Парламент Казахстана в трудные годы провозглашения независимости — С. З. Зиманов

Во втором году работы Нового Парламента в его структуре создана Контрольная палата. С ее введением контрольная функция Парламента вышла за его пределы и стала охватывать оценкой и частичной проверкой определенные сферы деятельности государственных и корпоративных органов. Само по себе наделение Контрольной палаты правом ознакомления оценки и проверки состояние законности, а в особенности правомерности законности расходования государственных средств организациями и органами независимо их ведомственной подчиненности, кроме выявления недостатков в этой области, а главное имело общедисциплинирующее значение. Особенно с назначением председателей Контрольной палаты депутата Алдамжарова Газиза, опытного, умного, вдумчивого и преданного делу, (бывшего главы областной исполнительной власти и первого секретаря областного комитета коммунистов), внешняя контрольная функция Парламента стала весомой, влиятельной и авторитетной по результатам деятельности.

Я помню одно расширенное заседание или Президиума Верховного Совета или специально созванное руководством Парламента с участием многих депутатов, с участием членов Правительства, руководителей и работников ведомств, связанных с объектами проверки комиссией Контрольной палаты. Это было, в общем-то, поучительно и уроком в плане как новая власть должна выявлять и бороться со своими недостатками, мобилизуя массы и опираясь на них. Вместо крутых мер и решений по отношению к виновным в нарушениях законности, больше обращалось их внимание в выступлениях членов Контрольной палаты и присутствующих депутатов на причины этих нарушений и последствиям, которые могут наступить, если во время не раскрыть и не преодолеть эти недостатки. Благожелательность к работникам этих объектов и усиление требовательности самих этих работников к себе и к ним проходили как требование новой власти, Нового Парламента Республики.

Вместе с тем Контрольная палата Парламента, ее активизирующая деятельность, в результате которой раскрывались новые и новые серьезные факты нарушения законности, особенно в учреждениях и организациях подведомственных министерствам и государственным комитетам стали вызывать нередко недовольство и раздражение в верхних слоях власти. На этой почве стали возникать разногласия между комитетами и руководством Парламента с одной стороны и правительственными инстанциями — с другой. До поры до времени это не выходило за рамки делового сотрудничества.

3.3. Первый парламентский кризис: его причины и последствия

Предкризисную ситуацию и о причинах роспуска Парламента, состоявшегося 13 декабря 1993 года, лучше узнать от первых уст, т.е. по записям и рассказам непосредственных участников находившихся в гуще событий этих дней и по их записям, составленным ими по ходу этих событий. В них приводятся детали, которые остаются неуловимыми и неизвестными для последующих и поздних описателей.

Мне представляется, что этим требованиям отвечают интервью и записи встреч, статьи и мысли, под которыми стоит фамилия — депутата Верховного Совета и председателя одного из его комитетов. Ниже приводятся интервью корреспонденту газеты «Казахстанская правда», данное мною накануне роспуска Парламента и статья, написанная вслед за роспуском Парламента Верховного Совета двенадцатого созыва.

I

Интервью в виде вопросов и ответов опубликовано накануне роспуска Парламента 4 октября 1993 года под названием «Решения райсоветов могут привести к роспуску Парламента». Ниже приводится его полный текст.

1. Как Вы оцениваете заявление ряда районных Советов столицы о досрочном прекращении своих полномочий?

— Сам по себе факт прекращения полномочий местных Советов как государственной структуры, унаследованной от прошлой тоталитарной системы, не является чем-то неожиданным. Подобный процесс полным ходом идет в России, пробудился и в других странах СНГ. Неожиданно то, что это началось в Казахстане, в его столице, именно сегодня и в такой «революционной» форме. Дело в том, что сторонники старого режима остаются довольно влиятельными в эшелонах центральных и местных органов республики, и создавалось впечатление, что само развитие реформаторского политического сознания как у власть имущих, так и у населения идет медленно. На этом фоне неожиданное решение Алатауского райсовета о сложении своих полномочий исторически предвосхищает события. Советы морально и фактически устарели, как властная структура они уже не вписываются в процесс демократического обновления, становятся бездеятельными. Чем быстрее это будет осознано самими народными депутатами, тем сплоченнее и активнее преодолеем мы переживаемые трудности. С другой стороны, чем больше сама жизнь выталкивает Советы из политической системы общества, требуя замены их новыми представительными органами, тем ощутимее то, что многие из них играют в местном управлении деструктивную роль, всеми силами пытаясь удержаться у власти.

2. Законодательством Республики Казахстан предусмотрена отставка депутатов, но не самороспуск Советов как органов представительной власти…

— В самороспуске местных Советов нет ничего противоправного. Служба в органах власти и управления основывается на ответственности госслужащих перед народом. Видимо, эта ответственность и явилась движущим мотивом их решений. В принципе институт сложения полномочий должностными лицами, органами и учреждениями (отставка, приостановление функций, самоликвидация) узаконен во многих демократических государствах или внедрен в систему так называемых «организационных» норм, реализуемых по традиции. Просто мы, воспитанные в режиме административно-командной системы, не можем освободиться от старых установок, не допускающих инициативной деятельности и свободы решения вопросов, касающихся своей судьбы, снизу.

3. Какова была реакция Верховного Совета на решение Алатауского и других районных Советов города о самороспуске?

— Верховный Совет еще не высказал своего отношения. Он соберется в декабре. Будем откровенны, что многими из числа освобожденных депутатов Верховного Совета, особенно теми, кто входил в руководящие органы, решение Алатауского райсовета о самороспуске было воспринято отрицательно. Мнения разделились: одни, составляющие большинство, объясняли это растерянностью и безответственностью самих районных депутатов, а другие расценивали эту акцию как смелый шаг со стороны Советов. Надо полагать, принятие такого необычного решения требовало определенной решительности и умения объективно оценивать сложившуюся обстановку.

4. Каковы, на Ваш взгляд, будут последствия начавшегося в Алматы прекращения своих полномочий районными советами? Можно ли считать, что они приведут к дестабилизации обстановки в РК?

— То, что уже пять других горрайсоветов столицы последовали примеру Алатауского райсовета и заявили о сложении своих полномочий, говорит о том, какие могут быть его последствия. Полагаю, что произойдет поляризация политических позиций среди местных советов и не только среди них. Заметно обострится противоборство между сторонниками и противниками демократических преобразований и реформ. Этот неминуемый этап примет открытую форму, хотя не столь острую. Раннее обнаружение внутренней «болячки» послужит, в конечном счете оздоровлению общественного и государственного организма. Этот процесс, однако, по последствиям не является дестабилизирующим.

Наоборот, отпадение отжившего, морально и фактически устаревшего звена госаппарата, надо полагать, приведет к большей стабилизации обстановки в Республике, ослабит пресс двоевластия, усилит исполнительную власть по вертикали, что так необходимо сегодня. Это мое убеждение.

5. Как Вы смотрите на возможность досрочного прекращения полномочий Верховного Совета?

— Да, такая возможность существует, высказывания об этом проскальзывают, и в печати, и в официальных обращениях общественных объединений. И среди части депутатов Верховного Совета растет мнение в пользу нового Парламента.

Время сегодня уплотнено новыми задачами, трудностями их реализации и острыми негативными порождениями. В этих условиях существенные недостатки Парламента, в основном составленного в свое время по спискам и указаниям КПСС и работающего сезонно — от весенней до осенней сессии, становятся очевидными. Не достает ему не только профессионализма и постоянства. Ведомственные и отраслевые интересы, ан-тиреформаторское настроение, укоренившаяся практика принятия законов «валом» в ущерб качеству, слабость контрольной функции за исполнением принятых законов, неумение и нежелание выделять приоритетные направления в законотворчестве, все больше становятся заметными и в ряде случаев преобладающими в деятельности Верховного Совета, а значит делают реальной постановку вопроса о досрочном прекращении его полномочий. Несовершенство существующего Парламента и необходимость перехода к более зрелой форме его деятельности часто становятся предметом неофициальных обсуждений среди депутатов. В последние годы не раз поднимался вопрос о создании «малого» Парламента из числа в основном освобожденных народных депутатов, работающих на постоянной основе в комитетах.

Сама идея явилась признаком неудовлетворенности и в какой-то мере попыткой придания большего динамизма деятельности Верховного Совета. Надо сделать оговорку, что несовершенство и недоработки бывают в любом деле. Я же имею в виду нечто более принципиальное — в плане функционального предкризиса. К примеру, на последней сессии Верховного Совета Президент выступает с полуторачасовым докладом о внутреннем положении республики, в нем содержится анализ кризисной ситуации в экономике и в денежно-кредитной системе с указанием путей выхода из нее. Президент предлагает Парламенту наделить его дополнительными полномочиями. Депутаты же дружно голосуют за то, чтобы не задавать вопросов и не открывать прений по докладу, тем самым игнорируя просьбу Президента. Это было поразительное решение.

Возьмем такую актуальную сегодня область — область борьбы с разбушевавшейся преступностью и необходимости проведения правовой реформы. В этой части существует запущенность и какое-то малообъяснимое безразличие со стороны Верховного Совета. По-другому объяснить это трудно. Приведу некоторые факты. По настоянию депутатов в повестку дня X сессии была включена информация Генерального прокурора республики «О состоянии и мерах борьбы с преступностью». Информация была зачитана в самый последний час перед недельным перерывом в работе Парламента (15 апреля). Без обсуждения информацию приняли «к сведению». Такая же картина повторилась и на XI сессии Верховного Совета. Под занавес сессии (28 октября) были заслушаны доклады по тем же вопросам Министра внутренних дел, Председателя Комитета национальной безопасности и Генерального прокурора. Опять же вопросов не задавалось, и прений не было. Оказалось, что не был заранее подготовлен даже проект постановления. Было решено принять его позже, на декабрьской сессии. В середине сентября с. г. руководству Верховного Совета, было передано «Обращение профессоров права к Президенту и Парламенту республики», в котором шла речь о необходимости принятия срочных законодательных и властно-организационных мер по обузданию преступности в стране. Я как один из авторов этого документа, пользуясь правом депутата, просил руководство Верховного Совета дать поручение соответствующим комитетам для обсуждения и внесения своих предложений. Этот документ остался без внимания. В свое время ставился официально вопрос о создании Комитета по вопросам правовой реформы, необходимость которого была очевидна. Однако и это предложение в Президиуме не нашло поддержки.

6.         Можно ли сказать, что Верховный Совет уже исчерпал свои внутренние возможности? Когда, как Вы считаете, могут быть проведены выборы нового, профессионального Парламента?

— Прямо ответить на этот вопрос трудно. Но судя по тому, как каждый раз после первой недели работы Парламента многие депутаты покидают зал заседания и оставшимся приходится голосовать за них по их карточкам, что запрещено законом, можно сделать вывод, что депутаты «устали» от парламентской работы, или ослабевает их интерес к ней. Судя по тому, что часто в оправдание медлительности в решении ряда актуальных вопросов — организационных и законодательных — ссылаются на приближение конца срока полномочий Парламента, можно предполагать, что депутаты готовят себя к завершающему этапу работы Верховного Совета. Вполне возможно, к осени будущего (1994) года будут проведены выборы нового Парламента. На это нужна воля депутатов. Во всяком случае необходимо предварительно принять тщательно продуманный, отработанный закон о выборах нового Парламента, который был бы сориентирован на создание демократически устроенной и сильной исполнительной власти.

II

Что произошло с Парламентом? называлась моя аналитическая статья, подготовленная вслед за роспуском Парламента. Ниже приводится ее полный текст.

13 декабря 1993 года Верховный Совет республики объявил о своем досрочном самороспуске (оставалось около полутора лет законного срока) и назначил новые выборы Парламента на 7 марта 1994 г. Еще 2-3 месяца назад ничто, казалось бы, не предвещало такого поворота событий. В работе Парламента было и положительное, и не мало изъянов. Его взаимоотношения с Правительством и Президентам республики были далеко не гладкими. Внутри самого Верховного Совета сосуществовали проимперские, просоветские и антиреформаторские течения и группы, хотя их влияние, казалось, не выходило за рамки и не было столь ощутимо в переходный период. Положение стало заметно меняться в связи с обострением политического кризиса и борьбы за власть в Российской Федерации (кульминация этих событий пришлась на сентябрь-октябрь 1993 года), они и оживили силы антиреформаторской оппозиции в Казахстане, в т.ч. и в самом Парламенте. Однако все это не представляло какой-то угрозы существованию Верховного Совета Республики.

Верховный Совет Казахской ССР XII созыва формировался в тот период (лето 1990 г.), когда разваливался тоталитарный режим в СССР и народ был охвачен предчувствием перемен, возрождения. Хотя организационно он строился на основе Советской Конституции, однако по составу и функционально отличался от предыдущих Верховных Советов. Формально провозглашенные демократические нормы Конституции СССР и Казахской ССР, служившие в основном пропагандистским целям, постепенно наполнялись позитивным содержанием. Можно утверждать, что Верховный Совет республики в какой-то мере вобрал в себя новые демократические веяния и реформаторский дух начального этапа перестройки. Это был один из самых интеллектуальных Парламентов в истории республики. В составе его были работники науки, культуры, литературы, искусства и просвещения. На волнах демократической эйфории и осознания свободы самостоятельного развития республики Верховным Советом был принят ряд крупных политических и правовых актов. В их числе: Декларация о государственном суверенитете Казахской ССР (25 октября 1990 г.), Закон о государственной независимости Республики Казахстан (16 декабря 1991 г.), новая Конституция (28 января 1993 г.). За неполные четыре года работы (апрель 1990 — декабрь 1993 гг.) Парламент принял 265 законов, тогда как Верховным Советом предыдущего XI созыва за пять лет (1986-1990 гг.) принято только 40 законов. Это, безусловно, серьезный прогресс. Была создана законодательная база для суверенного и независимого развития молодого государства.

Законодательный путь Парламента Республики Казахстан был труден. Сложно было Парламенту как законодательному и контрольному органу найти свое место в структуре высшей государственной власти. Сказывались амбициозные настроения среди парламентариев, в особенности в среде руководства и председателей комитетов Верховного Совета, претендовавших чуть ли не на первую роль во взаимоотношениях трех ветвей государственной власти, в частности, законодательной и исполнительной. Неоднократные вотумы недоверия правительству, вызовы членов правительства на заседания Верховного Совета по второстепенным вопросам не сыграли позитивной роли.

Не сложилось нормальных взаимоотношений между Председателем Верховного Совета С. А. Абдильдиным и некоторыми руководящими работниками аппарата Президента республики. Существовала явная неприязнь между вице-президентом Е. М. Асанбаевым и С. А. Абдильдиным. Неоднократно приходилось быть свидетелем этого. Так, на заседаниях Президиума Верховного Совета С. А. Абдильдин неоднократно предлагал приравнять вице-президента в окладе с заместителем премьер-министра, и этого ему удалось добиться вопреки представлению Президента об установлении вице-президенту оклада наравне с премьер-министром. Можно назвать много причин, внутренних и внешних, приведших к самороспуску Верховного Совета. Несомненно влияние углубляющейся кризисной ситуации в экономике, роста инфляции, разгула преступности и т.д.

Но определяющими в досрочном роспуске Верховного Совета XII созыва были все же внутренние мотивы, в основном — противоборство старой власти (Советов) и новой власти, пришедшей на ее смену. В данной статье мы остановимся лишь на этой проблеме.

В посттоталитарной истории Казахстана красной нитью проходит борьба двух тенденций, двух блоков. На одной стороне те, кто, поверив перестройке и реформам, сознают перспективность демократических преобразований, хотя еще нечетко представляют, какими будут их последствия. На другой стороне — сторонники советского образа жизни с его четко действующими политическими институтами, значительно выигрывающими на фоне современной разрухи.

Противостояние между ними в той или иной степени оказывалось почти на всех уровнях социально-экономической и политической жизни общества. Однако в целом они мирно уживались, и их противостояние не выходило за рамки конституционного развития страны. Однако уже то, что противостояние имело место в системе властных отношений и порою проявляло себя в разделе власти внутри страны, таило потенциальную возможность нарушения относительной стабильности в политической жизни общества. Президент и Правительство, в адрес которых прозвучало немало критических высказываний парламентариев, все же сохраняли ведущее положение в системе основных ветвей государственной власти и управления. Я не помню ни одного случая, когда Верховный Совет не соглашался бы с Президентом в обсуждении выдвигаемых им вопросов и принятии по ним решений, в целом его удовлетворяющих. Это не означало отсутствия разногласий. Относительная стабильность в отношениях между законодательной и исполнительной ветвями государственной власти заметно стала изменяться по мере нарастания конституционного и государственного кризиса в России, открытой борьбы Верховного Совета Российской Федерации, представлявшего интересы Советской власти, и Президентской структуры, проводящей политику реформ. Республика Казахстан имела самые тесные отношения с Российской Федерацией не только в сфере экономики. На политической обстановке в Казахстане не могла не отразиться ситуация в России, сложившаяся в ней как накануне, так и после падения «Белого дома», выборов в Федеральное собрание России, а также дебаты вокруг новой Конституции Российской Федерации. Все эти события существенным образом отразились на внутренней жизни Республики Казахстан.

В Казахстане, как и в других республиках СНГ, фактически и организационно существовало двоевластие по вертикали: в лице местных представительных органов — Советов, в которых осели прокоммунистические активисты, недовольные преобразованиями — с одной стороны, и в лице глав администраций в регионах, назначаемых Президентом республики и подчиненных ему — с другой стороны. Основные рычаги государственного правления на местах находились в их руках. Конституция 1993 года подвела законодательную базу под это двоевластие. Это двоевластие не было формальным, в перспективе оно медленно вело к расколу власти.

Конституция установила (гл. 15), что местные представительные и исполнительные органы в областях, районах и городах формируются отдельно друг от друга, и каждые из них решают вопросы местного управления и принимают решения, «обязательные для исполнения на соответствующей территории». Конкретного разделения функций не существовало. Местные представительные органы, продолжая действовать по устаревшей советской схеме, претендовали на первую роль в региональном управлении. В свою очередь главы местной администрации, в ведение которых перешла почти вся местная административная власть и управления, стали фактическими хозяевами и официальными представителями государства на местах.

На этой основе произошло дальнейшее разделение и раздвоение в системе местных органов, что способствовало формированию двоевластия на местах и не могло не отразиться негативно на властных отношениях и структуре государства в целом.

Верховный Совет как высший представительный орган, по существу, взял сторону местных Советов, открыто опекая их. На проводимых республиканских форумах и совещаниях с участием глав местной администрации и председателей местных Советов, двоевластие ощущалось особенно негативно. Так, на первом совместном заседании, как правило, проходившем под руководством Президента или премьер-министра, выступали в основном главы местной администрации, и создавалось впечатление, что они выражают общие позиции местных органов и их руководителей. На второй день работы, как правило, участники делились на две группы. Представители местных исполнительных органов собиралась в резиденции Президента, а представители местных Советов приглашались отдельно в здание Парламента. Мне приходилось участвовать почти во всех этих раздельных совещаниях, устраиваемых в Верховном Совете. Здесь-то в открытую говорилось обо все более усиливающихся разногласиях и противоречиях между местными исполнительными и представительными органами, об оттирании и принижении роли последних, о развале местного хозяйства, учреждений культуры и системы образования в основном якобы по вине администрации. От этих непримиримых выступлений оставалось ощущение безысходности, о каких-то согласованных действиях, и мечтать не приходилось. Так долго продолжаться не могло. Судьба реформы во многом решалась в регионах. Президент республики Н. А. Назарбаев в своем выступлении на последнем перед его роспуском заседании Верховного Совета 13 декабря говорил следующее: «По мере нашего движения к рыночной экономике и к демократии все больше обнаруживались отсталость и несоответствие Советской власти. Это противостояние рано или поздно должно было найти свое решение».

Среди причин, наибольшим образом повлиявших на роспуск Верховного Совета, безусловно, решающими были притязания на властные жизненные пространства как со стороны старых органов в лице Советов, ратующих за сохранение традиционной модели общественного и государственного развития, так и со стороны новых органов административной системы, стоящих за реформы. К тому же нарастало и накапливалось недовольство не только вне, но и внутри Парламента слабостью его законотворческой деятельности, а также контрольной функции за исполнением законов, особенно в системе центральных и высших эшелонов власти. Многие считали, что и на Парламенте лежит груз ответственности за экономический кризис, за рост коррупции в государственном аппарате и за незащищенность граждан от преступных элементов. В свою очередь, высшая исполнительная власть — как бы заодно стремилась отнести пороки и слабости государственной политики на счет Парламента.

В особенно напряженный период (сентябрь—октябрь 1993 года), период наивысшего обострения отношений между Президентом и Верховным Советом Российской Федерации, представлявшими две разные социально-экономические и политические ориентации, когда мало кто мог предсказать, на чьей стороне окажется перевес сил, а следовательно, и в сферах власти России, и в Казахстане проснулись силы, солидарные с той и другой сторонами конфликта. Они стали выражать свои симпатии и антипатии, нередко открыто. Это, разумеется, насторожило сторонников возрождения казахского народа и Казахстана на путях демократических преобразований.

Приведу малоизвестные документы этого времени. 29 сентября Верховным Советом Казахстана было получено обращение X чрезвычайного съезда народных депутатов Российской Федерации «К парламентам, Президентам и председателям Правительств стран Содружества Независимых Государств». Оно было датировано 24 сентября 1993 г. Ниже приводится текст этого обращения.