Парламент Казахстана в трудные годы провозглашения независимости — С. З. Зиманов

Казахский и русский языки в правовом плане равноправны, но они не равны по своему фактическому положению, и равными быть не могут. Первый является местным, региональным языком, активно вытесняемым из научно-технической сферы, почти полностью вытесненным из сферы официального делопроизводства в республике, а второй — язык науки, образования и мировой цивилизации. В силу этого они, имея равный статус, не смогут быть «дополняющими» друг друга в процессе параллельного движения. Это равносильно тому, как если бы велосипедиста поставили рядом с космическим кораблем и пустили их в свободное «плавающее» движение. Казахский язык в этих условиях неминуемо будет девальвирован и обречен на исчезновение. Было бы прекрасно, если бы казахский язык обладал внутренними ресурсами наравне с русским и они стали бы государственными. Но это невозможно. Только предоставление некоторых «преимуществ» языку коренной нации — единственное условие обеспечения его бытия, сохранения и возрождения. Как видно, в этом нет ни «злого умысла», ни попытки ущемления равноправного развития русского языка в республике.

Неоднозначна была реакция на то место статьи 11, где говорилось: «Казахская ССР сохраняет за собой право свободного выхода из Союза в установленном порядке и с учетом интересов коренной нации». Заранее отмечу, что последней фразы «с учетом интересов коренной нации» нет в принятой Декларации. Именно она стала одним из мотивов брожения среди части русскоязычного населения.

Надо сказать, что в замысле авторов указанного положения не было никаких подвохов. Однако его оппоненты считали, что оно может служить основанием для неверного истолкования в том плане, что якобы коренная нация и ее интересы будут решающими в вопросе о выходе из состава Союза. Дело в том, что неоднократные обсуждения в Москве показали, что в ряде республик, таких, как, к примеру, Абхазская АССР, где коренная нация составляет сегодня абсолютное меньшинство (около 20%), при решении вопросов путем референдума, в т. ч. и о выходе или невыходе из состава союзной республики, наряду с интересами всего населения региона должны приниматься во внимание и интересы коренной нации, поскольку субъектом самоопределения является именно она. Составители проекта Декларации хотели передать эту мысль, которая, видимо, найдет отражение в Союзном договоре или в других межгосударственных актах. Таков смысл некоторых основных положений Декларации о Государственном суверенитете Казахской ССР. Ряд ее статей вводится в действие через Союзный договор, заключение которого предстоит, и через Конституцию республики, работа над проектом которой уже началась.

Задача состоит, во-первых, в том, чтобы правильно понять и осмыслить содержание и назначение декларированных норм в контексте увеличения конструктивного вклада нашей республики в происходящие перестроечные процессы. Во-вторых, в том, чтобы без промедления начинать реализовывать нормы Декларации, в особенности в части надлежащего обеспечения прав и свобод личности, утверждения общечеловеческих ценностей во взаимоотношениях людей различных национальностей, проживающих в Казахстане» (конец статьи).

В связи с принятием Декларации о Государственном суверенитете Казахской ССР Верховный Совет Республики принял 16 февраля 1991г. закон «Об амнистии для значительной части осужденных в виде лишений свободы и наказаний без лишения свободы».

«Декларация о государственном суверенитете Казахской ССР» — это исторический акт Конституционного значения. Ее место в истории Казахстана особое и особливое. Это связанно, во-первых, с тем, что она принята высшим представительным и единственно законодательным органом — Парламентом (Верховным Советом) Республики, на таком этапе ее политического развития, когда она признавалась «Независимой Республикой», определяющей свое место во внешних отношениях и свою судьбу внутри страны. Она принята тогда, когда само федеративное государство, в состав которого Казахстан входил, как его автономный субъект распадалось, и распадая признало его «самостоятельной Республикой» — «суверенным государственным образованием». Во-вторых, в ней декларируется не частный и не комплекс вопросов внутренней и внешней политики страны, а вопрос наиважнейший, системно-целый и фундаментальный, составляющий всеобщую основу бытия и развития страны и ее народа, каковым является Государственная независимость. В-третьих, Декларация выражена и впервые воплотила в закон вековую мечту поколений Казахского народа, за которую они боролись.

«Декларация о государственном суверенитете Казахской ССР» была основополагающим актом конституционного значения. С нее начинается отсчет независимого государственного развития Казахстана. То, что она была принята до официального распада Союза ССР (об его роспуске объявлено в декабре 1991 г.) не имело особого политического значения, ибо распад его фактически уже был предопределен: 12 июня 1990 года РСФСР приняла Декларацию о государственной независимости Российской Федерации, что означало крушение Союза ССР и сход его с планетарной сцены. К этому и последние попытки (начиная с 1989 года) объединить распавшихся бывших союзных республик вокруг так называемого «Союзного договора» не принесли успеха. Также не имело особого политического значения и то, что Казахская ССР была переименована в Республику Казахстан 10 декабря 1991 года. Многие бывшие республики, входившие в состав Союза ССР, прошли аналогичный путь независимого политического и конституционного развития, как Казахстан.

Немногим более через год после принятия «Декларации о государственном суверенитете Казахской ССР», 16 декабря 1991 года был принят Парламентом Республики весьма важный общегосударственный политический акт — Конституционный Закон «О государственной независимости Республики Казахстан». Он имел больше внешнеполитическое значение. К этому времени СССР уже распался. С его принятием началось международное признание Казахстана как суверенного государства.

В первые годы, прошедшие после принятия Декларации о государственном суверенитете можно было заметить в психологии населения и в жизни Республики, произошли заметные противоречивые изменения: многие еще непоняли, больше воспринимали политические события на уровне открывшейся свободы и ожидания крупных сдвигов на фоне распада Союза ССР. Большая часть общества была охвачена эйфорией независимости Республики, чувством освобождения от власти угнетения, воспринимала все происходящее в центре России и других бывших Союзных республиках, в том числе в Казахстане, объявивших свою государственную независимость, как пришествие новой эры политической свободы для национального региона. Это новое сознание распространялось волнообразной возрастающей силой, подминая под себя все мысли, что могло быть завтра и может случиться послезавтра. Другая часть общества, в основном, входившая в привилегированные его слои, как будто остолбенела и не могла брать в разум как это могло случиться в одночасье крушение такой великой державы как Советский Союз, причем само по себе, без внешних сил и причин. Однако, совершившееся было реальностью. Надо было воспринимать ее как должное и строить жизнь, исходя из этой реальности, или сопротивляться ей, пытаясь вернуть старое. Вернуть старое становилось, однако, иллюзорным, ибо его распад — неминуемым. Такое двойное сознание жило в казахстанском обществе, и оно определяло накал в нем.

Конституционный Закон о Государственной независимости Республики Казахстан, который я называю «второй декларацией» принят 16 декабря 1991 года Парламентом в более спокойной внутренней и определившейся внешней обстановке (председатель рабочей группы и докладывал депутат Сартаев С.С.). Если за Декларацию о государственном суверенитете Казахстана год тому назад проголосовали против 71 депутат, то за Конституционный Закон о государственной независимости Республики было подано против только три голоса.

«Конституционный Закон о государственной независимости Республики Казахстан» принят немногим более через год после принятия Верховным Советом Декларации о Государственном суверенитете Казахской ССР». За этот промежуток времени то, что уже было до него предопределено в большой политике, получило, можно сказать, официальное признание: распущено федеративное государство — Союз Советских Социалистических Республик. «Союзный договор» независимых Республик [СДНР] заменен «сообществом независимых государств [СНГ]». Эти реалии дали возможность более ясно и четко без «оглядки» и « кивков» на распродающее союзное Советское государство и на Союзный договор, сформулировать полные параметры независимой Республики Казахстан.

Между Декларацией о государственном суверенитете Казахской ССР» и «Конституционным законом о государственной независимости Республики Казахстан» имеются преемственная прямая связь.

Различие между Декларацией о государственном суверенитете и Законом о государственной независимости Республики состоит в основном во временном измерении событий так, в статье первой Конституционного закона сказано: «Республика Казахстан — независимое, демократическое и правовое государство. Она обладает всей полнотой власти на своей территории, самостоятельно определяет и проводит внутреннюю и внешнюю политику». Эта же мысль в «Декларации о Государственном суверенитете Казахской ССР» была сформулирована так: «Казахская Советская Социалистическая Республика есть суверенное государство, которое добровольно объединяется с другими Республиками в Союз суверенных республик и строит взаимоотношения с ними на договорной основе. Казахская ССР сохраняет за собой право свободного выхода из Союза».

Конституционный закон о государственной независимости Республики Казахстан не заменял и не отменял Декларацию о Государственном суверенитете Казахской ССР, служил ее развитием и дополнением и уточнением в соответствии с условиями, сложившимися после принятия Декларации. В статье первой Конституционного закона сказано: «Настоящий Закон наряду с Декларацией о государственном суверенитете Казахской ССР служит основой для разработки новой Конституции Республики».

2.7. Нужно работать Парламенту в тесном контакте с Президентом и Правительством — это необходимость

«Нужна перестройка самой перестройки» так называлось моя статья, написанная и опубликованная в трудные первые годы становления независимой Казахской Республики как суверенного государства в контексте деятельности Парламента (Верховного Совета), в котором, по сути, тогда была сосредоточена основная власть, и который нес основную ответственность за послесоветское положение в Республике. Статья написана не лицом со стороны, а депутатом Парламента — председателем комитета и членом его Президиума, являвшимся одним из активных участников парламентской деятельности и перед глазами которого происходило многое, что связано с нею. Считая, что статья эта вводит читателя в проблемы тех лет, вставших перед Республикой и перед Парламентом, привожу ее в полном текстуальном изложении.

«НОВОМУ ПАРЛАМЕНТУ (речь идет о Верховном Совете тринадцатого созыва) приходится начинать свою работу в более сложных и трудных условиях, чем это было прежде. Куда не бросьте взор, почти везде падение. Государственная политика выхода из кризиса не срабатывает. В то же время нет виновных. Никто не несет ответственности. Лозунги и программы, как и в прежние времена, входят в нашу жизнь.

Разделение государственной власти на три относительно самостоятельные ветви — на законодательную, исполнительную и судебную — должно было стать основой для создания эффективно функционирующей и стабильной политической системы в республике. Пока же оно дает обратные результаты. Вместо порядка — анархия. Ослабла трудовая и общественная дисциплина, попирается нравственность. Вместо личной и имущественной безопасности граждан — страх и незащищенность. Демократия, с которой связывалась свобода и ответственность личности, больше породила распущенность. Сам государственный аппарат и многие госчиновники погрязли в коррупции. Разделение власти используется как раздельное господство.

Словом, переход на новые формы правления слишком затянулся. Этот процесс должен быть прерван. Осуществить это в силах объединению всех ветвей власти и Президента республики. Нужна перестройка самой перестройки. Разумеется, не в обратном направлении. Нужны объединенные решительные действия.

В этом процессе обновления новому Парламенту отводится особое место. Он, как никогда, должен сыграть свою роль. Важно присмотреться к опыту работы предыдущего Верховного Совета, взять рациональное в нем и сделать соответствующие выводы из недостатков. Умножить положительное и не повторять тех ошибок и упущений, которые имели место в прошлом в его законодательной деятельности.

Как депутат и член Президиума Верховного Совета предыдущего созыва могу засвидетельствовать, что существенным изъяном в его работе было нежелание, скорее, неумение определять приоритетные, стержневые направления в законотворчестве. Все то, что было в «портфеле», обсуждалось в комитетах, на Президиуме и почти все принималось Верховным Советом. В то же время в США, например, только 5-8 процентов, внесенных проектов, становятся законами. Во многих европейских странах этот уровень колеблется от 8 до 12 процентов.

Новый парламент должен пойти по новому пути. Свой потенциал, а он более весомый, чем был, свою деятельность он должен сосредоточить на решении главным образом приоритетных, первоочередных задач. В чем они заключаются? Прежде всего в совершенствовании, а в ряде случаев — создании работающей законодательной базы по стабилизации экономики, стимулированию товаропроизводителя и по упорядочению финансово-налоговой системы, укреплению курса национальной валюты — тенге.

Непременным условием нормального законотворческого процесса, организационно-правового обеспечения исполнения законов является конструктивное сотрудничество Парламента, Президента и Правительства республики. Здесь заключаются сила реформ и наведения порядка. Если не удастся переломить обстановку в ближайшем будущем, то не только не улучшится благосостояние населения, но и увеличится опасность потери государственного суверенитета. И вползание республики в политические долги станет реальностью.

Организационно-структурное построение Парламента, регламент его законотворческой деятельности, статусы и полномочия комитетов, комиссий и счетно-контрольных органов должны быть максимально приближены к задачам, решаемым ими на данном этапе, в конкретных условиях. Президиум Верховного Совета, видимо, будет сохранен, но с другими функциями. Он не должен быть контрольным органом над комитетами, а должен играть роль промежуточной инстанции в законотворчестве, как это было прежде.

Комитеты, образуемые парламентом, следует сделать его основными органами. От уровня, стиля и качества их работы зависит почти весь законодательный процесс. Они должны обладать простором творчества и необходимыми условиями для этого. Теперь в каждом комитете будут работать на постоянной основе от 15 до 20 депутатов, а не 2-3, как раньше.

Прежде законодательная инициатива и предложения комитетов частью гасились на заседаниях Президиума, а при обсуждении проектов законов — на сессии Верховного Совета. Теперь необходимо усилить ответственность комитетов за законотворческую деятельность и за осуществление контроля над исполнением законов органами всех ветвей власти, негосударственными структурами и гражданами.

В Верховном Совете предыдущего созыва было 17 комитетов. Опыт показал, что их должно быть гораздо меньше. Создание их исключительно по узкоотраслевому принципу — по промышленности и сельскому хозяйству, связи и транспорту, по торговле и т. д. — не оправдалось. Они дублировали органы государственного управления и во многом стали ведомственными, что и было одной из причин превалирования ведомственных законов. Это в какой-то мере и оправдывалось раньше в Парламенте, собирающемся два-три раза в год.

В новом же Верховном Совете комитеты должны быть преимущественно комплексно-функциональные, что дает возможность весомо и системно рассматривать и обсуждать законопроекты. Такими могли бы быть комитеты: по экономической реформе, по финансам, бюджету и налогам, по аграрной политике, по конституционному законодательству, судебной реформе, по социальной защите и здравоохранению, по культуре, науке и образованию, по государственному управлению и местному самоуправлению, по государственной и общественной безопасности, обороне и борьбе с преступностью и некоторые другие. Нет необходимости создавать специальные комитеты по вопросам законодательства и законности, по правам человека, по правовой реформе, по защите материнства и детства, ибо все эти вопросы являются сквозными и общими для всех комитетов.

Судя по выступлениям в печати ряда лиц, в том числе из руководства республики и некоторых депутатов, видимо, одним из вопросов, который будет обсуждаться на первых заседаниях сессии Парламента, станет вопрос об образовании в его структуре двух палат — нижней и верхней. Эта идея новая и тем интересна. Возможно, она и рациональна, однако сегодня нереализуема.

НА ПУТИ СОЗДАНИЯ двухпалатного парламента существует законодательный барьер. Ни Конституция республики, ни Конституционный Закон о формировании Верховного Совета не предусматривают этого. Выборы депутатов в однопалатный парламент состоялись. Предположение, что можно внести изменение и дополнение в Конституцию, а затем и преобразовать Парламент в двухпалатный, является заблуждением. Внесенное изменение в Конституцию не будет иметь обратной силы. Для его реализации необходимы новые выборы на основе нового Закона о выборах в двухпалатный Парламент республики. Это дело будущего.

Верховный Совет предыдущего созыва, можно сказать, находился в постоянном цейтноте под давлением гонки за количеством принимаемых законов. В один день порой принимались десять и более законов и постановлений. От этого страдало их качество. Такие важнейшие акты, как Уголовный кодекс, Гражданский кодекс, каждый из которых занимал несколько сот страниц, принимались в первом чтении почти без обсуждения (после 3-4 выступлений).

А ведь отсутствие стабильности законодательных актов, частые поправки к ним — верный признак слабости правотворческой деятельности.

НОВОМУ ПАРЛАМЕНТУ и депутатам следовало бы критически, весьма разборчиво относиться ко всем вносимым, в том числе подписанным правительством, проектам. Многие из них могут быть оформлены в подзаконных актах. На днях вновь избранные депутаты получили около десяти проектов законов, внесенных за подписью Премьер-министра. Среди них есть такие: «Об экологической экспертизе», «О почтовой связи и телекоммуникациях», «О транспорте», «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» и другие. Почти все они могли быть приняты самим правительством, так как только перегружают Парламент и отвлекают его от основных задач.

Необходимо добиваться четкого разграничения вопросов, подлежащих регулированию в законах и в других нормативно-правовых актах. Дело в том, что республиканские ведомства, пользуясь всеобщим ослаблением государственной власти, стремятся закрепить свои статусы, полномочия и взаимоотношения с другими органами в законах Парламента и быть независимыми от Правительства, хотя подконтрольны ему. В этом многие преуспели. Правительство же и комитеты Парламента смотрели на это сквозь пальцы.

НАИВАЖНЕЙШЕЙ ЗАДАЧЕЙ Парламента является обуздание преступности, создание в самые короткие сроки законодательной предпосылки для ужесточения борьбы с нею. Исполнительная власть, надо прямо сказать, медлительна. До сих пор не внесла в Верховный Совет ни одного серьезного и цельного законопроекта по усилению уголовно-правовой, организационно-властной борьбы с наиболее опасными и распространенными видами преступности. Она ограничивалась лишь внесением частичных изменений и дополнений в действующие нормы, которые в принципиальном плане почти ничего не меняли.

Экономическая, организованная преступность, рэкетизм, вымогательство, коррупция, угон автотранспорта, глумление над личностью и другие виды опасных преступных действий, принявших новые и изощренные формы, остаются явно недостаточно урегулированными в уголовном законотворчестве, а ответственность правоохранительных органов — недостаточной. Требования к судебно-следственным и другим правоохранительным органам, их работникам опустились ниже прежней планки. Разговоры и «концепции» о том, нужны или не нужны смертная казнь, пожизненное избрание судей и тому подобные, абстрактны и столь же маложизненны.

Президент республики недавно утвердил государственную программу правовой реформы. Это — продуманный, основательный документ. Теперь дело за ее реализацией, за тем, чтобы не осталась она на бумаге, как это бывало с рядом прежних подобных актов. Депутаты вправе требовать от Правительства пакет проектов законов по ее реализации. Но их пока нет.

Новый Парламент должен способствовать тому, чтобы исполнительная власть стала сильной и контролируемой. Без таковой власти нет ни действующих законов, ни законности, ни реформ, ни обновления общества. Народ, избравший депутатов в новый Парламент, надеется, что они посвятят свой опыт, знания и умение делу выхода из кризиса и обеспечения экономической и политической стабильности в республике». (Конец статьи).

Глава 3. ОТ ПАРЛАМЕНТАРНО-ПРЕЗИДЕНТСКОЙ ФОРМЫ ПРАВЛЕНИЯ К ПРЕЗИДЕНТСКОЙ РЕСПУБЛИКЕ

За короткое время, в течение пяти лет — 1990-1995 годы Верховный Совет — Парламент Республики, можно сказать коренным образом преобразился, стал другим, непохожим на то, каким он был в начальные годы, как по полномочиям, так и по влиянию на общественно-политическую ситуацию в стране. Он получил закалку в условиях борьбы за отстаивание и защиту будущее Республики Казахстан, как независимого государства, и его народа, набирал опыт парламентской деятельности на ходу. В этот сложный и ответственный период Верховный Совет — Парламент Республики в равной степени выполнял задачи высшего законодательного органа страны и одновременно, вместе с Президентом и задачи политического руководства. За этот короткий период под тяжестью нарастания задач совершенствовалась и изменилась государственная организация в стране — парламентарно-президентская форма правления преобразовалась в президентскую Республику.

3.1. Парламентарная форма правления быстро прогрессировала в парламентарно-президентскую Республику

В новое и новейшее время на поворотных этапах истории страны, когда роль народа выдвигается на первый план и становиться он основной силой в жизни общества, верховная власть, как правило, организуется в виде высшего представительного органа. Такое произошло и в жизни Казахской Республики: Верховный Совет Казахской ССР, считавшийся представительным и выборным органом автономии, а на самом деле бесправный и безответственный, преобразуется в высший представительный и законодательный орган новой Республики, уже именуемой «независимым государством». Верховный Совет выходит из небытия и ему на начальном этапе независимости отводится роль первой власти в Республике.

24 апреля 1990 г., в первый день работы нового Верховного Совета, вслед за принятием закона «Об учреждении поста Президента Казахской ССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (основной закон) Казахской ССР, был утвержден Верховным Советом Регламент Верховного Совета Казахской ССР. Согласно этим актам «полновластие советов» сохранилось, а статья 97 еще действующей Конституции Казахской ССР, устанавливающая, что «Верховный Совет Казахской ССР правомочен принять к своему рассмотрению и решать любой вопрос, отнесенный к ведению Казахской ССР», имевшая во многом формально-декларативное значение в Советское время, имела теперь реальную силу, можно сказать, без ограничения:

В соответствии с Законом первый Президент Казахской ССР избирался Верховным Советом 24 апреля 1990 г., и он принес присягу на заседании Верховного Совета. Верховный Совет по представлению Президента и избирал вице-президента, формировал весь состав Правительства. Так, по представлению Президента Республики Верховный Совет постановлением от 25 апреля 1990 г. назначил Караманова Узакбая главой Правительства и по его представлению 17 мая 1990 г. утвердил состав Совета Министров. В первое Правительство Казахской ССР вошли: в качестве первых заместителей премьера, — Гукасов Эрик Христофорович, Абдуллаев Калык, Турсунбаев Болташ Мол-дабаевич, заместителями — Желти ков Октябрь Иванович, Макиевский Николай Михайлович, Омербаева Кумусхан Сагындыковна и 20 Министров.

В соответствии с Законом Президент обладал широкими правами как внутри страны, так и во внешних сношениях. Президент законом был объявлен Главой государства, гарантом соблюдения прав и свобод граждан, Конституции и законов Республики, что он «принимает меры по охране суверенитета, безопасности, территориальной целостности Республики…», а в области внешней политики «представляет Казахскую ССР внутри страны и в международных отношениях», «обеспечивает соблюдение союзного договора», «представляет Казахскую ССР в Совете федерации СССР» (Глава 12/1 Закона).