Парламент Казахстана в трудные годы провозглашения независимости — С. З. Зиманов

Глава 4. МЫСЛИ ТЕХ ЛЕТ О СИЛЬНОЙ ПРЕЗИДЕНТСКОЙ ВЛАСТИ

Это было время мирных революционных преобразований — особенно трудное, сложное и новое. Оно выпало, можно сказать в основном нежданно и неожиданно на долю поколения конца XIX начало XX веков. Само по себе провозглашение государственной независимости Казахской Республики проходило «поточно», как явление, охватившее и происходившее во всех других бывших Советских Республиках по одним и тем же законам. Надо было провозглашенную Республику создавать и строить руками, знанием и умом тех людей, которые жили и собирались жить в ней. В этих условиях важнейшую роль играли два фактора, составляющие власть — управление и кадры, способные нести это управление. К власти пришли старые и новые кадры, обладавшие опытом старого режима и бе-зопытные, но энтузиасты, готовые служить интересам народа и национальной государственности. Движение на этом пути, приводящее к успехам было возможно и происходило посредством проб, исканий и ошибок — это общее правило функционирования власти, тем более для новой власти. Оно было не менее характерно для властных отношений в Казахской независимой Республике.

Вместе с тем — это было время свободы индивидуальной и коллективной, политической и интеллектуальной, столь необходимой для выражения стремлений и идеалов борьбы широкого слоя населения вообще, его элитной части в особенности. Государственная власть могла быть жизнеспособной и эффективной при условии учета и аккумулирования в своей деятельности дельных и разумных элементов и соображений, содержащихся в высказываниях лиц, находящихся во власти и в не власти.

Будучи депутатом Верховного Совета независимой Казахской Республики и ученым, делегированным в первый Парламент от научной общественности, я сознавал свою причастность к происходящим революционным событиям и понимал ответственность за строительство новой власти и новой государственности на исторической казахской земле. Свое заинтересованное видение новых проблем и вопросов, связанных с формированием и деятельностью в основном высших властных структур в Республике, я излагал как в выступлениях в Парламенте, так и в статьях, опубликованных в средствах массовой информации. В этом разделе работы приводятся части из них. Они, как мне кажется, вводят читателей в ту историческую среду, характерную для политической жизни периода работы Парламента двенадцатого и тринадцатого созывов, охватывающих 1990-1995 годы — это, во-первых. А во-вторых, идеи и высказывания, изложенные в них в ряда случаев, как мне представляются, остаются актуальными и сегодня, пригодятся и на будущее.

Первое пятилетие, хронологически охватывающее 1990-1995 годы, приходящее на период работы двенадцатого и тринадцатого созывов Верховного Совета (Парламента) Республики было масштабно-богато и насыщено событиями исторического значения как для судьбы Республики, так и для ее народа. Само по себе простое перечисление событий таких рангов, а именно: провозглашение государственного суверенитета Казахской ССР 25 октября 1990 года, принятие за нею Закона о переименовании Казахской ССР в Республику Казахстан и Конституционного закона о государственной независимости Республики Казахстан 16 декабря 1991 года, а также разработка и принятие первой Конституции независимой Республики Казахстан 28 января 1993 г. — они были знаменующими событиями наступления новой эпохи в исторических судьбах Казахстана и государствообразующей в нем нации — казахов. В ряду этих событий находится и учреждение должности Президента Республики и избрание первым Президентом Республики Казахстан Назарбаева Нурсултана Абишевича, которое состоялось 24 апреля 1990 года. Все это происходило тогда, когда эхо массовых отчаянных Декабрьских выступлений казахской молодежи за свободу 1986 года в г. Алма-Ате и кровавая расправа над их участниками еще было живы в сознании населения и подсознании Республики как факел мечты и отчаяния.

Важно сказать и отметить, что эти события, по сути являющиеся эпохальными в многовековой истории края и казахского народа были, с одной стороны мирными, в значительной степени «дарованными» сверху — в результате распада Союза ССР и крушения Коммунистической партии Советского Союза, властвовавшими до сих пор по правилам имперского диктатора над всей системой регионов и народов, находившихся в составе империи, а следовательно эти крупные политические преобразования во многом были внутренними, делом внутренних сил и возможности. А с другой стороны, эти коренные преобразования, носящие революционный характер, но происходящие без революционных выступлений, были столь трудными в нахождении моделей их решения и не менее сложными и трудными в их реализации из-за отсутствия опыта и недостаточности показания и знания в области подобных операции, а также и наличия значительных социальных действующих группировок и сил, противостоящих этим преобразованиям с разными мотивациями и идеологическими установками, в том числе и сторонников разваливавшейся империи.

В этих условиях создание и укрепление системы новых властных структур, в их верхних звеньях в Республике, которые могли бы нести функции демократии и коренного обновления страны, представляли первостепенно важнейшую задачу. Мне, будучи депутатом Парламента Республики в эти годы как ученый и патриот пришлось быть в гуще и участником этих событий. Принимал посильное участие в них.

4.1. Президентская власть. Надежды и проблемы

Перестройка, основанная на благородных идеях заботы о человеке, о его свободе, едва начавшись, стала неуправляемой. Она переросла в глубокое расстройство общества. Вместо обещанного улучшения условий жизни народа наступило резкое и все нарастающее их ухудшение. Свобода и демократия, первые плоды которых казались осязаемыми, способствующим и духовному очищению общества обернулись разгулом преступности, свободой сращивания мафиозных групп с государственной структурой. Парламенты республик, на которые большие надежды возлагала демократия, не смогли стать в ряде регионов источниками подлинных преобразований. Несомненно положительное движение национального возрождения и самоуправления в республиках и автономиях переросло в сепаратизм и местный эгоизм. Причем последние начинают брать верх. Происходит разрушение нравственных устоев общежития и общности людей. Катаклизмы назревают во всех жизненных сферах, становятся реальной угрозой. Все это говорит о необходимости принятия, и в первую очередь со стороны государства и его руководящих органов, решительных и срочных мер. Нельзя ждать окончательного сползания общества к пропасти обострения межэтнических отношений, вплоть до военных действий. Еще есть время и возможность предотвратить это. При всей плачевности создавшегося положения в республиках бывшего Союза ССР связующие нити управления еще существуют, а значит — и надежда на стабилизацию ситуации. В этих условиях вручение судьбы в руки сильного и компетентного лидера, доверие к власти, как это ни парадоксально, являются непременными условиями выживания. Выборы первого Президента республики преследуют эту цель. Они назначены на 1 декабря.

Что дадут выборы Президента?

Этот вопрос задают теперь многие. Президент у нас есть. До истечения срока его полномочий еще немало времени — более трех лет. Разумеется, отвлекать людские ресурсы и материальные средства на организацию выборов в наше и без того трудное время нежелательно. Все это так. Но выборы Президента стали назревшей необходимостью.

Прежде всего, именно сейчас нужна сильная исполнительная власть, пользующаяся доверием народа и опирающаяся на его волю. Пока такой власти, облеченной полномочиями от народа, объединяющей центральные и местные органы, в республике нет. Президент — высшее должностное лицо в этой системе власти. Сегодня республика подведена к такой черте, когда приходится выбирать: или катастрофа, или решительные коренные преобразования, осуществляемые с большой твердостью и ответственностью. Понятно, что эти меры на начальном этапе в народе, скорее всего, не будут популярными. Но другого пути нет. Президентская власть, введенная в Казахстане с апреля 1990 года, став заметным явлением, сыграла позитивную роль. Президент Н. А. Назарбаев признан одним из лидеров перестройки. Однако власть его ограничена в своей социально-правовой основе, т. к. он был избран Верховным Советом, а не народом, а это неравноценные вещи. Эта ограниченность все больше и больше стала сказываться в условиях развала экономики, разгула анархии и преступности. Личный авторитет Президента, действительно им заслуженный, оказался недостаточным. Сегодня, как никогда, необходимо, чтобы народ верил своему лидеру, внимал его призывам, был готов пойти за ним. Залогом такого доверия являются выборы Президента всенародным голосованием.

С избранием Президента непосредственно народом существенно меняются его политико-правовой статус и властные полномочия. А это весьма важно для установления эффективной и сильной президентской власти. По-другому будут складываться отношения президентской власти и Парламента, высшей исполнительной и местной властей. Президент, получивший мандат от народа, в случаях разногласия с Парламентом по принципиальным вопросам, если сочтет крайне необходимым, может обратиться непосредственно к народу, воля которого является высшим мерилом и источником власти и законности. Не исключено, что Президент от народа может быть наделен правом роспуска Парламента в определенных оговоренных в законе условиях. По-новому будут строиться отношения и с местной властью. Президент выражает волю всего народа, а местная власть — волю части этого народа. На этом основании и будут определяться их узаконенные взаимоотношения по вертикали власти. При этом должно соблюдаться непременно одно условие — Президент Республики должен честно выполнять волю народа.

Нетрудно предвидеть, что в скором будущем, в связи с вступлением в полосу рыночных отношений с труднопредсказуемыми последствиями, на плечи Президента с его исполнительной властью ляжет колоссальная ответственность. Противодействующие силы используют непопулярность радикальных реформ, консерватизм сознания некоторых слоев населения и остатки прокоммунистической идеологии, чтобы попытаться дать «последний бой» демократии и демократическим преобразованиям. Опора на доверие народа укрепит власть Президента и социальную базу этой власти.

I

Когда на выборах нет выбора — это, в принципе, подлинными выборами не назовешь. Так случилось, что на пост Президента республики есть только один претендент. Это напоминает штампы прошлых лет. В печати промелькнуло сообщение о выдвижении одной из общественных организаций второго претендента, за ним не преминул последовать совершенно неуместный «протест» со стороны Избирательной комиссии о том, что «по некоторым данным сбор подписей в пользу нового претендента идет с нарушениями». Это тоже напоминало, что командный тон в выборной кампании еще остается живучим.

Основной причиной отсутствия альтернативного претендента на пост Президента республики является незрелость демократии и ее институтов. Создается впечатление, что республика бедна кадрами для больших государственных дел. Это не так. Кадры имеются. Слабы и раздроблены партийные и общественные движения. В этом плане Казахстан заметно отстает от других регионов бывшего Союза. Обоснованно мнение о том, что выборы проводятся в слишком сжатые сроки и что только недостаток времени не дал возможности общественно-политическим организациям выдвинуть своих кандидатов. Проявленную спешку со стороны Верховного Совета в этом важном деле трудно оправдать.

При всем этом нельзя не учитывать объективные факторы, определившие отсутствие альтернативного претендента на должность Президента. Нынешний Президент республики Н. А. Назарбаев пользуется заслуженным авторитетом среди многонационального народа Казахстана. Это очень важный фактор. Сегодня на политическом горизонте республики трудно найти равного ему претендента на этот пост. С этим не могли не считаться возможные кандидаты в Президенты. Для них проблематичной оказалась бы не столько сама возможность участия в избирательной борьбе, сколько возможность достойного выхода из этой борьбы.

Казахстан — огромная, полная внутренних противоречий республика. В ней этнические, межнациональные проблемы, возможно, потенциально не менее остры, чем в других бывших союзных республиках. Если, несмотря на это, гражданское согласие, межнациональное сотрудничество здесь более стабильны, то в этом немалая заслуга верховной власти во главе с Президентом Н. А. Назарбаевым.

Сегодня Президент олицетворяет нечто большее, чем просто высокую власть. В условиях республики — это в то же время мудрое искусство общения с людьми разных национальностей и социальных ориентаций.

Нелегкая судьба ждет Президента. В сложнейший период придется ему работать, принимая ответственейшие решения. От него потребуется большая собранность, чутье большого деятеля, способность идти на обдуманный риск, за которым — и судьба народа, и своя собственная. Избрание достойного Президента сегодня важнее, чем состязание претендентов.

II

Первому Президенту, кроме необходимости осуществления в первоочередном порядке радикальных экономических реформ, придется одновременно, а возможно и с опережением, решать вопросы структурной и функциональной перестройки исполнительной власти как несущей части этих реформ. Без механизма сильной исполнительной власти не удержится даже на короткое время ни одна политическая система, даже самая демократическая, а самые конструктивные экономические реформы останутся без надежды на реальное воплощение. Между тем, эффективно работающую исполнительную власть, столь необходимую в республике сегодня, создать пока не удалось. Чем быстрее обрастает она бюрократизмом и коррупцией, тем более замедляется процесс ее обновления в лучшую сторону. Перед новым Президентом стоит задача без промедления решить вопросы создания достойного работоспособного аппарата сильной исполнительной власти, свободного от «борьбы за ресурсы» и клановых предрассудков. Исполнительная власть состоит из нескольких слагаемых. Эффективно работающее Правительство, с его центральными ведомствами,— базовое условие для сильной исполнительной власти, возглавляемой Президентом. Хотя прошло немало перестроечных лет, оптимальных вариантов организации правительственных учреждений, можно утверждать, еще не найдено. Об этом свидетельствуют непрекращающиеся по сей день крупные структурные изменения. В течение только одного года институт заместителей премьер-министра неоднократно упразднялся, реорганизовывался, а затем вновь восстанавливался в прежнем виде. Неизвестно кем рекомендованные, так называемые референтуры не оправдали себя и были заменены привычными отделами. Не все вновь созданные министерства и государственные комитеты определились в своих полномочиях и вписались в структуру центральных органов. Сомнения вызывает и обоснованность создания ряда новых центральных ведомств, дублирующих функции Госкома по экономике, Министерства сельского хозяйства и др. Объединение аппаратов Президента и Кабинета министров, как и следовало ожидать, не замедлило привести к командному верховенству и мелкой опеке аппарата Президента над Правительством, тем самым ослабив самостоятельность и ответственность последнего. Видимо, ощущая это «неудобство», на IV сессии Верховного Совета (июнь с. г.) премьер-министр У. К. Ка-раманов в деликатной форме заметил о желательности разделения аппарата Президента и аппарата Кабинета министров. Однако на это не было обращено должного внимания.

Скажем прямо, Правительству нелегко было работать: оно не наладило нормального контакта с Парламентом. Наблюдалось постоянное противостояние, особенно между Комитетом по экономической реформе и финансам Верховного Совета и Правительством. Обычным разногласием это не назовешь. Вместо делового сотрудничества возникло как бы соперничество. Была заметна тенденция к изъятию из ведения Кабинета министров ряда новых важных экономических функций с передачей их непосредственно Президенту или вице-президенту. Этот вопрос снова встал в связи с определением подчиненности ряда вновь созданных государственных комитетов. При обсуждении в Парламенте небольшим перевесом голосов пришлось отстоять позицию Правительства. Совершенно непонятна была поправка (июнь 1991 г.), внесенная в Конституцию, о том, что в состав Кабинета министров, наряду с руководителями центральных ведомств, могут входить «и иные лица». Такая неоправданная «инициатива» ряда руководителей комитетов Верховного Совета на деле означала превращение его как бы в «Кабинет министров и не министров». В последние месяцы появилась официальная записка, исходящая от Президиума Верховного Совета, о возможности передачи функций, связанных с экономическими реформами, в ведение вице-президента. Все это не могло положительно сказаться на деятельности Правительства.

Серьезного обновления кадрового состава правительственных органов не произошло. Почти все ответственные участки заняли бывшие партийные работники и функционеры, в основной своей массе привыкшие к кабинетному стилю работы. Бюрократизм снова набирает силу, увеличиваются бумажные потоки, аппаратный контроль за исполнением принятых решений имеет серьезные изъяны. Процедура согласование самых обычных решений стала настолько растянутой, что по согласованным уже с руководством вопросам часто приходится проходить процедуру сбора чуть ли не до 30 предварительных виз.

Приведу пример, с которым я лично столкнулся. В июне 1990 года был издан Указ Президента, которым Совету министров поручалось проработать вопросы о создании Института государства и права в структуре Академии и Юридического учебного института при Министерстве народного образования. В порядке его исполнения Первый заместитель председателя Совмина Э. X. Гукасов в октябре дает указание Госплану, Министерству финансов, Министерству юстиции, Академии наук и Министерству образования «…проработать, и внести предложения». На этом все завершилось. Госплан и Минфин формально отписались, и их мнениями в течение целого года никто больше не интересовался, остальные же центральные ведомства вообще не ответили. Столь же бесславный путь проходят и многие другие нововведения.

Правительство, как было упомянуто, есть головное звено в системе исполнительной власти. Не добившись надлежащей структурной организации и работоспособности, нельзя говорить о сильной исполнительной власти.

Проблема эффективного функционирования администрации Президента тесно связана с властными отношениями по вертикали: между центральными и местными органами власти и управления. Президентская власть народного доверия способна внести конструктивные изменения и в эту область.

Актуальной является проблема обеспечения баланса властей как условия установления сильной исполнительной власти. С усилением роли и ответственности президентской администрации, а это является объективной необходимостью, исполнительная власть будет выдвигаться на первый план в системе властных структур государства. Чрезвычайные полномочия, которыми она будет наделена и без которых трудно представить эффективное ее функционирование в условиях глубокого кризиса общества, усилят самостоятельность принятия крупных решений, в т. ч. и нормативного плана. На этом пути президентская власть может стать не только весомой и сильной, что желательно, но при определенных условиях и монопольной, далее скатываясь к диктатуре.

III

Эйфория демократии преходяща. Демократический путь развития общества намечен, но не обеспечен. Опасность тоталитаризма и диктатуры не миновала и, как это ни тяжело сознавать, возврат к ним реально существует, т. е. остается возможность мирного перерождения демократической структуры власти в свою противоположность. Возможна и замена их, что было бы трагическим поражением демократии, завоеванной столь большой ценой.

Власть — наиболее мощная и организованная сила в государстве. Не все тотально зависит от нее, но она многое определяет. В правовом демократическом государстве, фундамент которого закладывается сегодня в Казахстане, важное место занимают вопросы конституирования различных ветвей власти и управления и превращения их в единую динамическую систему, объединяющую разнообразие их функций и структурных построений.

Диктатура — порождение исполнительной власти и ее же отрицание. Она может явиться и «справа» и «слева». Важнейшими условиями сохранения и утверждения исполнительной власти как народной и рациональной являются конституционные гарантии демократической обеспеченности ее функционирования и развития.

По крайней мере два условия должны соблюдаться в организации демократической и эффективно работающей системы власти. Во-первых, каждая ветвь власти должна быть доведена в своем устройстве до рабочего режима в новых условиях. Во-вторых, властные структуры должны быть взаимосвязаны так, чтобы ни одна из них не занимала монопольного положения. Три ветви власти — это основные ее узлы. Отставание и зацикливание одного из них, как бы оптимально ни были устроены другие, приведет к нарушению рабочего режима в системе власти, к ее деформации, нередко порождает в ней уродливую мутацию. Это означает, что к исполнительной власти во главе с Президентом должны подтягиваться и законодательная и судебная власти. Пока еще в Казахской ССР организационно не завершены конституциирование и оптимизация всех трех ветвей власти. Предстоит образовать Конституционный суд.

Исходя из опыта других демократических государств и учитывая специфику наших условий, можно было бы предложить следующую модель взаимоотношений и взаимного сдерживания, говоря проще — достижения баланса в системе властных структур. Эта модель не самоцель, она должна служить интересам дела. Уже входит в практику президентское вето на законы, принятые Верховным Советом республики. В свою очередь Парламент может не согласиться с Президентом и подтвердить силу своего закона двумя третями голосов депутатов. Можно было бы наделить Президента правом роспуска Парламента в определенных ситуациях, и с соблюдением конституционных процедур.

В свою очередь Парламент, осуществляя контроль над администрацией республики с точки зрения выполнения ею Конституции и законов, принятых Верховным Советом, вместе с тем мог бы обладать правом отрешения Президента от должности. Конституционный суд является высшей судебной инстанцией надзора за конституционностью деятельности и решений Парламента, президентской власти, высших должностных лиц, а также других государственных структур и объединений. Он дает заключения о способностях Парламента выполнять свои конституционные задачи и функции, о возможности применения импичмента — отрешения от власти Президента. В свою очередь и Президент, и Верховный Совет могли быть наделены правом внесения рекомендаций о назначении некоторого числа членов Конституционного суда в период его формирования и выдвижения новых кандидатур вместо выбывших из состава Конституционного суда.

Нами здесь изложены штрихи взаимодействия властных структур высшего эшелона республики. Эти и другие вопросы должны найти отражение в Законе о Конституционном суде, создание которого нельзя откладывать, и в Законе о Президенте Казахской ССР, устанавливающих наряду с правовыми их статусами и механизмы взаимного сдерживания в рамках законности.

До выборов первого Президента Казахской ССР остаются считанные дни. Они сегодня являются не только и не столько очередной кампанией, направленной на формирование одного из звеньев власти, пусть весьма высокой. На карту поставлена судьба народа и республики. С президентской властью население Казахстана связывает свои надежды на выход из пучины кризиса, на стабилизацию экономической и социально политической обстановки в республике. (Конец статьи).