Парламент Казахстана в трудные годы провозглашения независимости — С. З. Зиманов

Президент во взаимоотношениях с Парламентом занимал позицию, характерную для парламентарной Республики. При вступлении в должность он приносил присягу перед депутатами на заседании Парламента, свое первое послание адресовало Верховному Совету Казахской ССР. Президент должен был представлять Верховному Совету ежегодные доклады о положении Республики и о наиболее важных вопросах внутриполитической и внешнеполитической деятельности Казахской ССР. Сами по себе эти задачи, возложенные законом на Президента были важнейшими в судьбе независимого Казахстана.

В формировании Правительства и в определении кандидатур высших должностных лиц государства Президенту принадлежала первая роль. Президент должен был представлять Верховному Совету на утверждение кандидатур председателя Совета Министров, председателя Комитета народного контроля, председателя Верховного Суда, главного государственного арбитра Республики, и об освобождении от обязанности указанных должностных лиц, за исключением председателя Верховного Суда Республики. В правомочие Президента также входило возбуждение вопроса перед Верховным Советом об отставке Совета Министров. По согласованию с Председателем Правительства, Президент мог освобождать от должности и назначать членов Правительства с последующим представлением на утверждение Верховного Совета Республики (ст. 12/1, п.п. 6,7 и 8.).

Законы, принятые Парламентом входили в силу после подписания их Президентом, мог он в течение в двухнедельный срок возвратить закон с возражениями в Верховный Совет для повторного обсуждения и голосования.

Важное значение имело то, что Президент как гарант соблюдения прав и свобод граждан Конституции и законов Казахской ССР, как глава государства, обязанный принимать необходимые меры по охране суверенитета Республики, обладал правом обращения Президенту СССР с ходатайством о приостановлении постановлений и распоряжений Совета Министров СССР, противоречащих интересам Казахской ССР, а также опротестовать в Совет Министров СССР акты подведомственных ему органов управления и приостанавливать действие опротестуемых актов на территории Казахстана.

Внутри страны Президент был уполномочен приостанавливать действие постановлений и распоряжений Правительства и актов Министерств и государственных Комитетов по мотивам их несоответствия Конституции и законам Казахской ССР.

Доминирование по закону Верховного Совета в системе высших властных отношений было временным, но необходимым явлением на начальном этапе суверенизации Республики. Так было во всех других бывших Союзных Республиках de facto или законно ставших независимыми. В тоже время Верховному Совету в силу его малоподвижности, застойности и консервативности по роду своей деятельности, было суждено в системе мобильной, активной и творческой власти играть вторую роль, все больше уступая и отдавая первенство в высших исполнительно-распорядительных властных отношениях власти Президента Республики.

В перерастании Парламентарной формы правления в парламентарнопрезидентскую Республику сыграли два главных фактора. Во-первых, стать независимой Республикой в условиях распада федеративного государства и когда движение за государственную независимость стало всеобщей тенденцией и реальностью среди всех бывших союзных Республик, ранее входивших в Советский федеративный Союз, требовало не так много усилий. Но в тоже время самостоятельно нести, обеспечить и не упустить эту «дарованную» политическую независимость было Парламенту трудно, и становилось с каждым часом труднее и сложнее. В этой ситуации Президентская власть была той основной силой, способной взять на себя эти задачи. Во-вторых, Президент Назарбаев Нурсултан Абишевич был найденной и наиболее оптимальной фигурой по личным интеллектуальным, профессиональным данным и по связям с государственными деятелями других Республик и новой России.

Роль и авторитет Н.А. Назарбаева в высших властных отношениях и среди депутатов Верховного Совета Республики, а также в народе росли намного быстрее, что можно было предполагать. Он принимал участие почти во всех сессиях и заседаниях сессии Парламента. Сидел он в Парламенте в ложе его руководителей, на специальном ряду, отведенном для него, отдельно, на возвышении за Президиумом сессии Верховного Совета.

Работ и забот особенно для высших органов власти и управлении страны в первые месяцы и начальные годы суверенного развития Казахстана было так много, так разнохарактерно и многослойно, что при самой, активной деятельности Парламента, Президента и Правительства предостаточно были и успехи и недостатки, отработки и недоработки, представлявшие пищу как для восхваления и для критики этих ветвей власти и органов. В этом плане можно было понять активность парламентариев и Верховного Совета в целом иногда и через чур, в установлении контроля в разных формах за деятельностью Правительства и его министров, что иногда вызывало обратную реакцию со стороны последних в виде жалоб Президенту.

Немало положительного имело нормальное, деловое и личное взаимоотношение, сложившееся между основными деятелями носителей высшей власти — между председателем Верховного Совета и Президентом Республики. Абдильдин Серикболсын, около трех лет являвшийся председателем Верховного Совета (1990-1994 г.г.) самые трудные и ответственные годы и Назарбаев Нурсултан Абишевич — эти две умные головы и амбициозные личности, не лишенные харизмы, в целом работали в понимании своих ответственностей перед историей и народом Республики, хотя иногда замечались в их служебных взаимоотношениях и неполадки. Это значило немало в быстром росте влияния Президента страны на все стороны жизнедеятельности Республики.

Хотя было Правительство, Президент Н.А.Назарбаев фактически выполнял самые ответственные и трудные задачи и обязанности Центральной исполнительной власти Республики, являясь как бы высшей ее инстанцией. Он на деле соединял в себе исполнительную и собственно президентскую власть, тем самым являлся главой исполнительно-распорядительной власти и главой государства.

Существенным шагом в процессе перерастания парламентской формы правления в парламентско-президентскую разновидность государственного управления был Закон «О совершенствовании структуры государственной власти и управления Казахской ССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (основной закон) Казахской ССР», принятый Парламентом 18 ноября 1990 года, по времени спустя семь месяцев после учреждения поста Президента Республики. Этим законом установлено, что «Президент Казахской ССР является главой высшей исполнительной распределительной власти Казахской Советской Социалистической Республики» (п. 1.). Этим положением Закона подведена законодательная база под реальную деятельность Президента Республики, аппараты Президента и Совета Министров объединены под единый аппарат Президента Республики. Теперь отдельным пунктом Закона установлена, что кабинет Министров (прежний Совет Министров), в том числе премьер-министра (прежний Председатель Совета Министров) страны образуется Президентом Республики, а другим пунктом определено, что Кабинет Министров по представлению Президента утверждается Верховным Советом Республики. В данном случае заметно расширены права Президента в формировании состава Правительства.

Существенным в расширении полномочий Президента являлась новая норма, согласно которой Президент наделялся правом досрочного освобождения от занимаемой должности председателя областного, Алма-Атинского городского Совета народных депутатов в случае ненадлежащего выполнения им своих обязанностей или совершения порочащих его поступков. Важно то, что такое решение Президента не требовало одобрение или утверждение Парламента, обладавшего до этого правом, вытекающим из «всевластия Советов». Таковое решение Президента могло быть отклонено только большинством не менее двух третей от общего числа депутатов соответствующего Совета народных депутатов. На практике мне неизвестно ни одного такого случая в рассматриваемые годы.

В соответствии с указанным новым Законом о внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики от 20 ноября 1990 года Президент наряду с назначением главы и Состава Правительства с последующим представлением на утверждение Парламента, он мог председательствовать на заседаниях Правительства и вместе с тем он, обладая высшей исполнительной и распорядительной властью, «осуществляет руководство деятельностью Кабинета Министров».

В утверждении и эволюции президентской власти в Казахстане исторической вехой является выборы Президента Республики всенародным голосованием, состоявшиеся 1 декабря 1991 года. За Нурсултана Абишевича Назарбаева отдали свои голоса 98,7% избирателей. Именно с этой датой начинается полное оформление перехода парламентарной формы правления к парламентарно-президентской Республике. Первая Конституция независимой Республики Казахстан от 28 января 1993 года законодательно закрепила это преобразование, происшедшее в системе государственной власти и управления.

3.2. Парламент был многопартийным. Работать в нем было сложно и интересно

Работать в годы великих перемен, да и в активной зоне этих перемен, каковой является Верховный Совет — Парламент в первые годы провозглашения и закладки основ демократического Казахского государства, можно считать удачей. Такую удачу я испытывал, будучи депутатом Верховного Совета Республики двенадцатого и тринадцатого созывов в историческом исчислении и, первого и второго созывов по социально-политическим измерениям, т.е. в 1990-1995 годы.

Сам по себе то, что новый Парламент Казахстана родился на стыке двух разных социально-политических эпох, нес в себе их черты и свойства с ориентацией строительства демократического гражданского общества взамен и на месте, тоталитарного абсолютизма, говорило о многом, о трудности и архисложности задач, выпавших на долю участников этих событий. Верховный Совет был разнороден и пестрый по идеологической, политической и жизненно-бытовой ориентации депутатов. Одни были страстными поклонниками Распада СССР и образования на его пространстве новых демократических независимых государственных образований. Они составляли большинство депутатов. Другая часть депутатов, наоборот, до поры до времени оставалась сторонниками старого Советского режима и даже великодержавной идеологии.

Сложно и интересно было работать в Парламенте в качестве его депутата и одновременно руководителя одного из его комитетов потому, что Парламент был местом дискуссии и альтернативных мнений, сравнительного их анализа, что облегчало нахождение более оптимальных, в данных конкретных условиях, решений.

Главной особенностью и достоинством первого Нового Парламента было, что в нем одна четвертая часть — 90 депутатов представляли интеллектуальные деятели и лидеры почти всех научных, творческих и общественных организаций Республики. На их стороне были знание, опыт оценки реальности и реальное видение жизненных ситуаций, опыт ведения диспутов и поиска задуманных подсознанием решений. Депутаты, несмотря на парламентскую молодость, умели выслушивать других и выступления оппонентов. Они в основной массе были активны в открытом изложении своих взглядов и позиций, нередко критических по адресу высших властных структур, групп и блоков, в основе которых лежали деловые и позитивные намерения. Боязнь и страх за последствия выступлений депутаты, как правило, не испытывали. Эти годы были торжеством мнений.

Парламент был многопартийным — в этом была его новизна. Такой состав депутатского корпуса создавал, разумеется, немало трудностей многословие и разномнений вокруг обсуждаемых проблем и вопросов. Со временем выработалось и терпение у депутатов даже к одиозным выступлениям.

Казахский Парламент был сформулирован и начал свою деятельность когда, во-первых, еще была свежа память о Декабрьских событиях 1986 года в г. Алма-Ате, когда идеи и дела о суверенном развитии Республики больше связывались с уроками этих событий, а во-вторых, в тяжелейших условиях разрушения былой системности в экономике и социально-политических сферах. Особенностью и преобразовательного духа этих лет было то, что в области политики приобретали силу и превалировали идеологии политической плюрализма, многопартийности, народной и государственной демократии, свободы совести и личности.

Время было такое, что можно сказать, никто из думающего населения не оставался равнодушным к тем событиям и переменам происходившим и происходящим в жизни Республики, также как и в пространстве Союза ССР и после его распада. Населения жило в ожидании и многие его слои связывали свои надежды с Новым Верховным Советом — первым Парламентом Независимого Казахстана. Это во всем чувствовалось еще в период выборной компании, особенно при выборах депутатов общественных и творческих организаций в 90-х годах.

В первые месяцы работы Верховного Совета перед его зданием к началу утреннего заседания уже стояли довольно многочисленные до 100, а иногда до 200 чел. организованные группы людей. Они скандировали лозунги, держали плакаты, на которых были написаны их требования. На одних были такие слова — «Верните арестованных в 1986 году, жертв Декабрьских событий», «Требуем принятия Декларации о независимости». Они именовали себя сторонниками движения «Желтоқсан», «Азат», «Жерұйк» и, как правило, собирались перед главным входом с южной стороны здания. Другая группа, более многочисленная, более организованная собиралась на западной части здания с плакатами «Рабочее движение» (по-видимому, это название носит созданное объединение), «Казахстан в едином Союзе», кое-где мелькали портреты Ленина и Сталина.

Партии, союзы и движения создавались вне Парламента и в процессе работы Парламента, в самом Парламенте. Хотя коммунистическая партия в Союзе и в Казахстане были распущены, ее бывшие члены и активисты остались. Они составляли весомый пласт депутатского корпуса, частью перешли в другие партии со своими программами. После Декабрьских событий 1986 года в Алма-Ате, а в особенности в 1990-1993 годах создавались преобразованные и новые политические партии и движения, частью прошедшие регистрацию в Министерстве юстиции. Надо сказать, что они оказывали заметное влияние, причем во многом положительное на всю деятельность Парламента.

Движение «Желтоқсан» было наиболее ранним по времени возникновения и наиболее популярным среди населения и депутатов Парламента общественно-политическим объединением. Оно возникло на волнах и было создано вслед за Декабрьским событиями 1986 года. Его лидером был X. Кожахметов, непосредственный участник Декабрьских событий и испытавший на себе репрессию властей, интеллектуал, работник искусства, с твердой идейной установкой национального возрождения и самоопределения коренной нации. На учредительном съезде движения, состоявшемся в мае 1990 года она преобразована в партию и была принята ее программа, по содержанию актуальная и зрелая для того времени. В ней в качестве целей партии указано: ведение борьбы за политический и экономический суверенитет Республики, государственность казахского языка, реабилитация жертв Декабрьских событий, организация тесных связей с соотечественниками, проживающими за пределами Казахстана. В октябре 1992 года под именем Республиканской партии «Азат» объединилось несколько национал-демократических движений близкими по идеям программ. Ее возглавил Х.Кожахметов, ставший популярным Жасарал Куа-нышалиев и профессор К. Ормантаев (последний в одно время был председателем движения).

Почти одновременно с движением «Желтоқсан» возникло Гражданское движение «Азат». На его учредительной конференции, состоявшейся 1 июля 1990 года была принята «Декларация основных целей и принципов Гражданского движения Казахстана «Азат». В ней основной акцент сделан на создание Суверенного Казахского государства с самостоятельной экономикой, бюджетом и программы действия, сориентированного на укрепление государственности и роли государственного Казахского языка в Республике в условиях дружелюбия и равенства живущих в ней народов. Лидером движения, а затем и партии, считался С.Акатаев. Как было уже сказано, 11 октября 1992 года был создан объединительный съезд с участием «Желтоксан» и «Азат» и на нем создано Республиканская партия «Азат» с новым составом руководства. Х.Кожахметов в должности заместителя председателя партии сохранил лидерство в ее делах.

Социалистическая партия Казахстана (СПК), создание которой на базе распущенной компартии провозглашено на Внеочередном съезде Коммунистической партии Казахстана, состоявшимся 7 сентября 1991 года, всецело состояла из бывших коммунистов, принявших новую программу новой Социалистической партии Казахстана. Она располагала наибольшей партийной фракции в парламенте около 70 депутатов, т.е. составляла почти 1/5 часть депутатского корпуса. Тут следует отметить, что наряду с членами Соцпартии в Парламенте сидело около двух десятков коммунистов-депутатов, не признавших образование Соцпартии как правопреемницы Коммунистической партии. Они, намеревавшиеся создать свою отдельную партию и парламентскую фракцию Коммунистов. Надо дать должное тому, что Соцпартия отражала, хотя во многом декларативно, новые тенденции эпохи социально-политических перемен. Так, исходя из основной посылки-воссоздания вместо СССР нового «Союза на конфедеративных началах», в качестве главного направления в своей деятельности, партия определила: «она отстаивает подлинную демократию, включающую в себе правовое государство с четкими разделениями функций трех ветвей власти, политический плюрализм, развития демократических институтов в общественно-политической жизни общества, равноправия наций и свободу совести; в области экономики — разгосударствления и приватизация собственности, введения свободного ценообразования; в области науки и культуры — проведение радикальной реформы научной деятельности и системы народного образования, повышение статуса работников интеллектуального труда». Парламентская фракция Соцпартии была активна. Она участвовала в обсуждении и разработке ряда антикризисных проектов, предложила свои проекты законов по некоторым вопросам, ставила вопрос перед Парламентом о признании Соцпартии собственником имущества Компартии Казахстана и др. В одно время Соцпартия намеревалась отзывать депутатов от бывшей Коммунистической партии, отказывающейся войти в Соцпартию.

Влиятельным в деятельности Парламента был Союз «Народное единство Казахстана (СНЕК)», прошедший регистрацию в Минюсте 19 марта 1993 г. Она, как партия, стояла наиболее близко к политике Президента. В руководстве партии находились С.Абдрахманов, М. Тажин, С. Дьяченко. Она была для того времени работающей Парламентской партией, стоявшей на стороне новодемократических сил и проводимой политики Президента Назарбаева Н.А. и Парламента. В своей программе она выступала за сильную президентскую власть и за образование профессионального Парламента, за разделение властей на три основные ветви. В уставе и программных документах Союза «Народное единство Казахстана» четко приводилась мысль, что она ставит целью стать политической организацией, поддерживающей последовательное проведение реформ, способствующих становлению в Республике демократического общества с социально ориентированной рыночной экономикой, утверждению реального суверенитета молодого государства. Она проповедовала стабильность в межнациональных отношениях и считала ее основой государственной политики, гарантом успешной экономической модернизации Республики. В 1993-1995 годах партия довольно активно вела работу по объединению общественно-политических движений со схожими целевыми установками в единую общественно-политическую организацию, составить единые предвыборные блоки перед президентским и парламентскими выборами.

II

Парламент суверенного государства по основной функции — орган законодательный, обсуждает и принимает законы, проекты которых поступили от органов и лиц, обладающих в соответствии с законом правом законодательной инициативы. Вместе с тем Парламент, как высший представительный орган государства обладает полнотой законодательной власти и тем он отличается от законодательных комиссий и от тех органов, которые временно наделены правом, принимать и издавать законы в силу особых условий и необходимости. Полнота законодательной власти Парламента означает, что он не замыкается в границах законотворчества. Во-первых, Парламент не освобождается вовсе от ответственности за исполнение и эффективность принимаемых законов и то же время не должен вмешиваться без особой надобности в повседневную деятельность исполнительных и других властных и распорядительных органов в обязанности которых входит исполнение и реализация законов. В этой части необходимо соблюдать парламентскую формулу и этику. По сути само «вмешательство» Парламента в деятельность этих органов и учреждений больше преследует цель самооценки самого Парламента в контексте насколько жизненны законы, принимаемые им. Да и формы такого «вмешательства» должны быть особыми, парламентскими. Во-вторых Парламент, в разных формах так или иначе, в силу своего статуса, несет и контрольную функцию — пассивную (одобрение, дача согласия и утверждение должностей и высших должностных лиц), активную (оценка проектов законов, запросы, заслушивание отчетов, проверка, парламентское расследование и др.). Чем высок уровень, а не количество, активного парламентского контроля, тем весомы авторитет самого Парламента. Если говорить правду, о Парламенте больше судят не по количеству принимаемых им законов и постановлений, а по качеству, содержанию постановок, обсуждений и обоснованности принятия парламентских актов.

В первый день работы, 24 апреля 1990 года, Верховный Совет принял и «Временный регламент Верховного Совета Казахской ССР», определивший порядок деятельности Верховного Совета и его органов. В соответствии с Регламентом члены Правительства — министры и председатели государственных Комитетов, предлагаемые председателем Правительства предварительно должны были персонально обсуждаться в Комитетах и Комиссиях Верховного Совета и решения которых оформлялись заключением «по каждой обсуждаемой кандидатуре». В случае вынесения ими отрицательного решения по предложенной кандидатуре глава Правительства должен был предложить новую кандидатуру, а при несогласии с решением Комитета или Комиссии, он мог вынести спорный вопрос на заседание Верховного Совета (ст.ст.39-42 Регламента).

Верховный совет законом наделялся широкими полномочиями по формированию командного состава кадров на верхних этажах государственной власти. Так, Парламенту, Верховному Совету принадлежало право утверждения и освобождения от работы по представлению Президента Республики председателя Совета Министров, председателя Комитета народного контроля, Председателя Верховного суда, Главного государственного арбитра Казахской ССР. Потребовалось утверждение Верховного Совета представление Президента об освобождении от должности и назначении членов Правительства. Президент обязан был представлять Верховному Совету ежегодные доклады о положении Республики и периодически информировать Парламент «О наиболее важных вопросах внутриполитической и внешнеполитической деятельности Казахской ССР».

Верховный Совет Казахской ССР из числа специалистов в области политики и права избирает Комитет конституционного надзора в составе его председателя, заместителя председателя, секретаря и десяти членов Комитета. Причем представлял председателя Комитета конституционного надзора председатель Верховного Совета (ст.51-52 Регламента).

Контрольная функция Верховного Совета простиралась и в сфере правоохранительных органов. Им избирался весь состав Верховного суда, его Президиум, судьи областных судов и Алма-Атинского городского суда, назначались государственные арбитры Государственного арбитража, утверждалась коллегия Государственного арбитража.

Регламент содержал подробные и важные указания относительно требований, предъявляемых проектам законов, предоставляемым на обсуждение Верховного Совета и о самом порядке и стадиях обсуждения этих проектов. В статье 54 сказано: «Проекты законов Казахской ССР и законодательные предложения представляются к рассмотрению вместе с обоснованием их разработки, развернутой характеристикой целей, задач и основных положений будупщх законов и их места в системе действующего законодательства, а также ожидаемых социально-экономических и иных последствии применения. При этом указываются коллективы и лица, принимавшие участие в подготовке законопроекта. При представлении проекта, реализация которого потребует дополнительных материальных и иных затрат, прилагается его финансово-экономическое обоснование» (ст.54 Регламента). Рассмотрение законопроекта в Парламенте проходило в двух чтениях. При первом чтении Верховный Совет заслушивает доклад инициатора законопроекта и содоклад головного комитета или комиссии, а затем переходит к его обсуждению. При наличии альтернативных проектов, которые рассматриваются и обсуждаются депутатами одновременно, определяется при первом чтении один из них в качестве основного варианта и передается на второе чтение. Обсуждение законопроекта может быть ограничено первым чтением, если он не вызывает необходимость повторного обсуждения.

Депутаты и группа депутатов вправе обратиться на сессии Верховного Совета устно и письменно с запросами Правительству, руководителям других центральных органов и объединений, самому Президенту Республики «по вопросам, отнесенным к компетенции Казахской ССР» (ст.70). Руководители и должностные лица государственных и общественных органов, несли ответственность в соответствии с законодательством за предоставление Верховному Совету недостоверной информации или за умышленное сокрытие информации (ст. 72).