Парламент Казахстана в трудные годы провозглашения независимости — С. З. Зиманов

А как представляются полномочия Союза в Договоре? По существу они немногим отличаются от прежних. Нетрудно в этом убедиться, сравнив статью 73 действующей Конституции СССР, закрепляющую монополии власти Центра, и статьи 5, 7, 8 проекта Союзного договора, в которых идет речь о полномочиях Союза. Возьмем только основное в социально-экономической сфере. Согласно Конституции к ведению Союза ССР отнесены: проведение единой социально-экономической политики; разработка и утверждение единого государственного бюджета; руководство единой денежной и кредитной системой, установление налогов и доходов, поступающих на образование государственного бюджета; разработка и утверждение планов экономического и социального развития СССР и др. По проекту Договора к полномочиям Союза отнесены: определение совместно с республиками экономического развития страны и основ социальной политики, создание условий для развития общесоюзного рынка; проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики; составление и исполнение союзного бюджета, установление союзных налогов и сборов. Как видно из этого, полномочия Центра в социально-экономической сфере также необъятны, как и прежде. Что касается такого «новшества», как упоминание о том, что некоторые важные функции Союза осуществляются «совместно с республиками», то оно, представляется, не будет играть существенной роли в сдерживании монополизма федеральных органов. Такое мнение основано на том, что, во-первых, совершенно неясны содержание и механизм отправления функции «совместно с республиками» и чем она отличается от старой практики «согласования с республиками». Во-вторых, и прежде существовали и ныне существуют, наряду с общесоюзными, союзно-республиканские министерства и государственные комитеты, в рамках которых Центр выступает «совместно с республиками», на самом же деле и согласно ст. 135 Конституции их деятельность направляется Советом Министров СССР.

Неоцентрализм ясно просматривается в вопросах собственности. В проекте Договора признается, что «…республики являются собственниками земли, ее недр и других природных ресурсов на своей территории, а также государственного имущества за исключением той его части, которая необходима для осуществления полномочий Союза ССР». В то же время в нем указано, что «…регулирование законодательством республик отношений собственности на землю, ее недра и другие природные ресурсы не должно препятствовать реализации полномочий Союза» (ст. 7). А что означает это на деле? В Казахской ССР, например, более 17 млн. гектаров земли занято под нужды Министерства обороны СССР, более 90 процентов индустриального потенциала с его капиталами и имуществом являются союзными предприятиями, т. е. находятся вне собственности республики.

Неслучайно и то, что в Договоре нет перечисления союзных органов правления — федеральных министерств и ведомств. В Союзном Договоре 1922 года оно содержалось. Не кроется ли за этим стремление сохранить и узаконить в незыблемости или в слегка обновленном виде прежнюю структуру центральной власти, которая остается в силе и сегодня? Такое опасение имеет достаточно оснований, поскольку разграничение полномочий Союза и республик, служащее основой схемы властной структуры, проведено во многом формально.

Многие надеялись, что решения четвертого Съезда народных депутатов СССР станут новой точкой отсчета и повлекут за собой скорейшее заключение Союзного договора. Сегодня нельзя сказать, что надежды эти оправдались. По крайней мере скептицизм в этой части заметно возрос, особенно после принятия на Съезде документов не только просто нерадикальных, но и недостаточно трезвых и гибких в контексте сегодняшней ситуации в стране. Решение Съезда сохранить за обновленной федерацией прежнее название, т. е. Союз Советских Социалистических Республик, вызывает недоумение и протест. Это принципиальный политический вопрос. Некоторые депутаты резонно задавали вопрос, о каком социализме идет речь: о казарменном, тоталитарном, репрессивно-сталинском или застойно-брежневском? Одно было ясно: речь идет о его продолжении. Что это? Осуществление мечты о возврате к диктатуре «пролетарской демократии», ради преодоления которой велась перестройка? Опасения не беспочвенны. Голосованием было изменено ранее записанное в проекте Союзного договора, где говорилось, что его участники «…решили на новых началах построить свои отношения в Союзе суверенных советских республик», т. е. были проигнорированы голоса представителей большинства союзных республик против политизирования новой федерации.

На четвертом Съезде народных депутатов СССР были внесены значительные изменения и дополнения в Конституцию СССР в связи с совершенствованием системы государственного управления. Они свидетельствовали, с одной стороны, об установлении президентской формы правления с новой структурой высших органов в стране и о наделении Президента широкими полномочиями, которые, видимо, и необходимы в непростых современных условиях перехода к рыночным отношениям. С другой стороны, в них возведено в конституционную норму если не тотальное всевластие, то во всяком случае либерализованное всевластие центральных органов Союза. Достаточно указать на вновь создаваемый Совет безопасности СССР, на который, наряду с другими обязанностями, возлагается поддержание надежной государственной, экономической и экологической безопасности в стране. Обладая столь многогранной функцией, он может оказаться, по-видимому, так и предполагается, выше всех других органов в аппарате Президента. Совет Федерации, созданный с целью «координации деятельности высших органов государственного управления Союза и республик» и «обеспечения участия республик в решении вопросов общесоюзного значения» (дополнения к ст. 127 Конституции СССР), может оказаться только совещательным органом, не способным контролировать решения Совета безопасности. Кабинет министров теперь согласно Конституции обеспечивает проведение «совместно с республиками единой финансовой, кредитной и денежной политики; составление и исполнение союзного бюджета; осуществление общесоюзных экономических и социальных программ и др.» (ст. 132). Словом, чрезвычайные полномочия по управлению, которыми наделен Президент на определенный период, становятся не временной, а конституционной нормой.

Таким образом, остается открытым вопрос, сделает ли сохранение за Центром командных полномочий по многим важнейшим вопросам Союз сильнее, остановит ли процесс его распада? Уверенности в этом нет. Более того, решения Съезда народных депутатов СССР по этому вопросу, образно говоря, выглядят, как «шаг вперед и два шага назад».

IV

Еще не решены твердо некоторые важные организационные вопросы подготовки Договора. Каждый раз на встречах представителей союзных республик они поднимаются вновь и вновь, становятся объектами обсуждения и нередко расхождения. Камнем преткновения стали вопросы о роли и месте Центра на переговорах и об участниках Союзного договора. По этим вопросам нет ясной позиции ни у руководства Совета национальностей Верховного Совета СССР, ни у представителей Президентского Совета — основных организаторов встреч по обмену мнениями между республиками. За Центром признается то роль координатора, то роль равноправной стороны, то руководящее положение на переговорах по подготовке Договора. Не была исключением и самая последняя встреча в Москве, в середине декабря минувшего года, уполномоченных экспертов союзных республик.

Центр (Президент, Совет республики, Верховный Совет СССР), разумеется, не может находиться в стороне от подготовки Союзного договора. Нельзя не считаться с тем, что он в силу своего положения заинтересован в нем не в меньшей степени, чем республики. Для Центра Союзный договор — вопрос жизни. В то же время республики заключают договоры о Союзе между собой, но не с Центром. Отсюда — и общая заинтересованность, и противоречивость. Центр обладает длительным опытом объединения республик в единый союз и возможностями использовать престиж наличной всесоюзной власти не только в организационных делах. Это преимущество существующей федерации может положительно влиять на обеспечение подготовки и заключения нового Союзного договора, но в то же время оно может легко перерасти и в диктат сверху, чего нельзя допустить. Было бы разумнее, если бы республики, полагаясь на сложившиеся институты, использовали их для создания обновленного Союза.

Во всяком случае, Центр должен выступать в роли координатора, консультанта, отчасти и направляющей силы, особенно на согласительном этапе по подготовке и заключению Союзного договора.

В то же время Союзный договор — дело и самих республик. Как во всяком процессе, тем более в таком крупномасштабном объединительном движении, как конструирование обновленного Союза, среди самих участников должно существовать организующее ядро, добровольно признаваемое республиками и облаченное их доверием. Такую роль на себя должна была взять РСФСР, и она, как и в период образования Союза ССР, могла бы внести цивилизующее начало в процесс подготовки и заключения Союзного договора.

Другим спорным политически острым и до конца не решенным организационным вопросом является определение участников Союзного договора. Речь идет об образующих субъектах союзного федеративного государства. В историческом плане при Советской власти согласно Конституции ССР (ст. 71) таковыми являлись союзные республики. На сегодня в этом важном вопросе существует неопределенность, во многом созданная политикой Центра и разными подходами официальных руководящих лиц союзных органов. Наметились четыре различающихся подхода.

1. По Закону о разграничении полномочий Союза и субъектов федерации, принятому Верховным Советом СССР, субъектами Союзного государства признаны наряду с союзными республиками и автономные образования, многие из которых за последние годы провозгласили себя республиками.

2. В подготовке и подписании Союзного договора как равноправные участники участвуют все республики и все автономные образования (автономные области и автономные округа).

3. В докладе Р. Н. Нишанова на четвертом Съезде народных депутатов СССР, посвященном подготовке Союзного договора, определенно проводилась идея о том, что субъектами всесоюзной федерации могут быть не только республики, национально-автономные образования, но и отдельные этнические группы, компактно проживающие на территории той или иной республики.

4. Только союзные республики являются образующими субъектами Союза ССР, следовательно, на их ответственности лежит подготовка Союзного договора, и он может быть ими подписан. Что касается автономных республик, то они согласно Конституции находятся в составе союзных республик (ст. 82), могут принимать участие в подготовке Договора и подписывать его, оставаясь в составе союзных республик.

В проекте Союзного договора эти вопросы решаются неопределенно. В нем вообще нет упоминания о союзных республиках. Его положение о том, что «…республики-участники Договора входят в Союз непосредственно либо в составе других республик, что не ущемляет их прав и не освобождает от обязанностей по Договору», (ст. 1), может быть растолковано довольно широко. Видимо, авторы проекта сознательно оставляют простор для различных толкований. Во всяком случае это нельзя считать случайным упущением.

Мы полагаем, что наступило время более четкого определения позиции в вопросе о «круге образующих субъектов нового Союзного федеративного государства. Ими могут и должны быть союзные республики. Возможно в этом качестве и участие ряда автономных республик, если они в конституционном порядке приобретут статус союзных республик. Ломка существующей структуры национально-государственного устройства страны только по инициативе снизу или по каким-то конъюнктурным соображениям нанесла бы большой ущерб конституционности политической системы общества, т. е. нарушая законность способствовала бы насаждению хаоса.

Главное в Союзном договоре — это отношение по формуле: «республики — Центр — республики». Иначе говоря, с одной стороны, четкое разграничение полномочий в сферах законодательной, исполнительной и судебной властей между федеративным Союзом и республиками, а с другой — создание механизма прямой и обратной связи и взаимной ответственности и сбалансированности в осуществлении внешней и внутренней политики. Учитывая мощь консервативного крыла в обществе, в т. ч. в высших органах представительной и исполнительной власти, и существующий радикализм в движении за суверенитет в республиках — это сложнейшая задача. Однако, без взаимных уступок и компромиссов Союза не обновить. Пришло время добровольного объединения республик в Союз и соответственно наделения ими Союза необходимыми полномочиями, чтобы он был и державным, и сильным, и демократическим.

Основным тормозом на этом пути, как нам представляется, являются имперские устремления Центра, остающиеся еще влиятельными и сильными в общегосударственной политике.

Многое зависит от того, каков будет характер и объем власти Центра, скажем, на этапе политических реформ и перехода к рыночной экономике. По нашему мнению, Центр, кроме своих прямых функций обеспечения внешней и внутренней безопасности страны и заключения международных контрактов и соглашений, во внутренних делах должен стать преимущественно координирующим, нежели управляющим и командующим.

Только наиболее важные сферы экономики, народного хозяйства и социальной жизни общества, требующие общенационального руководства и регулирования, должны находиться в ведении Союза. При этом существенно сократится число министерств и других федеральных учреждений, в которых заняты сотни тысяч квалифицированных работников, разгрузится аппарат «давления» на республики.

Наиболее приемлемым способом ослабления и прекращения «войны законов», за которой стоят национальные интересы, является незамедлительное разграничение законодательных полномочий Союза и республик. Существующее положение, при котором Съезд и Верховный Совет СССР принимают законы по всем вопросам, а Президент своими указами требует, чтобы они действовали на всей территории страны, и отменяет один за другим законы республик, мягко говоря, малоэффективно и ведет к еще большему противостоянию сторон. Чем скорее будет понято это, тем быстрее можно будет овладеть ситуацией.

Нам представляется проблематичным достижение договоренности по всем этим вопросам в ближайшие дни и месяцы. Поэтому до подписания Союзного договора должен быть пройден путь закладки его основ в виде заключения последовательных отдельных соглашений между союзными республиками, между ними и Центром по неотложным общенациональным вопросам, скажем, в области экономических связей, общесоюзного рыночного пространства, которые давали бы конкретные представления о полномочиях, функциях Союза и его центральных органов. Начинать заключение Союзного договора надо с поэтапного решения всего комплекса кардинальных проблем, обеспечивающего создание обновленного Союза свободных республик» (Конец статьи).

V

С конца 1990 года и почти в течение всего 1991 года происходила интенсивная работа по подготовке и обсуждению вариантов проекта Союзного договора как в Союзных, Союзно-республиканских органах. 14 ноября 1990 года проводились обсуждение и согласование проекта Союзного договора между членами Госсовета СССР. Через неделю Президент Союза ССР М.Горбачев направил уточненный вариант проекта Союзного договора Верховным Советам Союзных и автономных Республик. А 25 ноября он был ратифицирован Верховным Советов Союза ССР.

В результате работы ряда комиссий с участием представителей союзных республик последний вариант Союзного договора был подписан 6 марта 1991 года уполномоченными представителями 8 союзных республик, в том числе Казахской ССР, и рядом автономных Республик и автономных областей. Казахскую ССР представляли: Федотова 3. Л, заместитель председателя Верховного Совета Казахской ССР, Сартаев С.С., народный депутат Республики, Сафонов А.К., народный депутат СССР от Казахстана, Абдуллаев К., председатель комитета по экономике Казахской ССР. Этот проект был опубликован в Казахстане 12 марта 1991 года.

3 декабря 1991 года Президент СССР М.Горбачев обнародовал обращение на пяти листах «К парламентариям страны». Оно начиналось со славами «Уважаемые депутаты Верховных советов суверенных государств. Обратиться к вам меня побудила нарастающая тревога за жизнь нашего Отечества. Среди многочисленных кризисов, которые оно переживает самый опасный — это кризис государственности». В нем далее указывалось, что «дезинтеграция, которая нарушив историческую логику существования огромной и целостной страны, перешла пределы разумного и зашла настолько далеко, что приобрела разрушительный характер». Он высказался в том духе, что распад Союза СССР « чреват национальными, межреспубликанскими столкновениями, даже войнами». Говоря о Союзном договоре Президент Союза ССР писал, что «Старого Союза нет, и возврат к нему невозможен. Это доказал и провал августовского путча. Речь идет о создании совершенно нового государственного и межгосударственного образования, суть которого недвусмысленно изложена в проекте представленного вам Договора». По его словам, эти новые отношения между суверенными государствами исходят из «расширения начал конфедеративнос-ти и демократичности». Он просил «в ближайшие дни обсудить проект Договора о Союзе Суверенных государств и одобрить его». Это обращение Президента СССР было роздано комитетам Верховного Совета Казахской ССР для обсуждения.

Съезд народных депутатов СССР 24 декабря 1990 года по докладу Президента СССР М.Горбачева принял Постановление «О положении страны и первоочередных мерах по преодолению сложившейся кризисной социально-экономический и политической ситуации». В Постановлении первым пунктом дано поручение «Президенту СССР и руководителям Республик ускорить работу по подготовке и подписанию Союзного договора на основе признания суверенитета Республик, добровольного делегирования ими ряда функции Союзу при верховенстве в этих вопросах союзных законов».

Неудавшийся государственный переворот середины августа 1991 года (ГКЧП), в числе организаторов которого были вице-президент, Министр обороны и Министр госбезопасности Союза ССР, только ускорил развал Советской империи. Руководители трех ведущих республик — России, Украины и Белоруссии, Ельцин (президент РСФСР с 12.06.1991 г.), Кравчук Л.М., Шушкевич С.С. (без участия Президента СССР М.Горбачева) 8 декабря 1991 года подписали в Минске (Беловежской пуще) инициативное заявление. Оно было историческим. Они признали распад Союза ССР и то, что «переговоры о подготовке нового Союзного договора зашли в тупик, объективный процесс выхода республик из состава Союза ССР и образования независимых государств стал реальным фактором». Они вместе с принятием заявления одновременно подписали и Соглашение «О создании Содружества независимых государств». Процесс оформления распада Союза ССР ускорился. 21 декабря 1991 года руководители 11 бывших Союзных республик (кроме прибалтийских), именовавшихся теперь «независимыми государствами», приняли в Алма-Ате Декларацию, в которой говорилось «С образованием Содружества независимых государства Союз Советских Социалистических республик прекращает свое существование», (подч. нами).

Распад Союза ССР на отдельные союзные республики был концом советской тоталитарной системы, просуществовавшей семьдесят лет. Но проблема осталась. По какому пути пойдут бывшие союзные республики, ставшие теперь суверенными: по пути подлинного демократического развития или по пути установления абсолютной власти национальных президентов-маньяков? Эти вопросы остаются в ряде из них актуально-злободневными. Вероятность возврата к худшим формам коммунистической государственной системы в пространстве бывшего Союза ССР еще не снята. Независимое развитие республик в данных историко-конкретных условиях оказалось сложным и вовсе не безопасным в национальном и геополитическом планах.

2.3. Выборы нового Парламента de facto независимой Казахской Республики

Укрепление и расширение демократии в меру, как составная часть политики перестройки в СССР коснулись и избирательной системы, включая выборы законодательных органов. Однако, начальные задумки и планы союзных органов в этой части, не будучи еще реализованными, оказались в поле стихии суверенизации союзных Республик и почти всецело перешли в ведение последних. В условиях сложившегося глубокого политического кризиса в стране союзное правительство пошло на признание права суверенных Республик принимать избирательные законы и проводить выборы по ним своих верховных органов.

Верховный Совет Казахской ССР старого созыва, в котором удельный вес сторонников его демократического обновления становился преобладающим, по рекомендации ЦК Компартии Казахстана, принял временные правила о внеочередных выборах народных депутатов нового Верховного Совета Республики. Согласно этим правилам депутатский корпус высшей законодательной власти в Республике состоял из 360 членов. Причем, одна четверть их часть, т.е. 90 депутатов должны были избираться общественными и творческими организациями. Этим самым давалась дань верховенству воли народа и подчеркивались народность и демократичность выборов высшей законодательной власти Республики.

I

Включение в выборную систему общественных и творческих организаций и наделение их правом избрания определенного числа народных депутатов Верховного Совета Республики от этих организации, как их представителей, еще более углубил политическую активность и демократическую эйфорию населения, характерную для этой эпохи народного одушевления в Союзных республиках.

Постановлением Верховного Совета Казахской ССР, от 22 сентября 1989 года назначены выборы народных депутатов Казахской ССР на 25 марта 1990 года. В тот же день другим постановлением Верховного Совета образована Центральная Комиссия по выборам и отзыву народных депутатов Республики. Её председателем определен Коротенко Г.Н., член ЦК Компартии Казахстана. Постановлением Президиума Верховного Совета Казахской ССР от 28 марта 1990 года, создана Комиссия по подготовке проектов законов Казахской ССР «Об учреждении поста Президента Казахской ССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (основной закон) Казахской ССР» и «О выборах Президента Казахской ССР». Её председателем был Назарбаев Н.А., председатель Верховного Совета Казахской ССР, а заместителем назначен Терещенко С.А., первый заместитель Председателя Верховного Совета Казахской ССР. Что важно отметить, в отличие от многих прошлых подобных комиссии с законопроектными функциями, в числе 17 членов комиссии было 9 ученых в основном юристы (Кошанов А.К., Зиманов С.З., Баймаханов М.Т., Сапаргалиев Г.С., Сартаев С.С., Басин Ю.Т., Ким В.А., Кудайбергенов У.Б., Акуев Н.И.). Рабочие варианты проектов этих законов были подготовлены ещё до создания указанной комиссии секретариатом Верховного Совета. Президиумом Верховного Совета Республики 29 марта 1990 г. было решено опубликовать проект Закона «Об учреждении поста Президента Казахской ССР и о внесении изменений и дополнений в Конституцию (основной закон) Казахской ССР» для народного обсуждения, а его итоги в виде материалов обобщения предложений и замечаний предоставить в Президиум Верховного Совета до 20 апреля 1990 года. Другим Указом Президиума Верховного Совета того же дня (29 марта 1990 г.) решено созвать первую сессию Верховного Совета Казахской ССР 24 апреля 1990 года в городе Алма-Ате.

О том, как проходили выборы депутатов от общественных и творческих организаций могут служить некоторой иллюстрацией выборов от научной общественности, проходившие в Национальной академии наук Республики. В моем дневнике сохранились более подробные записи о выборах депутатов Нового Верховного Совета Республики от Академии наук и научных учреждений. В самом начале 1990 года во всех научно-исследовательских учреждениях Академии наук Казахской ССР и научных обществах состоявших при ней, прошло избрание выборщиков из расчета один выборщик от 20 научных сотрудников. Таковых, вместе с членами Академии наук, которые обладали правом голосовать, оказались 365 человек. 15 января 1990 года состоялась конференция выборщиков в г. Алма-Ате, которой по поручению Президиума академии наук руководил первый вице-президент Академии наук Республики Гвоздев Евгений Васильевич.