Парламент Казахстана в трудные годы провозглашения независимости — С. З. Зиманов

3. Системно и достаточно корректно палатам следует заслушивать отчеты членов Правительства по конкретным и актуальным вопросам их деятельности и избегать в итоге, по возможности, общих Формулировок вроде «принять к сведению» или «ограничиться обсуждением», которые всегда оставляют чувство не достаточной подготовленности депутатской аудитории.

4. Многое зависит от создания условий и нормальной творческой обстановки, с тем, чтобы депутаты могли вносить зрелые предложения и обсуждать их при необходимости непосредственно на пленарных заседаниях палаты, не загоняя их для «проработки» на бюро палаты, решение которого может взять верх над депутатской инициативой.

5. В практике парламентаризма не только Казахстана, но и государств СНГ весьма слабой и неотработанной остается связь между правом законодательной инициативы, которым обладают субъекты, определенные законом, и правом инициативного законодательства, которым обладают население и органы, отдельные граждане и их объединения. Эта связь составляет ключевую роль в отношениях депутатов и избирателей, является источником и фактором формирования законопроектов и их жизненной ценности. Законодательные предложения, идущие снизу, должны поощряться, они должны стать одним из каналов, могущих влиять на законотворчество. В демократических государствах хорошо отработан механизм этой связи и организационно оформлен. И нашему Парламенту следует учесть этот оправдавший и многообещающий опыт.

На переходном этапе, сопряженном с экономическим кризисом, разгулом преступности и коррупции, нужна сильная Президентская власть. Она никогда не будет сильной и авторитетной без эффективно работающего Парламента. Она будет представляться сильной только в представлениях льстивого окружения Президента. Лучшие законы — не те, которые «куются» в недрах аппаратной «кузницы», а те, которые рождаются и принимаются в Парламенте, ибо в нем есть народное представительство. Казахстанский Парламент, испытавший столько мук на этапе становления, должен обрести достойный себя имидж. Он должен быть равноправным партнером в системе государственной власти. Парламент нуждается в определенной реформе внутренней организации его деятельности, и не только. Наделение его, в частности, контрольными функциями становится необходимостью. Полезно было бы подумать и об увеличении числа депутатов мажилиса, скажем, на треть и кооптировать эту часть за счет представителей научных, творческих организаций. Это будет способствовать усилению законотворческого потенциала Парламента. Поэтому вопросу можно было бы принять специальный конституционный закон. В этой части опыт Верховного Совета Казахской ССР последнего созыва не утратил своей ценности.

4.4. Нужна сильная Президентская власть, но не диктатура(о проекте новой Конституции образца 1995 года)

Нельзя смешивать понятия «сильное государство» и «сильная Президентская власть». Для того, чтобы Казахстан стал сильным государством, хотя бы по внутренней организованности, нужны десятилетия, а сильная Президентская власть нужна сегодня. Президентская форма правления означает, что Президентская власть становится не только сильной, но и главенствующей в системе властных отношений в государстве.

Очень важно знать общие (классические) признаки президентской формы правления: избрание Президента народам, совмещение Президентом в одном лице должностей главы Государства и главы Правительства, формирование Президентом Правительства и ответственность последнего перед ним. В современном мире существуют десятки моделей Президентской формы правления, но в США, например, она не похожа на французскую. Каждая страна вносит свою специфику и приспосабливает форму государственного правления к своим условиям. Казахстан также имел свою модель. Действующая наша Конституция (1993г.) при конструировании государственной власти и ее системы органов исходила из того, что Казахстан является Президентской республикой, хотя об этом в ней прямо не говорилось. В проекте новой Конституции делается акцент на дальнейшее усиление Президентской власти. Однако оно не должно перейти верхнюю границу, за которой маячится диктатура. Республика переживает глубочайший кризис. Президентская власть должна играть решающую роль в выводе общества из кризиса.

Итак, сильная Президентская власть составляет содержание Президентской формы правления. Центральной фигурой в ней является Президент. Его организаторская и созидательная работа внутри страны, в первую очередь, связана с высшей структурой исполнительной власти. С указанных позиций обратимся теперь к положениям и нормам проекта новой второй Конституции.

1. Отношение Президента к Правительству при Президентской форме правления строится в основном двояко. Он либо является главой государства и главой высшей администрации (независимо от наличия премьер-министра), либо только главой государства. Для Президентской формы правления и для сильной Президентской власти, как правило, характерна первая модель. При втором варианте Правительство, подконтрольное Президенту, должно обладать значительной самостоятельностью и широкими полномочиями. Статья 41 проекта решает этот основной вопрос келейно и расплывчато. В ней говорится, что «…Президент Республики является главой государства, его высшим должностным лицом, определяющим основные направления внутренней и внешней политики государства». Неясно, какую смысловую нагрузку несет «высшее должностное лицо», имеется ли в виду высшая исполнительная власть? Во-первых, Президент в силу того, что он является главой государства, считается и высшим должностным лицом в государстве, которое производно от первой. Во-вторых, Президент как глава государства определяет «основные направления внутренней и внешней политики» страны, а не в силу того, что он есть «высшее должностное лицо». Следовало бы четко сформулировать мысль в ч. 1 статьи 40: «Президент Республики Казахстан является главой государства, определяет основные направления внутренней и внешней политики государства». Я все же склонен считать, что Президент должен соединить в своем лице функции главы Государства и главы Правительства — это лучший вариант обеспечения сильной Президентской власти в наших нынешних условиях.

Части 2 и 3 этой статьи определяют Президента то «символом» единства народа, то «арбитром» в согласованном функционировании всех ветвей государственной власти. Коряво и неточно. Президент — не нейтральное лицо и не «символ», а власть, обеспечивающая руководство страной в соответствии с ее Конституцией и законами, а также согласованное функционирование всех ветвей власти. Об этом должно быть сказано более определенно.

2. В статье 44 в 28 пунктах перечисляются конституционные полномочия Президента РК. Из них вовсе не вытекает, что Президентская власть является сильной или должна стать сильной. Так, предусмотрено, что он решает внутри страны исключительно организационные и структурные вопросы, но не осуществляет организаторскую работу на уровне высшей исполнительной власти. Он не руководит Кабинетом министров и не председательствует на его заседаниях, хотя бы временами. По логике вещей на Президенте лежит огромная ответственность за судьбу реформ, он обязан быть гарантом в первую очередь личной и имущественной безопасности граждан, их свобод и должен верховно обеспечить решительную борьбу с преступностью, с коррупцией и взяточничеством среди госчинов-ников. Все это должно было быть адекватно сформулировано в статье проекта. С сожалением приходится отметить, что не только эти, но и многие другие положения проекта Конституции, особенно относящиеся к структурам государственной власти, не увязаны с конкретными условиями и задачами Республики.

3. При Президентской форме правления, если она провозглашена, роль Парламента во внутренней и внешней политике несколько сужена. Это делается не для того, чтобы отодвигать Парламент на второй план в системе государственной власти. Это делается исключительно с целью дать больший простор для действий Президента и высшей администрации и для еще большего усиления их ответственности.

Разработчикам проекта Конституции нужно было соблюдать в этом плане должную меру во взаимоотношениях Президента, Правительства — с одной стороны, и Парламента — с другой. Без достаточного использования мощного потенциала Парламента в русле решения общих задач государства Президентская власть не будет сильной. На деле получилось «оттирание» Парламента. Так, Президент сам утверждает «государственные программы» Республики (п. 13 ст. 44), следовательно, сам себе сочиняет, сам исполняет, сам себя контролирует. Целесообразным было бы, чтобы Президент утверждал правительственные программы, а национальные (общегосударственные) программы — Парламент. В Проекте оказано, что Президент утверждает «единую систему финансирования и оплаты труда» для всех бюджетных органов (п. 14 указанной статьи). Это чисто парламентская функция: она — эта система — должна быть основана на базе закона или основ законодательства. Предусмотрено, что объявление чрезвычайного положения, применение вооруженных сил внутри страны осуществляется Президентом не с согласия Парламента (а это нужно было), а лишь после консультации с Премьер-министром, председателями палат. Сказано, что только после принятия решения по этим вопросам Президент незамедлительно информирует Парламент (шт. 23, 24). В области кадровой политики роль Парламента сведена к даче согласия на назначение Президентом премьер-министра, председателя национального банка. Мы считаем, что функцию дачи согласия целесообразно распространить еще на «силовых» министров и на Генерального прокурора. Надо остерегаться всевластия Президента без ограничения, что может привести к монополии власти.

4. Принесение Президентом присяги — важнейший морально-политический и юридический акт. По проекту Конституции присяга превращена в безликую формальность. Она приносится не перед Парламентом, а только в присутствии депутатов Парламента, членов Правительства, Конституционного суда, Верховного суда, а также всех бывших президентов Республики (п. 2 ст. 42). Очевидно, присяга Президента должна быть принесена не в присутствии членов различных властных структур, а перед Парламентом или перед Верховным судом.

5. Казахстан — демократическая Республика. Это закреплено в Конституции. А какая она по форме правления: Парламентская или Президентская? Ответ на этот вопрос имеет принципиальное значение для определения правового статуса и места Верховного Совета в государстве, в системе его высших органов. Как показывает исторический опыт, в тех сложнейших кризисных условиях, в которых оказалась наша Республика на этапе перехода от тоталитарного режима к демократии, нужна сильная, разумно устроенная и основанная на законах исполнительная власть во главе с Президентом, т.е. наиболее приемлемой сегодня формой государственного правления в Казахстане является Президентская Республика. Независимо от того, возглавляет ли Президент, будучи Главой государства, непосредственно исполнительную власть или нет, он реализует свою основную функцию так или иначе через Правительство и отвечает в первую очередь за его деятельность.

6. Законодательное регулирование отношений Парламента и Президента, их статуса и полномочий в рамках Президентской республики не должно вести к умалению роли Парламента. Напротив, сильная президентская власть предполагает и сильную законодательную власть. На первый взгляд, это единство кажется сомнительным, т.к. может породить конкретную борьбу между ними за преобладание в системе властных отношений. Такая опасность существует. Свести ее до минимума, сделать такую ситуацию невозможной — важнейшая задача закона и законности. Парламент может и должен заботиться об определении законных рамок действия Президента и усилении контроля за соблюдением законности в аппаратной структуре и Президента и Правительства, дабы Президентская власть, не перерастая в диктатуру, оставалась сильной властью, основанной на законах демократического правового государства. Не диктатура, но авторитарная власть допустима, если она не имеет другой цели, кроме цели обеспечения блага народа и намерена отстаивать интересы народа.

7. Нужна конституционная регламентация об отрешении Президента Республики от должности. Можно было обсудить вариант, по которому решение вопроса об отрешении Президента Республики от должности проходит четыре этапа: выдвижение обвинения, получение заключения, обсуждение и голосование.

Выдвижение обвинения об отрешении Президента республики от должности принимается после всестороннего обсуждения двумя третями голосов от общего числа депутатов. Выдвинутые Парламентом обвинение направляется на заключение.

Заключение об обоснованности обвинения, предъявленного Президенту Республики Казахстан, дают Президиум Верховного суда, Конституционный суд и специальная комиссия Верховного Совета, решение которых принимается двумя третями голосов от общего числа их членов.

Обсуждение в Верховном Совете вопроса об отрешении Президента Республики Казахстан от должности начинается с момента оглашения заключения.

Голосование в Верховном Совете об отрешении Президента республики Казахстан от должности проводится не позднее чем через три дня после окончания обсуждения. Решение принимается тремя четвертями голосов от общего числа депутатов.

4.5. Записка Президенту Республики Н.А. Назарбаеву «Правоохранительной системе нужно коренное преобразование», поданная 21 сентября 1992 года

Преступность, наряду с беззаконием, по масштабам и дерзости совершения стала угрожающей для основ общества. Она завоевывает все новые и прочные позиции в деловой сфере и в государственном аппарате. Действует и растет сеть «теневых» силовых организаций, почти открыто занимающихся угрозами, шантажом и физической расправой по заказу. В условиях неэффективности борьбы с преступностью к их услугам все больше прибегают различные группы. Безопасность личности не обеспечена. Никакая экономическая реформа и демократические преобразования, осуществляемые пол колпаком разгула преступности и беспредела нарушения законности, не принесут успеха. Необходимы срочные комплексные законодательные и решительные практические меры, которые уже откладывать нельзя. К их числу мы относим существенные изменения и преобразования в правовой сфере и в первую очередь в системе правоохранительных органов, которые должны осуществляться под углом зрения повышения их роли и эффективности деятельности в современных условиях. То, что проводилось в этой части до сих пор проводилось более в ведомственных интересах, во многом по-старому, ощутимого эффекта не дало.

Обновление в судебных органах — настоятельная задача

Авторитет и отдача судов в Республике остаются низкими. Приговоры и решения судов существенно теряют эффективность, как и акты правосудия. Освобождение судами от уголовного наказания явных преступников, в том числе наиболее опасных, стало необъяснимо массовым. За последние семь лет в 6 раз увеличилось число оправдательных приговоров по нереабилитирующим основаниям. Суды, освободившись от партийного диктата, нередко стали переступать ту черту правосудия, за которой начинается его перерождение. Они стали настолько автономными, независимыми, что по сути вышли из под общественного и государственного надзора и контроля. Управление судами перешло к ним самим, со всеми вытекающими отсюда последствиями. Отбор и назначение судей, если не считать некоторых формальностей, стали делом самих судебных инстанций. Причем этот отбор производится в основном из среды самих судебных работников. Учредили для себя классификационные коллегии, состоящие почти из самих же судей. Классные категории для судей, по сути должностные, присваиваются самими судьями. В составе и качестве судейского корпуса мало что изменилось. Словом, создаются, вернее уже созданы, условия для развития среди них замкнутой сословности и вольностей на «законе».

Развитию этих тенденций способствует то, что судебные органы не имеют своего центра, не сложились в единую судебную систему. Новая Конституция Республики Казахстан, к сожалению, закрепила эту раздробленность: теперь мы имеем не один высший суд республики, а три, каждый из которых сам себе глава.

О судебной реформе — больше разговоров. По существу нет еще законодательной базы: принятые законы о судоустройстве и судебных органах, закрепляющие то, что было, что есть сегодня, путаны. Если сохранится и далее такой порядок, то ожидать какого то улучшения в судебных органах не только трудно, но и нереально.

Мы считаем, что нужны неотложные законодательные и властные меры, среди них такие, которые устанавливают следующее:

1. Суды должны стать исключительно органами правосудия. Вышестоящие суды не должны заниматься вопросами управления нижестоящими, а также материально-хозяйственным снабжением, т.е. они не должны брать на себя управленческие и хозяйственные функции. Это — одно из важных условий обеспечения независимости судей.

2. Необходим тщательный, многобарьерный предварительный отбор кандидатур на судейские должности на широкой конкурсной основе. В составе конкурсной комиссии (коллегии), созданной под эгидой Министерства юстиции (или при Президенте), должны участвовать, наряду с представителями власти и правовых учреждений, обязательно профессора права.

3. Более предпочтителен в ближайшей перспективе принцип назначения основного состава судей из числа прошедших конкурсный отбор, как это принято во многих правовых государствах. За Парламентом оставить только право утверждения высших судей.

4. Основным звеном в судебной системе следует считать народные суды и соответственно этому определить их правовой статус и защищенность, базовое и материальное обеспечение.

5. Упорядочить судебную систему. Внести изменения и дополнения в Конституцию, в Закон о судоустройстве и в другие законодательные акты с тем, чтобы в Республике был один Верховный (высший) суд по общесудным делам. Арбитражные суды нужны, но они должны быть в структуре единой судебной системы, которую венчает Верховный суд Республики.

6. Должен быть установлен гибкий государственный механизм, оперативно и неотвратимо реагирующий на нарушение судами (судьями) незыблемых деловых и нравственных принципов правосудия, дискредитирующие его в глазах общества. Нужны более конкретные законодательные акты — нормы, с одной стороны, не допускающие вмешательства любых органов и должностных лиц в судебную деятельность, а с другой стороны устанавливающие ответственность судей, более строгую, чем для других, за злоупотребление положением судьи, за действия во вред авторитету правосудия. Нужны законодательные акты о порядке досрочного выхода и отправления судей в отставку, привлечения их к ответственности.

7. Установление для судей классификационных категорий спорно. Само звание судьи — высший чин. По крайней мере, они должны присваиваться исключительно за компетентность и профессионализм, за моральные качества и безупречное поведение, но не по должности, как сегодня. Суд — не армия, здесь нет управляющей и служебной иерархии.

О прокуратуре и о центре координации — борьбы с преступностью

Роль прокуратуры должна быть усилена. Между тем процесс реорганизации мало ее коснулся. Более того, прокуратура «поправила» свое положение, закрепив за собой статус «независимой системы». «Органы прокураторы, — говорится в новой Конституции Республики, — осуществляют свои полномочия независимо от других государственных органов, должностных лиц и подчиняются только Закону» (статья 107). Эта формула, предложенная самой прокуратурой, к недоумению, стала конституционной. Она противоречит общему конституционному принципу о том, что государственные органы самостоятельны только «в рамках своих полномочий», а следование предписаниям закона одинаково обязательно для всех. Сегодня прокуратура не входит в управленческо-исполнительную структуру государства, где ее законное место. Она находится как бы во взвешенном состоянии, формально примыкая к Верховному Совету и никем там не управляемая.

Сохранилась за органами прокуратуры «допотопная» функция, как главная: «Надзор за точным и единообразным исполнением законов на территории Республики…». Эта задача ими никогда и ранее толком не обеспечивалась, хотя постановка ее в какой-то мере оправдывалась в условиях федеративного государства, когда существовало множество органов, принимавших законы. Сегодня она стала в значительной мере пережитком.

С повышением и расширением роли суда в рассмотрении дел, связанных с нарушениями законности, независимо от того, кем они совершены, указанная функция прокуратуры в большей части становиться задачей судебных органов. Обостряющаяся до крайности криминогенная ситуация в обществе диктует необходимость существенного изменения и перестроения в системе правоохранительных органов. Это в значительной степени касается и прокуратуры. Нуждается в уточнении ее общенадзорная функция по охране и защите конституционного строя, а также в уголовно-правовой борьбе с преступностью и в обеспечении законности в деятельности правоохранительных органов.

Переосмысление места и роли органов прокуратуры могло бы включать следующие моменты:

1. Прокуратура и ее органы в системе разделения властей и по статусу должны быть и являются специальной и независимой от местного и ведомственного влияния управленческой структурой высшей исполнительной государственной власти.

2. Прокуратура должна в первую очередь стать органом, обеспечивающим безопасность личности, борьбу с преступностью, осуществлять в предусмотренных законом пределах и формах надзор за законностью действий правоохранительных и контрольных органов, нести функциональную ответственность за состояние и координацию борьбы с преступностью.

3. Прокуратура и ее органы должны взять на себя функцию руководства и контроля за обеспечением быстрого реагирования на случай совершения преступления в регионе. В этих целях можно было бы рекомендовать учреждение прокурорской должности, состоящей при оперативных штабах (группах) по приему сигналов, регистрации преступлений и немедленного оповещения о них соответствующих подразделений органов внутренних дел, а также контролю за принятыми по ним мерами. Эти штабы (группы) должны быть доступными для всех граждан и работать по принципу, как работают учреждения, по сигналам «скорой помощи» и при пожаре.

4. Прокуратура должна иметь статус органа, осуществляющего общегосударственную надзорную функцию за законностью действий в первую очередь руководящих органов управления государственных и негосударственных учреждений и объединений, независимо от способов их формирования. Протест прокурора, его обращения в суд, в органы следствия должны иметь правовую защищенность.

5. Классные чины для работников прокуратуры, если будут сохранены, то нужно пересмотреть их пожизненность, что стало тормозом в деле обновления кадров. Достаточно указать на то, что несправившиеся с работой старшие от юстиции («государственные советники», «советники») из-за высокого чина не подлежат переводу на более низовые должности. Они переводятся сплошь и рядом на такие же должности и нередко еще выше в других звеньях. В результате продвижение способных работников, доступ молодым кадрам в ответственные, тем более в верхние эшелоны прокуратуры, оказались весьма затруднительными.