Парламент Казахстана в трудные годы провозглашения независимости — С. З. Зиманов

Подбор кандидатов в судьи — решающий этап в формировании независимого правосудия

На этапе подбора кандидатов в судьи во многом решаются вопросы, кто займет должность судьи и каким станет правосудие. Надо ясно понять, что именно на этом этапе происходит столкновение корпоративных и амбициозных интересов структур и сил. Каждый из этих субъектов, зная силу влияния и растущую роль судебной власти, стремится иметь на посту судьи своего человека, агента или одноверца по идеологии. Это — настоящая борьба, происходящая часто скрыто, подковерно. Известно, что когда речь идет об интересах, друзей не бывает, а солидарность складывается на базе этих интересов. К тому, если общество в значительной степени имеет переходный характер, криминализировано и коррупционно, то силы, стоящие за ними, обладающие во многих случаях опытом и возможностями манипулирования в расстановке кадров, то подбор в судьи еще больше осложняется. Три фактора противостоят этим силам. Это: гражданская культура общественности, политическая культура властных органов и зрелость демократических традиций; государственные гаранты и эффективность общественного надзора; специальная процедура подбора кандидатов в судьи, направленная на обеспечение его объективности и на максимальное ограничение негативных на него влияний. В реальной жизни каждой конкретной страны эти факторы выступают в различных сочетаниях и соотношениях, которые и создают общий, в то же время реальный фон становления носителя-субъекта судебной власти.

Само по себе занятие должности судьи может осуществляться по конкурсу, путем назначения и организации выборов. Каждое государство в зависимости от конкретных условий, демократической зрелости и роли взаимодействующих внутренних факторов, а также с учетом национального менталитета и традиции санкционирует и законодательно закрепляет приоритет одного из этих способов или их сочетание. Они, однако, дают представление о последних этапах возведения судьи в должности. Гораздо важнее предшествующие к ним этапы: механизм и процедуры подбора и отбора кандидатов в судьи, их подготовка и личностная оценка для занятия этой должности. Рассмотрим, как все это выглядит в некоторых современных государствах с устоявшимися демократическими традициями.

В США много приемов и процедур взято из организации судебной власти в Англии. Предъявляются высокие требования к тем, кто может и хочет занимать судейские должности. Понятие «профессионализм» включает как образованность, так и довольно длительную юридическую практику — опыт работы в основном адвокатом, университетским профессором, консультантом-советником по правовым вопросам. Важнейшим критерием оценки кандидата в судьи принято считать его «безукоризненную репутацию». Претенденты проходят специальную квалификационную комиссию экспертов. Во многих штатах затем кандидат в судьи выдерживается до одного года, потом только реально ставится вопрос о назначении или о допусках к выборам, где они предусмотрены. Процедура смещения судей является еще более сложной. Чуть ли несходно с импичментом Президента.

Во Франции, судя по литературным данным, кандидаты в судьи, прежде чем надеть судейские мантии, проходят в начале конкурсный отбор, прошедшие зачисляются стажерами (аудиторами) и после 30-месячного обучения и стажировки почти во всех иерархиях суда и прокуратуры, и в обязательном порядке в городах Бордо и Париже, допускаются к сдаче квалификационных экзаменов. В Германии действуют не менее строгие испытательные процедуры отбора и стажировка кандидатов в судьи на всех ступенях судебной инстанции.

В западной правовой мысли активно обсуждаются, а в практику давно внедрены критерии «уместности», психофизиологического «соответствия» претендентов в судьи к требованиям правосудия. Придумана отрасль знания «эргономика» (от греческого «эрго» — работа, «нумус» — норма), согласно которому кандидатура человека с жестким характером обращения с другими, в том числе и с животными, не знающий сострадания при виде трагедии других, не склонный к добрым и справедливым поступкам, как правило, бывает отклонена.

На фоне отработанных процедур подбора судебных кадров в других странах, создающих как бы узкий «коридор», по которому проходят кандидаты в судьи, наши, казахстанские правила выглядят «студенческими», как бы «распахнутым коридором». Так называемый «квалификационный экзамен», основанный на тестировании, проводимый фактически чиновниками из Министерства юстиции составляет главное в наших правилах. Прошедшие такой экзамен, как правило, зачисляются в резерв на занятие судебных должностей. Таких кандидатов в официальном списке набираются до трехсот и более. Отбор из них на открывшиеся вакантные места судьи и последующее их представление и назначение судьями по сути всецело зависит от органов административной юстиции. На первом съезде судей, состоявшемся в конце 1999 года, один из председателей областного суда из северного региона буквально сказал следующее: «В области в 1998 году было 30 вакансий на судей. Вдруг начался массовый приток молодых кадров, сдавших экзамены и назначенных Министерством юстиции. Профессиональная и деловая подготовка многих из них, как показала их последующая работа, была такова, что они как будто приехали пройти учебу «на человеческих судьбах» и, за редким исключением они не служили повышению качества правосудия» (Журн. «Тура би», № 1, 1999 г.).

Какая независимая судебная власть нужна Казахстану, для ее внутренней безопасности: сильная, силовая или справедливая?

Это не риторический вопрос. Многие сказали бы, что хотим видеть судебную власть в Казахстане и сильной, и силовой, и справедливой в самом хорошем смысле. Было бы так идеально, а идеальное всегда трудноосуществимо. В СССР суд был всесильным, но малоавторитетным, силовым, но карательным. О справедливости мало вспоминали. Суд работал на власть. В нормальном, демократическом государстве суд должен работать на человека — это, пожалуй, главное.

Казахстан — переходное государство. В нем еще живо старое, из тоталитарного режима. Новое входит вместе с «холодной революцией» преобразований и реформ, основанных на отмене старых экономических, социальных и политических структур и на создание на их базе новых — рыночных и демократических. Процесс разрушения старого и создание неизведанного нового в масштабе Республики проходят с трудом, зигзагами и с большими осложнениями. Оно, это новое, еще не устоялось, особенно в мышлении и сознании большинства населения. Это новое приходится создавать и строить на национальных и региональных традициях и менталитете.

В 1991-1993 годах, когда обсуждались в Парламенте (в Верховном Совете) Республики, в его рабочих группах, а затем в Конституционной комиссии по подготовке проекта Конституции Республики Казахстан, различные аспекты функциональной организации власти, превалировали эфорические идеи «о сильной Президентской власти», «о сильном Парламенте» и «о сильной и независимой судебной власти». Эти три доминанта считались составляющими элементами и раскрытием положения Декларации о государственном суверенитете Казахстана от 25 октября 1990 года о ом, что одной из основных целей провозглашения независимости Республики является «Решимость создания гуманного демократического правового государства». Эти идеи и установки в значительной мере нашли отражение в первой Конституции Республики Казахстан, принятой 28 января 1993 года. Все это проходило перед моими глазами. Я был депутатом Парламента тех лет.

С тех пор прошло почти десять лет. Это и немалый срок, если оценить его по насыщенности событиями и крупными изменениями, в то же время это и малый срок, если оценить его в зависимости от отпущенного календарного времени на их реализацию и завершение. Однако, все же же можно сделать некоторые выводы из пройденного. Нам, можно сказать, удалось построить сильную президентскую власть, но не удалось сделать Парламент сильным, а судебную власть — хотя бы желаемой. Судебная власть в Республике сделала шаг вперед, но это лишь один младенческий шаг и не больше. Могут сказать, что и это неплохо. Да, неплохо, но в гаком темпе эволюции и судебная власть, и законодательная власть, на фоне ускоренного движения всего вокруг, обречены на отставание, на замирение с вытекающими отсюда последствиями.

Сегодня выдвигается первостепенная задача, точнее, нужно выдвинуть в качестве важнейшей задачи: использовать в первую очередь Президентскую власть, ставшую авторитетной и сильной, опираясь на нее сделать сильной и судебную власть. Президент Республики Н.А.Назарбаев как носитель президентской власти подписал ряд крупных законодательных актов о суде, о государственной политике в области судебной власти, о финансовых, имущественных и личных гарантиях судей. Его политика способна преобразовать судебную власть в Республике в лучших традициях демократического государства. Для этого нужна целеустремленная активная работа самого корпуса работников судебной власти, в первую очередь, самих судей.

На этом сложном переходном этапе Республики, когда общество, с одной стороны, подвержено всевозможным завихрениям рынка в экономической и политической областях, в которых безопасность и защита человека, его прав и свобод, а также демократические ценности оказались еще далеко не обеспеченными, и с другой стороны, когда декларировано развитие по пути к правовому государству на основные ветви государственной власти возлагаются значительные охранительные и созидательные функции и задачи. Особенно повышается роль судов. Об этом говорят рост в несколько раз обращений граждан к судебным органам, о наделении судов дополнительными функциями, направленными на укрепление законности в обществе, в том числе и в особенности в системе правоохранительных органов на повышение роли судебных решений и на усиление гарантий судей и судебной власти, меры по укреплению их независимости. Такая тенденция зафиксирована в новом конституционном законе «О судебной системе и статусе судей Республики Казахстан», принятом 25 декабря 2000 года. Судебному корпусу много дано, многое судьбоносное доверено. Без обеспечения независимости судей судебная власть в Республике останется далекой от желаемого критерия полезной оценки их деятельности. В этой части предстоит большая работа.

Да, нам нужна «сильная» судебная власть в плане защиты интересов граждан Республики, клиентов и государства, в защите завоеванных за годы независимости демократических ценностей. Нам нужна и «силовая» судебная власть, способная обеспечивать исполнение своих решений. Нам нужен справедливый и честный суд с человеческим лицом. Старый постулат о том, что судья должен быть олицетворением искусства добра и справедливости, сегодня актуален для нас как никогда.

Глава 5. МЫСЛИ ТЕХ ЛЕТ ОБ ЭФФЕКТИВНО РАБОТАЮЩЕМ ПАРЛАМЕНТЕ

5.1. О достаточности полномочий Парламента и работы депутатов

Верховный Совет республики принял уже целый ряд важных законов. Однако процесс законотворчества находится еще в стадии становления, ведь предстоит принять еще немало важных документов, в т.ч. Конституцию Казахской СОР. Анализ принятых законов является как бы гарантом повышения качества вновь принимаемых законов. Между тем, форманизм, недоработки, неоправданная спешка в подготовке и обсуждении законопроектов продолжают иметь место. В этом плане принятие на 6-й Внеочередной сессии Верховного Совета Закона о выборах Президента казахской ССР не было исключением.

В ряде суверенных республик уже были проведены выборы Президента на основе всеобщего голосования (РСФСР, Грузия, Киргизия, Армения), в некоторых — развернуты предвыборные кампании.

16 октября 1991 г. на 6-й Внеочередной сессии Верховного Совета и в нашей республике был принят Закон о выборах Президента Казахской ССР и определен день выборов — 1 декабря. Уже началась выдвижение кандидатов. Безусловно, событие это историческое и имеет первостепенное значение для наших дней. Избрание первого Президента всенародным голосованием должно способствовать эффективности функционирования всей структуры исполнительной власти и ее усилению, что диктуется современными условиями. Однако выборы Президента Казахской ССР — особая тема.

I

В этой статье изложены размышления по поводу необходимости профессионализма в подготовке закона. Анализ хода обсуждения и принятия проекта закона необходим в интересах самооценки деятельности Парламента Республики и будет полезен для совершенствования его законотворческой деятельности. В перерывах между заседаниями ко мне подходили журналисты с вопросами. Многие недоумевали по поводу недостаточной активности, даже пассивности депутатов в обсуждении указанного законопроекта. Это действительно было заметно. Хотя обсуждение заняло около пяти часов, существенных изменений и дополнений не вносилось. Основное время заняло выступление докладчика. Дискуссии по проекту в целом, об его основных положениях и их мотивации, несмотря на чрезвычайную важность вопроса, не получилось. Этому были свои причины. Проект закона был роздан депутатам буквально за день накануне его обсуждения, и депутаты не успели с ним ознакомиться. Большую роль сыграло и то что он готовился внепланово, а значит, в спешке. За три месяца до этого, на 4-й сессии Верховного Совета идея о проведении выборов Президента республики путем референдума была отвергнута. Этот вопрос не затрагивался и на расширенном заседании Президиума Верховного Совета, состоявшемся в середине сентября и посвященном предстоящей сессии Верховного Совета. Признание теперь необходимости проведения выборов Президента и подготовки закона о них происходило без наличия разработанных «сопутствующих» законодательных актов («О Президенте Казахской ССР»; «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Каз.ССР»), столь необходимых в связи с установлением Президентского правления. Одновременное принятие этих законов необходимо было потому, что статья 12 Конституции Казахской ССР, посвященная Республике, во многом устарела, особенно в части определения объема полномочии Президента, его ведущей роли по вертикали власти и во взаимоотношениях его с законодательной и судебной ветвями власти в новых условиях. Населению, которому предстоит выбрать Президента, и самим претендентам на эту высокую должность необходимо заранее знать границы этой власти, и чем она будет отличаться от уже существующей. Не случайно, в РСФСР и в других республиках, где проводились или проводятся такие выборы, наряду с принятием законов о выборах Президента были узаконены и его новые политико-правовые статусы с внесением в этой связи изменений в конституцию. У нас в Республике этого не было сделано. Хотя и с опозданием, предстоит вернуться к этому вопросу, чтобы восполнить столь существенный законодательный пробел.

Нельзя не заметить, что подготовленный проект закона во многом копирует аналогичный закон РСФСР, причем не лучшим образом.

При постатейном обсуждении наибольшее число замечаний вызвала первая статья проекта, где определялось, что Президентом может быть гражданин в возрасте от 35 до 65 лет, постоянно проживающий на территории Казахстана не менее десяти лет и владеющий казахским и русским языками. Соглашаясь в принципе с такой формулировкой, некоторые депутаты, не без основания, указывали на ее несоответствие новым реалиям. Она отражала положение Казахской ССР в недавнем прошлом. В последнее время произошли большие изменения, и был принят ряд принципиально новых конституционных актов, среди них — Декларация о государственном суверенитете Казахской ССР. Суть предложений ряда депутатов сводилась к тому, что, поскольку Казахстан является устройством национальной государственности, было бы логично и справедливо, чтобы и Президент был представителем коренной нации. Эту идею выдвигал и активно поддерживал депутат А. А. Княгинин, сам по национальности русский. Однако это предложение, казавшееся само собою разумеющимся, вызвало возражения со стороны некоторых депутатов и не было принято. Непринятым осталось и предложение о приведении в соответствие с Декларацией текста проекта в той части, где сказано, что Президент должен владеть казахским и русским языками, предлагалось заменить на более емкое и точное: «владеющий государственным языком и языком межнационального общения». Суть при этом не меняется, но в статусно-правовом смысле такое указание принципиально важно. Такие или подобные изменения были произведены в законах о выборах Президента во всех бывших союзных республиках. Так, Президентом может быть избран тот, кто владеет: «Государственным языком» (Украина, Республика Кыргызстан); «государственным языком и языком межнационального общения» (Республика Туркменистан и др.) Во время обсуждения вносились и другие коррективы, однако ни одна из них не была принята. Статья осталась в прежнем виде.

Основной причиной такой нерасположенности к поправкам, выдержанным в более мягкой форме, чем в других республиках, явилась озабоченность с самого начала разработчиков проекта закона и руководства Верховного Совета сохранением уже существующих конституционных норм. Поскольку не была проведена предварительная работа в комитетах и среди депутатов, указанные новые предложения не набрали достаточного числа голосов, необходимых для внесения изменений в Конституцию. Нельзя не обратить внимания на то, что в процессе обсуждения вопроса о критериях, предъявляемых к кандидатуре Президента, прозвучали напоминания о меньшинстве в этническом составе республики представителей коренного населения — казахов. Имперская идеология в национальном вопросе дает еще о себе знать.

Оказывалась на этой сессии и старая болезнь казахстанского Парламента — не замечать внутренних противоречий и несогласованности норм законов. Так, в статье 12 законопроекта сказано: «Выдвижение кандидатов в Президенты Казахской ССР начинается за три месяца до выборов, если иное не установлено при назначение выборов» (подч. мною). Совершенно очевидно, что заключительная оговорка сводит на нет сказанное вначале. Согласно ст. 8 выборы назначаются Верховным Советом Казахской ССР, его постановлением, и он волен передвигать, а значит, изменять сроки выдвижения кандидатов в Президенты. В таком случае зачем вообще нужно предусматривать в законе какие-то сроки? Разве не ясно, что закон, принятый Верховным Советом, может быть изменен только новым законом Верховного Совета, а не его постановлением. Можно было бы отметить и некоторые другие недоработки, значительно снижающие уровень законотворческой деятельности Парламента. Так, не прозвучало убедительного ответа на вопрос, почему закон утверждает необходимость сбора 100 тыс. подписей для выдвижения и регистрации кандидата в Президенты, как в РСФСР, а не 25 и 50 тыс. подписей, как в других республиках?

В конце работы сессии, «под занавес», был внесен не предусмотренный повесткой дня проект Закона об установлении административной и уголовной ответственности за агитацию в день выборов и за оскорбление кандидатов в Президенты, вице-президенты Казахской ССР. Проект был примят без обсуждения, а значит, и без замечаний. Установленные им безмерно суровые карательные меры (лишение свободы, крупные штрафы), заранее предрекали непопулярность, а значит, и неэффективность закона.

Подобные недостатки в подготовке, обсуждении и принятии законов становятся традиционными. О них много говорилось, но безрезультатно. Все это отражается на качестве принимаемых законов. Каждая сессия Верховного Совета должна как бы «восходить от силы к силе» в искусстве овладевания культурой парламентской деятельности.

II

Законотворчество — дело нелегкое, тем более для нового суверенного государства, не имевшего достаточного опыта в этой сфере. Это обстоятельство, однако, не может служить оправданием встречающихся грубых промахов в структуре и содержании законов, принимаемых Верховным Советом республики, тем более что их вполне можно было избежать. Все это ослабляет эффективность закона, создает размытость, двоякость прочтения, из-за чего иногда возникает настоящая путаница. Приходится давать дополнительные разъяснения и толкования, чтобы хоть как-то «свести концы с концами» и обеспечить правильное понимание закона.

Так случилось с Законом Верховного Совета республики от 10 декабря 1991 г. «Об изменении наименования Казахской Советской Социалистической Республики». В ст. 2 предлагалось в связи с изменением наименования Казахской ССР в Республику Казахстан «внести соответствующие изменения в Конституцию (Основной закон) Казахской ССР, в Декларацию Казахской ССР о государственном суверенитете и в другие акты государственных органов». Если исходить из этого положения, то Конституция Казахской ССР, принятая почти два десятка лет тому назад, впредь будет называться «Конституцией Республики Казахстан», а все указы Президента и постановления Кабинета министров, принятые в прошлом, в бытность Казахской ССР, соответственно будут именоваться актами Республики Казахстан. Такая установка с правовой, теоретической и логической точек зрения была ошибочной. На практике она могла породить немало недоразумений. Законы и нормативные акты определены во времена и пространстве и конкретны. Можно вносить изменения и дополнения в их содержание и отдельные нормы, но чтобы изменить реестровые титулы времени и места принятия конкретного закона, его надо принять заново и переопуб-ликовать. Это означает, что Конституция, принятая в 1978 году, остается Конституцией Казахской ССР, несмотря на то, что Казахская ССР стала теперь называться Республикой Казахстан. Такое правило незыблемо и в отношении к другим нормативным актам. Своевременное предупреждение против подобных нарушений было сделано, в частности, мною.

Как и следовало ожидать, возникли вполне обоснованные неясности: именовать ли законы, принятые до 10 декабря 1991 года, законами Республики Казахстан при ссылке на них? Как быть при переиздании текста Конституции, ее частей, оставить ли за центральными органами зафиксированную в законе принадлежность Казахской ССР и др.

Спохватились спустя месяц. Было мнение отменить новым законом ст. 2 указанного выше закона вообще. В результате обсуждения родилось постановление Верховного Совета от 14 января 1992 г. «Об официальном толковании статьи 2 Закона Казахской ССР от 10 декабря 1991 года «Об изменении наименования Казахской Советской Социалистической Республики». В нем было сказано, что законы и другие акты органов власти и управления, принятые до 10 декабря 1991 г., т. е. до изменения наименования Республики, сохраняют свое наименование и текстуальное содержание, если в указанные акты не внесены изменения в соответствующем порядке, и что изменение наименования Республики распространяется на законодательные акты, изданные после 10 декабря 1991 года. Однако данное толкование закона не сняло ряд дискуссионных вопросов, имеющих немаловажное практическое значение. На двух из них желательно остановиться особо.

Вопрос первый. Как быть с названиями министерств, государственных комитетов, поскольку положения о них приняты до изменения наименования Республики и нет официального акта о переименовании их из органов Казахской ССР в органы Республики Казахстан? На этот вопрос следует ответить следующим образом. С изменением наименования государства все его действующие органы автоматически перенимает новое наименование как структурные части этого государства. Так, Кабинет министров Казахской ССР становиться Правительством Республики Казахстан, другие центральные органы, к примеру, министерствами, государственными комитетами Республики Казахстан, т.е. без принятия каких-либо новых законодательных актов.

Вопрос второй. Как поступить судам, решения которых основаны на Конституции и других законов Казахской ССР? Выносить ли приговоры и решения именем Казахской Советской Социалистической Республики или именем Республики Казахстан? Вопрос этот стал особенно актуальным после прецедента — решения Конституционного суда Российской Федерации от 14 января 1992 г., принятого по поводу конституционности Указа Президента России «Об образовании Министерства безопасности и внутренних дел РСФСР». Конституционный суд принял свое решение именем Российской Советской Федеративной Социалистической Республики, хотя Парламентом до этого был принят закон о переименовании ее в Российскую Республику (Россию). Такое решение Конституционного суда по форме является, мягко говоря, спорным. Во-первых, Конституционный суд как суд особый, высший, входит в систему механизма государства, не находится ни над государством, ни вне государства. Он есть Конституционный суд Российской Федерации, хотя был образован до изменения наименования Республики. Во-вторых, нельзя государственным органам выносить любое свое решение именем государства, которого нет. Такое решение, повернутое в историческое прошлое, считалось бы во времени и пространстве аномальным «ходам назад». В-третьих, то, что Конституционный суд действует на основе Конституции РСФСР и рассматривает дела о несоответствии этой Конституции, не означает, что и сам государственный орган существует в прошлом.

Ведь не только Конституционный суд, но и все другие органы также руководствуются Конституцией и строят свою деятельность в соответствии с ее положениями. Они могут ссылаться на старые законы, поскольку те еще действуют. От этого эти органы сами не станут устаревшими.

Конституция РСФСР, поскольку она действует, является фактически Конституцией Российской Федерации, задействованной в ее интересах сегодня и на будущее. Нелогичны и в правовом смысле неудачны попытки придания законной жизненной силы тому, что оживить невозможно и что ушло из жизни. Разумеется, каждая республика вольна поступать по-своему, и лишь рациональный опыт достоин подражания. Судебные органы Казахстана, низовые и высшие их инстанции, должны выносить свои решения только именем Республики Казахстан.