договора, либо предпочитали «отделение» от Союза ССР и образование независимых государств. Позиция Казахстана была более определенной. Она сводилась к тому, что Казахская ССР как суверенное государство должна войти в Союз суверенных государств, образуемый на основе Союзного договора. Этот Союз суверенных государств виделся как конфедеративное сообщество с единым центром, ограниченным в основном объединительными функциями.

III

15 ноября 1990г. на пленарном заседании Верховного Совета Казахской республики обсуждался проект Союзного договора, поступивший из Центра, и выяснялось отношение к нему республиканского Парламента. Проект в целом был воспринят положительно».

Однако, несмотря на интенсивную работу по подготовке Союзного договора в Центре и на местах, продолжавшуюся и в течение всего 1991 г., он так и не был заключен. Движение за суверенизацию в бывших союзных республиках было намного сильнее, чем новое объединительное движение, ведущее к Союзу суверенных государств. О ситуации тех дней дают представление следующая моя пространная статья, написанная и опубликованная в начале 1991 года и посвященная Союзному договору под названием «Союзному договору быть или не быть?» В ней дана краткая история Союзного договора и позиция Казахстана к нему. Она изложена ниже полностью.

«— Сегодня острота проблемы заключается не в том, нужен или не нужен Союзный договор.

Республики, за отдельными исключениями, сознают безусловную необходимость его скорейшего заключения. Каким должен быть Договор, как в нем будут решаться взаимоотношения и разграничения полномочий Центра и республик в основных сферах деятельности и политики, как сделать и Центр сильным, и республики суверенными и сильными — главные вопросы, по которым сегодня существуют расхождения во мнениях. Разработка решений и поиск оптимальных ответов на все эти вопросы — задача весьма сложная и в то же время неотложная.

В последние месяцы все больше говорится о сползании страны в пропасть. Нагнетание обстановки создает ощущение надвигающейся катастрофы и требует принятия чрезвычайных и эффективных мер по выходу из создавшегося положения. Одна из таких мер, возможно, и самая главная, — разработка и заложение основ межреспубликанского соглашения об экономическом и политическом союзе, а при благоприятных на то условиях — подписание Союзного договора. В новогоднем обращении к народу Президента СССР прозвучало: «…Именно в Союзе, его сохранении и обновлении — ключ к решению огромных, судьбоносных задач…» С этим нельзя не согласиться. Это понимают почти все. Для этого не требуется проведения всеобщего референдума, если, конечно, не преследовать иных целей. Трудность заключается не в том, что республики не осознают этого, а в том, что не знают, как осуществить обновление Союза и тем самым сохранить и укрепить его.

Будем говорить открыто. Среди влиятельной и организованной части населения, в особенности интеллигенции и определенной части руководителей в союзных республиках, существует серьезное опасение, как бы, реализуя призыв «к сохранению и обновлению Союза», не оказаться снова в объятиях тоталитарной системы, возможно, и более жесткой. Такие опасения выражаются открыто. 15 декабря минувшего года Всесоюзное телевидение организовало телемост между депутатскими группами Союза ССР (РСФСР, Белоруссии и Казахстана), где от Казахской ССР участвовали народные депутаты Абдильдин К. А. и автор этой статьи. Почти все участники были едины в том, что именно такой страх является одним из главных сдерживающих факторов, тормозящих — заключение Союзного договора. Высказывалось даже пожелание о привлечении к подписанию Союзного договора представителей ООН как гарантов безопасности и самостоятельности субъектов. Это, безусловно, крайняя мера перестраховки, к тому же нереальная, но и о многом говорящая.

Союзное государство должно быть державным и сильным. Об этом также не может быть двух мнений. Слабое союзное государство не может служить ни защитой, ни покровителем интересов республик и народов. Разногласие происходит из-за двух диаметральных подходов: одни считают, что союзное государство должно иметь столько власти, сколько ему нужно, чтобы быть сильным. На этом основании они требуют от Президента принятия самых крутых мер, при необходимости и силовых, чтобы обеспечить подписание Союзного договора всеми республиками. События последних дней говорят о том, что для этого есть реальные основания. Другие считают, что союзное государство должно быть сильно в выполнении общенациональных функций, которыми наделяют его субъекты федерации, исходя из интересов страны в целом и суверенных прав каждой республики. В позиции первых они усматривают угрозу суверенитетам союзных республик и опасность превращения их в подчиненные территории, как это имело место в строго централизованном государстве.

Можно понять позиции тех и других. С одной стороны, трудно отказаться от модели сильного советского социалистического государства последних лет, обладавшего способностью быстро наводить порядок, подавлять «ослушников». Особенно это импонирует бывшим и сегодняшним аппаратным работникам, привыкшим командовать и повелевать сверху и мечтающим навести порядок в разрегулированном обществе старыми методами властвования, не исключая и репрессии.

С другой стороны, субъекты федерации не хотят снова попасть в ситуацию, подобную той, когда они были как бы «придатками Центра», а личность и этносы лишались прав и свободы саморазвития и самоопределения. Однако чрезмерный акцент при этом на разгосударствление Союза вряд ли послужит делу его обновления. В этом заключается один из недостатков такого плана. Первостепенной задачей является достижение компромисса среди сторонников различных направлений создания нового Союза. Навязывание своей воли одной группой — другой, и тем более, попытки применения открытого давления и силы не продуктивны, т. к. могут лишь окончательно затянуть заключение Союзного договора либо превратить его в пакт диктата, что недопустимо.

Реальность такова, что накал центробежных сил в бывшем Союзе ССР не спадает. «Парад суверенитетов» республик, а также «войну законов», «бюджетные конфликты» между Центром и республиками нельзя объяснять только всплеском эмоций под влиянием изоляционизма, взявшего верх в национальных регионах. Сам «Союз содружества республик» своей многолетней тоталитарной политикой породил активное движение за самостоятельность и суверенные права.

Лечить причину в этом деле означает коренную перестройку самого Союза. Пытаться снова втиснуть, загнать республики в старую модель Союза столь же противоестественно, как и попытка силой отлучить их от союза между собой.

В центре доктрины создания обновленного Союза должно находиться всемерное содействие формированию таких реальных условий в стране, которые обладали бы растущей объективной притягательной силой для республик, лишь тогда центробежные силы постепенно уступили бы место новообъединительным, центростремительным отношениям. Этого нельзя добиться в один день. Но именно на это должна быть настроена деятельность всех здоровых перестроечных сил в обществе. Президентская власть и правительство СССР в этом направлении еще не добились сколько-нибудь заметного успеха. Возникает даже сомнение относительно их способности разумно и положительно влиять на обстановку».

Опубликованный проект Союзного договора — результат ряда проработок и обсуждений, особенно активно проводившихся по инициативе Центра на разных уровнях в течение последней половины минувшего года. Мне и моим коллегам в качестве уполномоченных экспертов от республики пришлось на разных этапах участвовать в его подготовке, а также в выработке предложений и концепций Союзного договора, которые и были представлены от Казахской ССР. Могу сказать, что проект Союзного договора в части изложения основных его принципов отражает мнение преобладающего большинства представителей союзных республик. Кардинальное значение имеют следующие два взаимно связанных положения:

1. Каждая республика — участник Договора является суверенным государством и обладает всей полнотой государственной власти на своей территории. «Союз ССР — суверенное федеративное государство, образованное в результате добровольного объединения республик и осуществляющее государственную власть в пределах полномочий, которыми его наделили участники Договора» (из преамбулы).

2. «Республиканское законодательство на территории республик имеет верховенство по всем вопросам, за исключением тех, которые отнесены к ведению Союза. Законы Союза ССР, принятые по вопросам его компетенции, имеют верховенство и обязательны для исполнения на территории всех республик» (ст. 9).

При последовательном проведении в Договоре этих принципов Союз республик получил бы новую жизнь и вышел бы на столбовую дорогу обновленного развития. К сожалению, они оказались неработающими, не получили отражения в содержательных статьях и нормах проекта Договора. Обновленный союз по проекту выступает по сути как старый лишь в новом обрамлении. Поэтому нет ничего удивительного в том, что, как показало его обсуждение на четвертом Съезде народных депутатов СССР, и, судя по реакции на местах, многими союзными республиками он встречен, мягко говоря, без особого энтузиазма.

Пересмотр разделения властных полномочий Союза и республик, основанного на признании их суверенитетов,— оселок, на котором проверяется истинная ценность всей словесной и законодательной риторики. Именно здесь, в этом вопросе, проект дает сбой, по сути сохраняя старое положение. Нет в нем ясного разграничения того, что относится к ведению Союза и федеральных учреждений, что относится к ведению республик и какие функции и полномочия составляют содержание совместной их деятельности. Казалось бы, в Договоре должны быть специальные статьи, посвященные каждому из этих вопросов, но их нет. Даны лишь полномочия Союза (ст. 5), проигнорированы полномочия входящих в него республик.