Парламент Казахстана в трудные годы провозглашения независимости — С. З. Зиманов

4.2. Ответы на вопросы пресс-службы Президента относительно готовящейся «Программы Президента Республики Н.А. Назарбаева на 1990-1992 годы»

В самом начале апреля 1991 года пресс-служба при Президенте от имении Администрации Президента Республики передала мне, как и некоторым другим депутатам, вопросники, на которые надо было изложить свое мнение. Оно было необходимо в связи с подготовкой «Программой Президента Казахской ССР Н.А. Назарбаева на 1991-1992 годы». В личном дневнике сохранилась запись, о том, что ответы на эти вопросы вручил работнику пресс-службы Президента Буркитбаю (так и написано — без фамилии) 17 апреля и на следующий день, 18 апреля, он сообщил по телефону, что мое мнение «было содержательным». Ниже приводятся вопросы и ответы на них текстуально.

1.         При нынешней политике Центра — Президента, Кабинета министров СССР и ЦК КПСС — трудно рассчитывать на стабилизацию политической обстановки в стране. Наоборот, представляется, что она будет обостряться. Я выделил бы следующие основные линии Центра, негативно влияющие на политическую ситуацию в стране:

а) ЦК КПСС не собирается перевести партию на парламентский путь развития. Наоборот, она сегодня сориентирована на сохранение командно-властного положения в обществе, как и прежде, без победы на выборах. Это сильно оказывает влияние на высшие и местные властные органы не в русле задач перестройки.

б) Политический курс Президента СССР противоречив. В нем все больше и заметнее преобладает линия против демократических сил и опоры на силовые приемы. Захват телебашни и здания МВД Литвы армейскими частями, ввод в Москву 50 тыс. армии и ОМОН 28 марта с.г., ослабление и «обезоружение» Моссовета путем вывода из его ведения всю милицию города Москвы и др. — они лишь отдельные внешние проявления политики.

в)        ряд решений и действий Президента и Верховного Совета СССР внес свой «вклад» в общий процесс ослабления власти и структуры власт-но-управленчесих отношений в стране, хотя, возможно, на это не был рассчитан. Таковыми являются признание субъектами Союза — союзного договора — и автономных Республик; готовность признать таковыми и других национально-автономных образовании, по существу признание нового статуса новых Республик, образованных вопреки Конституции СССР: Гагаузской Республики, Республики Приднестровья, Северо-Осетинской Республики; призыв образовывать временные во время референдума, постоянные при других случаях, органы власти внутри Республики, вопреки решениям высших Конституционных органов этой Республики и др.

Для стабилизации политической обстановки в стране нужно:

— все политические партии должны стать партиями парламентского типа, в этом числе и Компартия;

— выборы депутатов в Парламенты необходимо проводить на основе платформы партий и движений, а не на основе наказов трудовых коллективов. Победившая таким образом партия формирует правительство;

— Кабинет Министров должен стать правительством доверия, коалиционным правительством на переходном этапе;

— Совет федерации должен быть не при Президенте СССР, а Президент может председательствовать в нем. Совет должен обладать, в числе других, и полномочиями надзора за соблюдением условий Союзного договора союзными органами. Совет федерации не подотчетен Съезду и Верховному Совету народных депутатов СССР.

2.         Казахской ССР, ее центральным органам, наряду с мобилизацией внутренних сил и возможностей на решение острых злободневных экономических и социальных задач, надо уделить серьезное внимание факторам и вопросам, которые станут определяющими для судьбы Республики в перспективе. Это:

— создание максимум условий для отбора и обучения одаренной местной молодежи;

— на основе коренной перестройки вузов, подготовка высококвалифицированных интеллигентных кадров, по приоритетным направлениям современного знания, овладевших наряду с родным и международными языками, воспитанных на демократических и гуманистических принципах;

— ввести в средних школах новый предмет «нравственность и этика», и создать его обязательным для сдачи при поступлении в высшие учебные заведения;

— активно проводить процесс «достаточного слияния» вузов и научных центров;

— побольше, сотнями и тысячами направлять на учебу в ведущие европейские и азиатские государства студентов для освоения накопленного в них знания и опыта служения интересом общества;

— уделить особое внимание воспитанию и укреплению национальной интеллигенции. Наблюдать сегодня как хиреют некоторые творческие организации, в которых собран национальные интеллигенты силы преступно…;

— активно проводить интеллектуализацию государственного аппарата, привлечь молодых и новых сил в особенности в Центральный государственный аппарат, в том числе в первую очередь президентский аппарат, Кабинет министров, в руководящие должности министерств и госкомитетов. Со стороны многим видно, что этот аппарат громоздок, засорен застарелыми, малоспособными кадрами. В этой части опыты РСФСР, Киргизии, Прибалтийских Республик заслуживают внимания.

3. Кризис общества стал столь глубоким, что его преодолеть уже нельзя одними экономическими методами, или методами демократизации, или только методами реорганизации системы власти и управления. Нужны комплексные, одновременно и решительно осуществляемые меры во всех этих областях. Выделил бы: в области экономики — создание системы конкурентно-способных и конкурирующих между собою товаропроизводителей, основанных на свободе выбора форм собственности и форм деятельности, на большой свободе распоряжения произведенным продуктом; в области политического строя — сильное сокращение численности состава государственного аппарата, превращение большинства центральных органов из органов Управления и руководства в органы координации и надзора за выполнением законов, правовых нормативов в секторе своей ответственности; установление ответственности государственных служащих; создание правительства доверия Союза; демократизация государственного аппарата и правоохранительных органов; резкое усиление роли судебных органов и др.

4. Есть одно фундаментальное правило в развитых межнациональных отношениях. Это — каждая нация (этническая общность) особенно большая, многочисленная, с большим потенциалом, с пониманием, уважением и даже со страданием должна относиться к другим нациям (этническим группам). Разумеется, подняться до такого уровня межнациональных отношений не просто, нужны годы. Только в такой атмосфере рождается и укрепляется межнациональное доверие — основа подлинной человечности в межнациональных отношений. В течение десятилетий у нас официальная идеология проповедовала на словах — дружбу, интернационализм, а на деле — утверждала неравенство и нередко в грубой форме. «Результаты» этой политики мы пожинаем сегодня в межнациональных раздорах, в трудностях снятия наиболее однозначных моментов имперской, по сути колониальной политики Центра прошлых лет. Даже восстановление исконных названий отдельных городов, местностей, с которыми связаны историческая культура и национальное самосознание казахского народа, часто превращается в неразрешимую проблему из-за живучести сознания неуступчивости носителей других культур.

Надо шаг за шагом завоевать позицию для утверждения отношений межнационального доверия.

К мерам предупреждения межнациональных конфликтов в Казахстане относил бы:

а) отсечь всякую попытку устраивать благополучие одной нации за счет другой;

б) следит за тем, чтобы сознание национального возрождения не переросло в сознание исторической привилегированности и превосходства;

в) усилить наглядную информацию: вывешивать на видных местах выдержки из законов об ответственности за разжигание межнациональной розни, призывы к взаимному уважению;

г) возмещать вековое неравенство казахского народа и других этносов, почти лишившихся своего языка, исторических памятных мест, культурных традиций проведением политики ускоренного возрождения потерянных национальных ценностей.

5. В преамбуле Декларации о государственном суверенитете Казахской ССР указаны важнейшие принципы, ради достижения которых провозглашен суверенитет. Это: во-первых приверженность к общечеловеческим ценностям и стремление сделать их национальным достоянием, во-вторых, ответственность Казахской ССР за историческую судьбу казахского народа. В этих направлениях пока делается еще очень мало. Эти глобальные с точки зрения Республики задачи тесно связаны между собою. В сферу общечеловеческих ценностей нельзя войти иначе как через возрождения национальной жизни народа, ориентированной на схему мировой цивилизации.

— созвать съезд возрождения казахского народа (с участием представителей казахов, живущих в других Республиках);

— привлечь к участию в обновлении Казахской ССР казахов, живущих за рубежом;

— создать необходимые условия для представителей коренного населения, живших в других Республиках, желающих переселиться в Казахскую ССР.

С. Зиманов, академик АН Каз. ССР

8-10 апреля 1991 г. г. Алма-Ата

4.3. Президенту нужен работающий парламент

Третий Парламент после пяти месяцев работы ушел на каникулы. Но несмотря на краткий срок, им накоплен опыт, который вселяет сдержанный оптимизм. В период и после выборов парламента довольно живучи были мнения о том, что законодательный орган республики составлен по «списку» из представителей властной и околовластной среды, что в нем «внеписочные» депутаты составляют не более 15-20 процентов партийных групп и демократической оппозиции. Указывали также на чрезмерную ограниченность функции Парламента и на его неравную роль в системе ветвей государственной власти. В печати и в заявлениях некоторых общественных организаций промелькнул даже вопрос: нужен ли такой Парламент? Эти сомнения были небезосновательными. Однако первая сессия показала, что депутатский корпус может работать и служить для пользы общества и реформ в этих кризисных условиях. Видимо, два фактора сыграли в этом свою роль: депутаты в большинстве своем сознают свою ответственность, а председатели палат оказались довольно компетентными организаторами, хотя аппаратная их выучка заметна. Возможно, и этот опыт нужен в определенных пределах.

I

Обстановка перед началом работы Парламента была сложной не только в экономической и социально-политической сферах общества. Немало было и собственно парламентских проблем. Казахстанскому Парламенту явно не повезло — в течении двух лет (1993-1995 гг.) он дважды, к сожалению, с подачи руководящих должностных лиц республики получил распространение в печати мнение о том, что Президент и Правительство законодательствуют лучше, чем распущенные Верховные Советы. В высших эшелонах исполнительной власти стало утверждаться мнение об эффективности беспарламентского существования. И ныне есть реальная опасность роспуска нового Парламента. Новая Конституции установила, что Президент может распустить Парламент в следующих случаях: выражения Парламентом вотума недоверия Правительству, двукратного отказа Парламента дать согласие на назначение премьер-министра, политического кризиса, возникшего в результате непреодолимых разногласий между палатами Парламента или законодательной и другими ветвями государственной власти (статья 63). Эти основания для роспуска Парламента из-за расплывчатости ряда формулировок Основного Закона могут быть истолкованы по-разному, в том числе и расширительно.

Полномочия и функции Парламента стали намного уже, чем было раньше. По ранее действовавшей Конституции, Верховный Совет являлся «единственным законодательным и высшим представительным органом Республики Казахстан» (статья 62). Теперь, по новой Конституции, парламент является «высшим представительным органом Республики, осуществляющим законодательные функции» (статья 49). Различие в определениях правового статуса прежнего и настоящего Парламентов очевидно. Оно состоит, во первых, в том, что действующий ныне Парламент не является единственным законодательным органом в Республике. Наряду с ним по определенному кругу вопросов, изъятых из ведения Парламента, могут издавать законы и Президент, и Правительство (п.З статьи 61). Кроме того, Парламент может делегировать Президенту по его просьбе право издавать законы и по тем вопросам, которые относятся к исключительной компетенции самого Парламента {п. 4 статьи 53). Конституция наделяет также Президента правом издавать указ, имеющий силу закона, если Парламент не рассмотрит в течение месяца объявленный Президентом приоритетным проект закона (п. 2 статьи 61).

Моделирование идеи создания сильной Президентской власти и ее конституционной конструкции привело к расширению полномочий исполнительной ветви власти и к «стеснению» законодательной. Представляется, что это не соответствовало в достаточной мере той ситуации и условия, которыми пересмотр полномочий обусловливался. По Конституции, Парламент не осуществляет контроля за исполнением законов и исполнительными органами вообще. Такое положение не может не сказаться отрицательно на демократической системе, объединяющей власть и общество. Естественно наше желание видеть в казахстанском Парламенте одну из сильных ветвей государственной власти, работающую в контакте с остальными над общими задачами. А эти задачи настолько сложны, что и их не решить без Парламента, эффективно работающего в тесном контакте, в первую очередь с Президентом.

II

Двухпалатный парламент породил немало дополнительных проблем процедурного и функционального порядка. Среди них не последними были вопросы о месте и роли каждой из палат в законотворчестве. Сенат считал, что ему принадлежит последнее слово, и поэтому ставку делал на большую ответственность. В свою очередь мажилис же, напротив, считал, что все начинается с него, ему принадлежит первое слово, а значит, и решающее место во всей цепи законотворческой деятельности. В первые три месяца верхняя палата показывала характер, почти все проекты законов, одобренные нижней, возвращались на доработку. Потребовалось создание не одной согласовательной комиссии. А затем обе палаты показали «зубы» Правительству, заявив, что оно вносит в Парламент сплошь и рядом сырые и серые проекты. Правительство в свою очередь пыталось оказать давление на Парламент, направив на отдельные заседания палат «мощных толкачей» в лице до двух вице-премьеров и министров. Кульминацией явилось отклонение обеими палатами проекта о пенсионном законодательстве. Правительство пошло на крайнюю меру, поставив вопрос о доверии себе как условие принятия этого закона. Потребовалось вмешательство Президента, чтобы как-то смягчить обострившиеся взаимоотношения ветвей власти. Он признал, что «в Парламент часто представлялись проекты не просто не проработанные, но противоречащие друг другу».

Большинство из 35 законов, принятых Парламентом на первой сессии, приходится на последние два месяца его работы. Несомненна полезность начальных сдвигов в деятельности законодательного органа. Вместе с тем мне хотелось бы предупредить, что излишняя оперативность в принятии законов может превратиться в искусственный компромисс между ветвями власти, между палатами за счет качества актов.

Такое опасение имеет под собой почву. Важные законы одобренные и принятые обеими палатами, — «Об общественных объединениях» и «О политических партиях — страдают явной неполнотой, односторонностью норм. Укажем здесь только на некоторые из них. Так, общественные объединения разнохарактерные и многочисленные, начиная от клуба обывателей до республиканского общественного движения, все они сведены к единому виду и шаблону по части регулирования. Создается впечатление, что государство питает ко всем им одинаковый интерес. Оно выступает в этих законах в основном как орган, запрещающий и надзиравший. А между тем государство, не опирающееся и на конструктивные общественные объединения, рискует остаться «голым королем». Роль Министерства юстиции в решении правовых проблем общественных объединений и обеспечении в них законности сведена к нулю. Оно только регистрирует.

Определенной накладкой явилось еще одно обстоятельство. Оно связано с тем, что в Республике нормативно-правовые акты высокого ранга принимаются несколькими органами — Парламентом, Президентом и Правительством, и остаются неопределенными право, регулятивные функции и место в правовом пространстве каждого из них. Важно, не только разграничение вопросов и круга общественных правоотношений, регулируемых законами и подзаконными актами. Не менее важно определение срезов и уровней этих вопросов и отношении, подлежащих регулятивной компетенции высших органов Республики. Трудноразрешимыми эти задачи были и для Верховных Советов предыдущих созывов, хотя был накоплен ими некоторый опыт. Судя по тому, какие проекты вносятся Правительством в Парламент, с сожалением приходится констатировать, что исполнительная власть не имеет более или менее ясного представления о предметах законов и подзаконных актов и не различает «законного» от «подзаконного». Об этом свидетельствуют акты, ставшие теперь законами, «Об экспортном контроле вооружений, военной техники и продукции двойного назначения», «о чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера». Нельзя сказать, что эти вопросы, а также находящийся на рассмотрении проект о пожарной безопасности, уже принятый другой закон о дорожной безопасности не важны. Но они не той серии, которой сегодня должен быть озабочен Парламент, Если строго подойти, они даже не являются объектами регулирования посредством указов Президента. Это дело Правительства.

Сегодня для всех ветвей государственной власти и их структур нет задач более важных и актуальных, чем задачи экономические и социальные, решительная борьба с преступностью и коррупцией. Если с этих позиций подходить к итогам пятимесячной деятельности парламента, то можно сделать неутешительный вывод о том, что она в основном проходила в стороне от проблем и вопросов, особенно остро волнующих общество и население. В числе первых десяти законопроектов, предложенных Правительством не было ни одного, посвященного экономическим проблемам.

Как мы видим, этап становления двухпалатного казахстанского парламента был трудным. Вместе с тем можно сказать, что заложен позитивный задел для дальнейшей его деятельности. В перспективе многое зависит от условий и режима организации работы самого Парламента, его палат и депутатов.

III

Принципиальным и далеко не простым является вопрос о наделении Парламента контрольной функцией. Его надо ставить хотя бы в ретроспективном плане. Без такой функции Парламент вряд ли будет в состоянии выполнять свою конституционную роль высшего представительного органа Республики.

Парламент ныне осуществляет только законодательные функции. Даже такая сугубо «коронная» парламентская функция в демократическом государстве, как осуществление контроля за исполнением законов о республиканском бюджете, не входит в его конституционные полномочия. Счетный комитет по контролю за исполнением республиканского бюджета по существу создается при Президенте, который назначает и его председателя, а задача Парламента сводится к назначению четырех его членов по два члена от каждой палаты и к утверждению отчетов Правительства и Счетного комитета об исполнении республиканского бюджета, которые не надзираются и тем более не контролируются им. Здесь одно из слабых мест казахстанского Парламента.

Разумеется, сама по себе законодательная деятельность — сложнейшая область. Она потребует от Парламента и каждого депутата организованности и вдумчивого подхода. Принятие законов «сходу», тем более «штамповка» и, что еще хуже, под давлением извне, непременно ведет к деградации законодательной власти. На этой почве расцветут открыто или скрыто лоббирование и различные формы стяжательства среди депутатов.

Сложность законодательной деятельности состоит еще в том, что она включает две составные части, органически связанные между собой. Это собственно законодательная власть и законотворчество. Парламент олицетворяет законодательную впасть, которая предполагает не только принятие законов, а главное — употребление и использование власти для создания и обеспечения условий, для принятия адекватно отражающих жизненные интересы актов. Это можно выполнить только тогда, когда депутаты и Парламент в целом обладают возможностями и полномочиями изучать и анализировать жизненные сферы, составляющие поле действия законов, не в качестве сторонних наблюдателей, а как носителей государственной власти, с вытекающими отсюда властными последствиями. Принятие закона есть материализованная форма законодательной власти. Цикл законодательной власти Парламента непрерывен. Он завершается с принятием закона и в то же время с него и начинается.

Действующая Конституция Республики законодательную функцию Парламента сводит почти исключительно к принятию законов. Почему и как это произошло — сознательно или по недоразумению — не входит в задачу моей статьи. Надо повиноваться конституционному предписанию, исходить из него и выполнять его, пока не произойдет новая конституционная реформа. Между тем есть над чем подумать, как сделать Парламент более или менее «работающим» на благо общества и демократических реформ. Выскажу некоторые соображения.

1.         По новой Конституции круг субъектов, обладающих правом законодательной инициативы, предельно сужен. Ими являются депутаты Парламента и Правительство Республики (п. 1 статьи 61). Ответственность Правительства в законопроектной работе намного возрастает. Это правоверно. Вместе с тем существует реальная опасность того, что оно, располагая разветвленным аппаратом, может диктовать и навязывать Парламенту свое видение законопроектных проблем. Со временем это может перерасти в монополию Правительства и оттирание Парламента на второй план в этой сфере деятельности. Случилось же однажды в мажилисе, когда один из заместителей премьер-министра заявил, что депутаты по своему уровню, состоянию, не способны работать над проектами. Это, конечно, абсурд, но за ним лежит умаление роли депутатов и Парламента в целом. На все это ответом может стать усиленная работа депутатов и комитетов над реализацией законодательной инициативы палат. Тут формы могут быть самые разные, в этом числе договорные и заказные. При этом достигается двоякая цель: с одной стороны, создается возможность избрать предметом регулирования наиболее важные жизненные явления, а с другой стороны, воссоздается имидж Парламента как законодательного органа Республики.

2. Реализация депутатами права на законодательную инициативу предполагает обдуманный выбор приоритетного объекта, подлежащего регулированию, более ясное представление о преследуемой при этом цели и способах ее осуществления, а также прогностические расчеты о последствиях принятия такого правового акта и многое другое. Депутатам нынешнего созыва, среди которого очень мало «бывших» и имеющих опыт в таком деле, нужна серьезная, систематическая, в том числе организационная, подмога. Кроме обычного консультативно-исполнительского и технического аппарата, помогающего им, мне представляется, что при каждой палате должна быть создана группа высококвалифицированных юристов и политиков, как бы составляющих «мозговой центр» Парламента. Она тем более важна и нужна на данном этапе, когда еще не сложились и не скоро появятся парламентские структуры, способные воссоздавать и выдавать нормативные модели по законодательным идеям депутатов.