Парламент Казахстана в трудные годы провозглашения независимости — С. З. Зиманов

Зато именно такой порядок подготовки проектов законов был на руку министерствам и ведомствам. Они закладывали и проводили в них решение вопросов, исходя в основном из ведомственных интересов, расширяя свои правомочия, не прочь были объявить свои управления «самостоятельными», добивались передачи им в собственность имущества и сооружений, раздували социальные гарантии для своих сотрудников, не считаясь с возможностями государства, наделяли самих себя правами владения благотворительными фондами, возможностью заниматься предпринимательской деятельностью, прибыль от которой часто попадала в частные руки. Даже некоторые правоохранительные органы в центре и на местах обзаводились такими фондами, фирмами, либо брали их под свою «опеку». Правительство в свое время умудрилось внести предложение о предоставлении права заниматься предпринимательской деятельностью даже Национальной гвардии и ее командованию!

К сожалению, приходится констатировать, что Правительство, видимо, не собирается изменить свой прежний законотворческий стиль. Депутатам нового Парламента уже розданы первые десять законопроектов, внесенных Кабинетом министров. Все они устаревшие, в свое время наспех подготовленные в основном ведомственными комиссиями и залежавшиеся в архиве прежнего Верховного Совета. К одному из них даже приложен проект постановления прежнего Верховного Совета с резолюцией: «Ввести в действие с 1 января 1993 г.». Среди этих актов нет ни одного, посвященного стабилизации экономики и денежной системы, ограничению и снижению инфляции, оживлению производства, защите частной собственности, борьбе с преступностью, угрожающей основам гражданского общества. Ни в одном из проектов нет обоснований, анализов и расчетов.

Менять надо многое и прежде всего присущую бывшему Верховному Совету стихийность законотворческой деятельности. Планы подготовки законопроектов и повестки дня его сессий в большинстве случаев определялись не тем, что было в первую очередь необходимо, а тем, что было в «портфеле». Тенденция ко всеохватывающему и детализированному регулированию законами сфер управления, особенно деятельности отраслевых государственных структур, привела к тому, что Парламент вторгался в полномочия исполнительной власти, а та, в свою очередь,— в сферы парламентских функций. Смывание границ между законами и подзаконными актами только увеличивает путаницу во взаимоотношениях властных систем.

По нашей Конституции правом законодательной инициативы обладают и депутаты Верховного Совета. Поэтому правомерно то, что часть законопроектов готовится депутатами в комитетах и непосредственно выносится на рассмотрение Парламента в период сессии.

Нередко все это происходит без участия Правительства, в лучшем случае проекты иногда просто согласуются с заинтересованными в этом ведомствами. Все это создает неделовую обстановку.

В ряде демократических государств существует порядок, по которому приоритетом при внесении законопроектов в Парламент пользуется Правительство. Правительство же делает окончательное заключение по важнейшим проектам. В конституции Российской Федерации предусмотрено, что законопроекты о введении и отмене налогов, освобождении от их уплаты, об изменении финансовых обязательств государства и по другим вопросам, связанным с расходами за счет бюджета республики, могут быть внесены в Парламент только при наличии заключения Правительства России. Такой порядок просто необходимо ввести и в нашей Республике.

Без сильной исполнительной власти ни одна ветвь государственной власти не будет эффективной. Нельзя считать нормальным, когда, несмотря на сужение функций министерств и госкомитетов, их число и аппарат не уменьшаются. Частичное их преобразование создает лишь видимость перемен. Разросшиеся отраслевые отделы и управления в аппарате Кабинета министров фактически как бы дублируют министерства и другие центральные ведомства. Объединение аппарата Президента и Правительства не оправдало надежд, но привело к еще большей бесконтрольности, ослаблению исполнительной дисциплины в целом. Статусы членов Правительства, в т. ч. заместителей Премьер-министра, четко не определены. Они имеют больше обязанностей и меньше прав, недостаточно самостоятельны в решении курируемых вопросов, в т. ч. кадровых. Нельзя спокойно мириться с тем, что в Правительстве нет руководителя с достаточными полномочиями, ответственного за соблюдение общественного порядка, за состояние борьбы с преступностью и обеспечение безопасности граждан. Есть надежда, что приход новых с современным видением проблем руководителей усилит исполнительную власть.

Существенная реорганизация предстоит и в Парламенте. Комитеты, став основными его органами в законотворческом процессе, должны строиться преимущественно по комплексно-системному принципу, а не по отраслям, что всего лишь дублировало функции органов государственного управления. Планированию, качеству и организованности работы комитетов следует уделять больше внимания.

Главной и первоочередной задачей Парламента республики, начинающего свою работу на постоянной основе, остается создание законодательной базы экономической реформы и ужесточение борьбы с преступностью путем утверждения принципа неотвратимости наказания, кем бы преступление не совершалось. В этом деле успех может быть достигнут в первую очередь на базе конструктивного сотрудничества Парламента, Президента и Правительства Республики.

5.4. Некоторые принципиальные идеи о Парламенте

Вопросы о Верховном Совете, работающем на постоянной основе, об его статусе и полномочиях, об его месте в системе высших структур государственной власти, т.е. каким он должен быть в современных условиях, видимо, скоро станут одной из важных проблем в Парламенте и в политической жизни страны. Такое предположение основано не только на актуализации проблемы, но и на том, что сегодня работают две комиссии: одна, образованная Верховным Советом по подготовке проекта Закона о Верховном Совете (Председатель С.З.Зиманов), а вторая создана Президентом Республики для подготовки проекта Закона «О внесении изменений и дополнений в Конституцию» (Председатель Н.А.Шайкенов). Наиболее сложными и дискуссионными в этих комиссиях предвещают быть и будут вопросы о высших структурах государственной власти (Парламент, Президент, Правительство) и об их взаимоотношениях. В них уже начали обсуждаться различные предложения и варианты, направленные на совершенствование статуса Верховного Совета, каким он должен быть как высший представительный и единственный законодательный орган в Республике. Сегодняшняя реальность такова, что Парламент часто берет на себя несвойственные ему управленческие и отчетные функции, занят составлением различных концепций и программ, которые не подсилу ему, принимает законы нередко по вопросам, которые могут и должны быть регулированы актами Президента и Правительства. В его деятельности явно недостает конструктивных, созидательных начал. Все это во многом проистекает из-за отсутствия четкого определения и разграничения статуса и функции между ветвями государственной власти, а особенно законодательной и исполнительной.

Нами излагаются ниже некоторые соображения принципиального плана, которые могли быть учтены в работе указанных комиссий при подготовке ими Закона о Верховном Совете и конституционных изменений:

1. Верховный Совет — Парламент Республики является одной из ветвей государственной власти. У него нет и не может быть других магистральных целей и задач, кроме тех, которые возложены на государственную власть в целом— Казахскую государственность. Различие его высокого статуса и профессиональных полномочий, расхождения в подходах к вопросам законодательного регулирования и оценки внутренней и внешней политики Республики должны рассматриваться как многообразие форм государственной деятельности в рамках системно-общих целей, ведущее к нахождению оптимальных решений выхода из глубокого экономического кризиса, обеспечения гражданского мира и строительства правового государства, основанного на рыночной экономике.

2. По действующей Конституции Верховный Совет избирается на 5 лет. Так было раньше в СССР и Казахской ССР. В периоды крутых перемен и преобразований, когда социально-экономическая и политическая ситуация в стране быстро меняется, как общее правило, должны обновляться и представительные органы государственной власти, чтобы обеспечить приток новых людей с более обновленной ориентацией. Так было во многих странах мира, в том числе и в Советской России после революции 1917 года. Сегодня в Российской Федерации Государственная Дума избирается только на 2 года. Пятилетний срок Верховного Совета нашей Республики не отражает особенности современного состояния государственности, ведет к возможному превращению Парламента в очаг консервативных сил и взглядов.

Предлагается сократить срок, на который избирается Верховный Совет Республики от 5 до 3 лет.

3. В действующей Конституции вовсе нет упоминания о Комитетах и Комиссиях Верховного Совета, как об его основных органических структурных органах, в которых работают депутаты над законопроектами и происходят обсуждения вопросов, выносимых на пленарные заседания Парламента. Конституционный статус парламентских Комитетов и Комиссий должен быть восстановлен.

4. Верховный Совет должен иметь свой «исполнительный орган» в виде Президиума. Президиум Верховного Совета рассматривает организационные, оперативно-распорядительные, контрольные, кадровые и другие важные вопросы, требующие коллегиального решения. Он подготавливает текущие и перспективные планы подготовки законопроектов, координирует деятельность Комитетов. Президиум не должен брать на себя функцию Председателя Верховного Совета, тем более подменять его.

5. Круг вопросов, решаемых Парламентом должен быть расширен в частности он приостанавливает и отменяет решения местных представительных органов. Распускает местные представительные органы в случаях антиконституционной деятельности и бездеятельности. Государственные программы общенационального значения утверждаются Верховным Советом, а специальные (отраслевые) — Президентом. Парламенту должно быть предоставлено право лишения депутатского мандата.

6. В Законе «О Верховном Совете» должны быть определены статус и функция Контрольной палаты. Принципиально важно уяснить, является ли она только «счетной» или «бюджетной» или несет другие, дополнительные функции. Я считаю, что в современных условиях Казахстана следовало бы возложить на Контрольную палату задачу осуществления контроля над исполнением Республиканского бюджета в высших и центральных структурах всех ветвей власти, в том числе и в законодательной. В принципе Контрольная палата, как сегодня не должна включать в свой состав депутатов и тем самым превращать их из законодателей в ревизоры. Она должна иметь Председателя и его заместителей от депутатов, аудиторов, избираемых и утверждаемых Верховным Советом. Контрольная палата должна работать в тесной связи с Комитетами, больше по заданию последних.

7. Расширить круг высших должностных лиц в государстве, назначаемых, избираемых и освобождаемых от должности Парламентом. К числу таких желательно включить: Председателя Комитета по Государственному имуществу , Председателей Верховного Суда и Конституционного Суда их заместителей , заместителей Генерального прокурора.

В порядке постановки можно было бы обсудить вопрос о целесообразности выдвижения гражданских лиц на должности первых руководителей — некоторых силовых министерств и государственных комитетов.

8. В Законе должно быть предусмотрено введение института недоверия Правительству, Премьер-министру, членам Правительства, порядок объявления недоверия.

Можно было бы предположить такой его механизм: объявление недоверия Правительству, Премьер-министру и членам Правительства принимается 2/3 голосов от общего числа депутатов. Президент Республики своим заявлением (меморандумом) может отсрочить принятие их отставки до 4-х месяцев. По истечении этого срока Верховный Совет может пересмотреть свое прежнее решение о недоверии или подтвердить его.

9. В интересах обеспечения качества и эффективности законов, принимаемых Верховным Советом должен быть установлен более рациональный порядок их принятия. В частности, предусмотреть что законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении их от уплаты, о предоставлении льгот и привилегий и другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет республиканского бюджета, могут быть внесены в Верховный Совет и только при наличии заключения Правительства Республики Казахстан.

10. Верховный Совет может быть самораспущен и распущен. Вопрос о самороспуске Парламента может возбуждаться письменным заявлением не менее 1/4 частью всех депутатов. Решение о самороспуске принимается 2/3 голосов от общего числа депутатов Верховного Совета.

Принятие решения о роспуске Парламента — прерогатива Главы государства — Президента Республики Казахстан. Президент Республики Казахстан принимает решение о роспуске Парламента, если деятельность Парламента направлена на дестабилизацию общества, против конституционного строя и государственности Казахстана, если Парламент третий раз отклоняет кандидатуру Премьер-министра, предложенного Президентом Республики.

Здесь изложены отдельные идеи, имеющие концептуальное значение при разработке проекта Закона «О Верховном Совете Республики Казахстан».

5.5. Как сделать Парламент эффективно работающим

В проекте второй Конституции предусматривается введение в Республике двухпалатного Парламента. Это продиктовано необходимостью представлять в законодательном органе республики, в одной из его палат, интересы регионов и сообществ местного самоуправления. В ряде государств СНГ, в т. ч. унитарных, это становится желанным, особенно там, где экономические и политические условия остаются сложными, временами возникают конфликтные ситуации, перерастающие в конфронтацию между высшими законодательными и исполнительными структурами власти. По разным причинам в Казахстане не прижился однопалатный Верховный Совет. Приходится надеяться, что переход к двухпалатному Парламенту положительно скажется на всей системе государственной власти.

I

При конституционном определении статуса Парламента Республики с двухпалатной структурой скажутся возможные плюсы и минусы: повысится ответственность депутатов за рассмотрение, обсуждение законопроектов, темпы и сроки принятия которых существенно замедляется, поскольку проходить они будут через обе палаты. Будет иметь место законодательная волокита.

Заметно уменьшится удельный вес законов в системе нормативно-правовых актов. Они больше будут охватывать приоритетные сферы отношений. Одновременно расширяется и возрастает регулятивная роль указов Президента и постановлений Правительства. Возникает риск взаимных притязаний во властных отношениях за преобладание на правовом пространстве. Все это и другие особенности двухпалатного законодательство-вания должны учитываться при конструировании будущего Парламента. Преимущества новой структуры Парламента должны быть поставлены в основу его деятельности.

Парламенту посвящен раздел IV проекта Конституции. В нем довольно четко определены полномочия обеих палат. Парламент должен быть представлен в системе высшей власти более весомо.

1. Головная статья 49 имеет принципиальное значение. Она гласит: «Парламент является высшим представительным органом Казахской Республики, осуществляющим законодательные функции». Не случайно не указывается здесь, что Парламент является единственным законодательным органом, ибо таких органов учреждается несколько. Предусматривается, что Парламент может по инициативе Президента наделить его полномочиями принимать законы (п. 4 ст. 53). Да и сам Парламент может принимать законы только по определенным областям общественных отношений. А «все иные отношения регулируются подзаконными актами» (п. 3 ст. 61). Таким образом, одновременно с Парламентом законодательствуют и Президент, и Правительство. Надо решительно протестовать против такого решения судьбы Парламента. Принятие такого варианта в проекте Конституции непременно приведет к диктатуре администрации в системе законотворчества, что в свою очередь наводнит страну эрзац — законами. Парламент должен стать единственным законодательным органом.

2. Об ограничении законодательной функции Парламента свидетельствует изъятие из его ведения вопросов, связанных с внесением изменений и дополнений в Конституцию. Такие изменения вносятся лишь Республиканским референдумом или Парламентом, в случае, если это предложит Президент (ст.ст. 53, 88). Принятие Конституции, внесение в нее изменений должно остаться непреложной функцией Парламента. Таково одно из основных «кредо» демократии.

3. В проекте Конституции Республиканский референдум приобретает несвойственный ему статус чуть ли не постоянно действующего института. К тому же его проведение связывается исключительно с волей Президента (п. 15 ст. 44). Принятие решения о референдуме как способе обращения к народу допустимо в особо необходимых и исключительных случаях. Оно не должно стать регулярным методом государственного управления.

4. Срок полномочий Парламента определен — четыре года (п. 2 ст. 49). Причем половина депутатов Верхней палаты (сената) переизбирается каждые два года (п. 2 ст. 51). В нынешней ситуации в РК, и без того сложной, нет необходимости в проведении столь частых избирательных кампаний. Следует также учесть, что в быстро меняющихся условиях, тем более на переходных этапах развития общества, сроки функционирования представительных органов обычно предельно сокращаются. Тем самым обеспечивается обновление состава депутатов и их новая ориентация. Таков мировой опыт и опыт СНГ (в России — два года). Мы предлагаем определить срок полномочий Парламента и его депутатов в три года. Думается, это устроит и самих депутатов, и Правительство.

5. Что касается разногласий в печати относительно численного состава депутатов, исходя из опыта работы Верховного Совета республики, можно утверждать, что число депутатов в нам должно быть гораздо меньше — не 360 (XII созыва) и не 177 (ХIII созыва). Как бывший депутат Верховного Совета этих двух созывов могу засвидетельствовать, что по меньшей мере одна четвертая часть депутатов на его пленарных заседаниях постоянно отсутствовала. Массовым и обычным было голосование по картам отсутствующих. Сведение числа депутатов до 100 человек в обеих палатах, как это предусмотрено проектом Конституции, вполне оправдано.

6. Статья 49 устанавливает, что Парламент работает на постоянной основе и его ежегодная сессия проводится с сентября по июнь следующего года. Мы стоим на другой позиции. Опыт работы Верховного Совета нашей Республики, да и ряда стран СНГ, служит веским аргументом в пользу того, чтобы работа Парламента была организована по «смешанной» системе: посессионно и частью на постоянной основе. Суть ее заключается в том, что Парламент, его палаты собираются два раза в год по 30—40 дней или три раза в год по 20—25 дней на каждую сессию. А на постоянной основе работают комитеты (постоянные комиссии) и не более одной пятой части депутатов. При этом большинство депутатов постоянно находится среди своих избирателей. Эффективность их законотворческой работы будет не меньше, чем в случае постоянного пребывания в Парламенте. Содержание такого Парламента обойдется намного дешевле, чем это было в прошлом, что немаловажно.

7. По замыслу проекта Конституции основная задача Парламента — рассмотрение и принятие законов. Но правом контроля за исполнением законов он не пользуется. В абстрактно-принципиальном плане с такой общей постановкой можно было бы согласиться. Это было бы приемлемо при наличии эффективно действующей сети общественного и государственного контроля за исполнением законов и развитого правового менталитета у населения. Но в наших условиях пока этого нет. Госчиновники, обязанные играть позитивную роль в этом деле, в большей своей части коррумпированы. Необходимо наделить Парламент правом контроля за исполнением законов, хотя бы в республиканских (центральных) государственных и негосударственных органах.

8. Согласно проекту Конституции над Парламентом по сути учрежден постоянный «железный колпак» в виде права Президента распустить его по своей инициативе в любое время (ст.ст. 63, 70). Это нецивилизованная норма. Она превращает Парламент в административный орган при Президенте.

9. Верховный Совет (Парламент Республики) является одной из ветвей государственной власти. У него нет и не может быть других магистральных целей и задач, кроме тех, которые возложены в целом на казахскую государственность. Особенность его высокого статуса и реальных профессиональных полномочий, своеобразие его в подходах к вопросам законодательного регулирования и оценки внутренней и внешней политики Республики должны рассматриваться как многообразие форм государственной деятельности в рамках общих целей, направленное к нахождению оптимальных решений выхода из глубокого экономического кризиса, на обеспечение гражданского мира и строительства правового государства, основанного на рыночной экономике.

10. По действующей Конституции Верховный Совет избирается на пять лет. Так было в застойные времена в СССР и в Казахской ССР. В периоды крутых перемен и преобразований, когда социально-экономическая и политическая ситуации в стране быстро меняются, как правило, должны обновляться и представительные органы государственной власти с целью обеспечения притока новых людей с более обновленной ориентацией. Так было во многих странах мира, в т. ч. и в Советской России после революции 1917 г. Сегодня в Российской Федерации Государственная Дума избирается только на 2 года.

Пятилетний срок действия Верховного Совета в нашей Республике не отражает особенностей современного политического и экономического состояния государства, создает возможность перерождения Парламента в очаг консервативных сил и взглядов.

Предлагается сократить срок действия избираемого Верховного Совета Республики до трех лет.

11. Предложение о том, что нужно предусмотреть в Законе о Верховном Совете возможность его реорганизации из однопалатного в двухпалатный Парламент, не проводя новых выборов, вряд ли приемлемо. Верховный Совет конституирован как однопалатный, и его механическое разделение неестественно. В перспективе это допустимо, но я сильно сомневаюсь, что двухпалатный Парламент будет работать лучше, чем однопалатный в унитарном государстве.

12. В действующей Конституции нет даже упоминания о комитетах й комиссиях Верховного Совета, как об сто основных органических структурных органах, работающих над законопроектами, занимающихся подготовкой и обсуждением вопросов, выносимых на пленарные заседания Парламента. Конституционный статус этих комитетов должен быть восстановлен.

13. Верховный Совет должен иметь свой «исполнительный орган» в виде Президиума. Президиум Верховного Совета рассматривает организационные, оперативно-распорядительные, контрольные, кадровые и другие важные вопросы, требующие коллективного решения. Он составляет текущие и перспективные планы подготовки законопроектов, координирует деятельность комитетов. Президиум не должен брать на себя функции Председателя Верховного Совета.

14. В Законе о Верховном Совете должны быть определены статус и функции Контрольной палаты. Принципиально важно уяснить, является ли она только счетной (или бюджетной) или несет другие, дополнительные, контрольные функции. Я считаю, что в современных условиях в Казахстане на Контрольную палату следовало бы возложить задачу осуществления в первую очередь контроля за исполнением республиканского бюджета в высших и центральных структурах всех ветвей власти, в т. ч. и в законодательной. Контрольная палата должна иметь председателя и его заместителей из числа депутатов, а рабочий аппарат должен комплектоваться на общих основаниях. Важно определить взаимосвязь Контрольной палаты и комитетов.

15. Расширить круг высших должностных лиц в государстве, назначаемых или избираемых Парламентом. В их число желательно включить председателя Комитета по государственному имуществу, председателей и судей Верховного суда и Конституционного суда, Генерального Прокурора и его заместителей.

В порядке постановки вопроса можно было бы обсудить целесообразность выдвижения гражданских лиц на должности первых руководителей некоторых силовых министерств и госкомитетов.

16. В законе должно быть предусмотрено введение института недоверия правительству, премьер-министру, членам правительства.

Можно было бы предложить такой его механизм: выражение недоверия Правительству, Премьер-министру и членам правительства принимается двумя третями голосов от общего числа депутатов. Президент Республики своим заявлением (меморандумом) может отсрочить принятие их отставки на срок до 4-х месяцев. По истечении этого срока Верховный Совет может пересмотреть свое прежнее решение или подтвердить его.

17. В интересах обеспечения качества и эффективности законов, принимаемых Верховным Советом, должен быть установлен более рациональный порядок их принятия. В частности, предусмотреть, чтобы законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о предоставлении льгот и привилегий и другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет республиканского бюджета, вносились в Верховный Совет только при наличии заключения Правительства Республики Казахстан.

Верховный Совет может быть самораспущен или распущен. Вопрос о самороспуске Парламента может возбуждаться письменным заявлением не менее одной четверти всех депутатов. Решение о самороспуске принимается двумя третями голосов от общего числа депутатов Верховного Совета.

Принятие решений о роспуске Парламента — прерогатива главы государства — Президента Республики. Он принимает решение о роспуске, если деятельность Парламента направлена на дестабилизацию общества, против конституционного строя и государственности Казахстана, если Парламент третий раз отклоняет кандидатуру на должность премьер-министра, предложенную Президентом.

Здесь изложены отдельные идеи, имеющие концептуальное значение при разработке проекта Закона о Верховном Совете Республики Казахстан.