Инвестиционное право Республики Казахстан — С. П. Мороз – Страница 13

Во исполнение Закона о государственной поддержке прямых инвестиций были изданы Указ Президента РК «Об утверждении Положения о системе льгот и преференций и порядке их предоставления при заключении контрактов с инвесторами» от 5 апреля 1997 г.; Указ Президента РК «Об утверждении приоритетных секторов экономики Республики Казахстан для привлечения прямых отечественных и иностранных инвестиций» от 5 апреля 1997 г. [215, с. 13-30]; постановление Государственного Комитета РК по инвестициям «Об утверждении Положения «О порядке координации деятельности центральных и местных исполнительных органов и дипломатических миссий Республики Казахстан за рубежом с целью стимулирования иностранного участия в инвестиционных проектах, осуществляемых в Республике Казахстан» от 30 мая 1997 г. [216]; постановление Государственного Комитета РК по инвестициям «Об утверждении Положения о представительствах Государственного комитета Республики Казахстан по инвестициям» от 17 мая 1997 г. [217] и другие законодательные и подзаконные нормативные акты.

Значение Закона о государственной поддержке прямых инвестиций состоит в том, что с его принятием, во-первых, началось формирование специального законодательства РК о прямых инвестициях; и, во-вторых, инвестиционное законодательство РК перешло на качественно новую ступень в своем развитии. До принятия Закона о прямых инвестициях, инвестиционная политика государства была направлена на увеличение иностранных инвестиций и создание для них правового режима более чем наиболее благоприятного. В конченом счете эффективность иностранных инвестиций была минимальной, вследствие того, что, в основном, они вкладывались в недропользование, что не могло оказать ощутимого влияния на развитие экономики страны и приводило только к усилению экспансии недр иностранными инвесторами. В результате чего значительная часть вложенных в тот период иностранных инвестиций носила спекулятивный характер. Как следствие, наряду с принятием Закона о прямых инвестициях, были внесены серьезные изменения и дополнения в текст Закона об иностранных инвестициях. Среди причин, послуживших основанием для этогр, можно назвать имевшие место на тот момент многомиллионные^ убытки, понесенные государством, по договорам, заключенным национальными инвесторами с иностранными инвесторами под правительственные гарантии в силу нарушения договорных обязательств казахстанской стороной.

Закон РК «О внесении изменений и дополнений в Закон РК от 27 декабря 1994 г. «Об иностранных инвестициях» от 16 июля 1997 г. в определенной степени восполнил пробелы в инвестиционном законодательстве: так, было расширено понятие инвестиций; исключена ст. 5 Закона «Правительственные гарантии по договорам, связанным с иностранными инвестициями»; гарантии для иностранных инвесторов были распространены на предприятия с иностранным участием, в уставном фонде которых доля иностранных инвестиций составляет не менее 35 процентов или в денежном эквиваленте не менее 1 миллиона долларов США; исключено положение об ответственности государства перед инвесторами в случае наступления форс-мажорных обстоятельств; проведено разграничение между инвестиционными спорами (сторонами которого являются иностранный инвестор и государство), и спорами иностранного инвестора с гражданами и юридическими лицами РК.

Однако отдельные существенные недостатки имели место, и Закон об иностранных инвестициях, не раз подвергался критике, вполне обоснованной и заслуженной. Так, С.И. Климкин выявил ряд противоречий между положениями закона и нормами Гражданского кодекса, при этом, акцентировав внимание на том, что оба закона были приняты в один день [218, с. 60-61]. Здесь хотелось бы обратить внимание на высказывание М.К. Сулейменова о том, что Закон об иностранных инвестициях носит временный характер, и в процессе исключения из него всех норм, устанавливающих особый правовой режим для иностранных инвесторов по сравнению с национальными, закон прекратит свое существование [209, с. 14]. Данное предположение реализовалось на практике: с принятием нового инвестиционного закона и установлением единого правового режима, Закон об иностранных инвестициях утратил силу.

Дальнейшему совершенствованию инвестиционных отношений с участием иностранных инвесторов способствовало образование Совета иностранных инвесторов при Президенте РК [219]. Совет создан для следующих целей: внесение на рассмотрение Президенту РК предложений по совершенствованию инвестиционного законодательства; разработка рекомендаций по улучшению инвестиционного климата, а также по стратегии привлечения иностранных инвестиций в экономику Казахстана; выработка предложений по интеграции экономики РК в мировые экономические процессы. Как отмечается Э.С. Абдрахмановой, Республикой Казахстан создавалось инвестиционное законодательство, отвечающее целям внутренней и внешней инвестиционной политики Казахстана, инвестиционное законодательство, которое должно было обеспечить: создание благоприятного инвестиционного климата, предоставление гарантий экономической и политической стабильности в РК, снижение политического риска для иностранных инвесторов [220, с. 26].

Наряду с законодательством об иностранных инвестициях, получило свое развитие и законодательство о прямых инвестициях. Во-первых, в соответствии с Посланием Президента РК народу Казахстана «О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики: демократизация общества, экономическая и политическая реформа в новом столетии» от 30 сентября 1998 г. и постановлением Правительства РК «О Плане мероприятий по реализации Программы действий Правительства Республики Казахстан на 1998-2000 годы» от 19 февраля 1998 г., а также в целях осуществления инвестиционной политики в рамках стратегии развития Казахстана до 2030 года, постановлением Правительства РК от 1 июля 1999 г. была утверждена Программа привлечения прямых инвестиций в РК на период 1999-2000 г.г. [97].

Во-вторых, 6 марта 2000 г. принят Указ Президента РК «Об утверждении Правил предоставления льгот и преференций при заключении контрактов с инвесторами, осуществляющими инвестиционную деятельность в приоритетных секторах экономики» [221]. Настоящие Правила характеризуются сжатостью и краткостью формулировок, а предоставляемые льготы и преференции включают в себя: государственные натурные гранты; освобождение от уплаты земельного налога и налога на имущество на срок до 5 лет с момента заключения контракта; освобождение от уплаты подоходного налога на срок до 5 лет с момента получения облагаемого дохода, но не более 8 лет с момента заключения контракта; полное или частичное освобождение от обложения таможенными пошлинами импорта оборудования, сырья материалов, необходимых для реализации инвестиционного проекта.

В-третьих, в целях дальнейшего совершенствования законодательства о прямых инвестициях были разработаны и утверждены Правила разработки и реализации Программы государственных инвестиций, утвержденные постановлением Правительства РК от 31 декабря 1998 г., затем в новой редакции в соответствии с постановлением Правительства РК от 1 июня 1999 г. [222], согласно которому Программа государственных инвестиций представляет собой утверждаемую Правительством программу инвестирования государственных или привлекаемых государством средств по приоритетным секторам экономики. Постановлением Правительства РК от 15 июня 1999 г. утверждена Программа государственных инвестиций Республики Казахстан на 1999-

2001 г.г. [223]. Для инвестирования в приоритетные сектора экономики средств, привлекаемых местными исполнительными органами путем заимствования, постановлением Правительства РК утверждены Правила по процедуре согласования с Правительством РК региональных инвестиционных программ, финансируемых за счет заимствования местных исполнительных органов [224].

В целях повышения эффективности использования государственных и привлеченных финансовых средств при реализации Программы государственных инвестиций, приняты постановления Правительства РК «Об утверждении Правил осуществления мониторинга реализации проектов, включенных в Программу государственных инвестиций» от 5 июня 2000 г.[225] и «Об утверждении Правил оценки эффективности проектов, входящих в состав Программы государственных инвестиций» от 28 июня 2000 г. [226].

Следовательно, принятие Закона о прямых инвестициях способствовало тому, что начало складываться специальное законодательство в области осуществления государственных инвестиций. Законом РК «О бюджетной системе» от 1 апреля 1999 г. [227] в рамках регулирования финансовых отношений, складывающихся в процессе формирования бюджетов различных уровней, были определены основные начала осуществления государственного кредитования и заимствования. Затем, 2 августа 1999 г. был принят основной специальный законодательный акт, регулировавший отношения, возникавшие в процессе государственного заимствования уполномоченными органами РК и негосударственного заимствования резидентами РК, обеспечиваемого государственными гарантиями - Закон РК «О государственном и гарантированном государством заимствовании и долге» [228]. И, наконец, 25 апреля 2001 г. принимается Закон РК «О Банке развития Казахстана» [229], которым определяются в качестве основных целей деятельности Банка развития: совершенствование и повышение эффективности государственной инвестиционной деятельности, развитие производственной инфраструктуры и обрабатывающих производств, содействие в привлечении иностранных и отечественных инвестиций в экономику РК. Наряду с этим, Указом Президента РК от 23 августа 2000 г. был создан Национальный Фонд Республики Казахстан [230], целью которого является формирование накоплений государства (сберегательная функция), а также снижение зависимости республиканского и местных бюджетов от конъюнктуры мировых цен (стабилизационная функция). 29 января 2001 г. Указом Президента РК утверждены Правила формирования и использования Национального Фонда [231]; в соответствии с этим актом и с Постановлением Правительства РК «О договоре о доверительном управлении Национальным Фондом Республики Казахстан» от 18 мая 2001 г., Правлением Национального банка РК от 20 июля 2001 г. утверждены Правила осуществления инвестиционных операций Национального Фонда РК.

При характеристике первых двух этапов в развитии инвестиционного законодательства РК, мы сознательно уклонились от рассмотрения вопроса о становлении законодательства о рынке ценных бумаг и его влиянии на процесс развития инвестиционных отношений, в виду того, что с самого момента, своего появления оно функционировало самостоятельно и независимо от инвестиционного законодательства. В отличие от других стран, инвестиционное законодательство которых сразу складывалось как законодательство о ценных бумагах и об инвестициях в ценные бумаги, в РК инвестиционное законодательство сформировалось как законодательство об инвестициях в реальные активы (в первую очередь, в недропользование). Закон РК «О рынке ценных бумаг» от 5 марта 1997 г. [232] впервые законодательно закрепил, что другой составной частью инвестиционной деятельности является инвестирование в ценные бумаги и другие финансовые активы. Так, были определены две основные группы инвесторов на рынке ценных бумаг: 1) инвесторы (физические или юридические лица, осуществляющие вложение собственных средств в ценные бумаги); 2) институциональные инвесторы (юридические лица, инвестирующие привлеченные ими деньги преимущественно в ценные бумаги).

Наряду с Законом о рынке ценных бумаг были приняты Закон РК «О регистрации сделок с ценными бумагами» и Закон РК «Об инвестиционных фондах в Республике Казахстан» 6 марта 1997 г. [233], целью которых являлись защита прав инвесторов на рынке ценных бумаг и снижение рисков инвестирования посредством привлечения и последующего диверсифицированного инвестирования денежных средств в ценные бумаги.

Немаловажное значение на дальнейшее развитие законодательства о рынке ценных бумаг оказали Указ Президента РК «Об утверждении Положения о Национальной Комиссии Республики Казахстан по ценным бумагам» от 13 ноября 1997 г. [234]; постановление Правительства РК «Об утверждении Положения о лицензировании деятельности накопительных пенсионных фондов по привлечению взносов и осуществлению пенсионных выплат» от 30 сентября 1997 г. [235]; постановление Правительства РК «Об утверждении Положения о порядке выпуска, обращения и погашения государственных казначейских обязательств Республики Казахстан» от 30 декабря 1997 г. [236]; Указ Президента РК «О создании «Национальной инвестиционной финансовой акционерной компании «НСБК-групп» от 2 июля 1998 г. [237]; постановление Правительства РК «Об утверждении Правил выпуска, обращения и погашения государственных индексированных казначейских обязательств Республики Казахстан со сроком обращения один год и более года» от 10 марта 1999 г. [23 8]; «Программа развития рынка ценных бумаг Республики Казахстан на 1999 - 2000 годы», утвержденная постановлением Правительства РК от 27 мая 1999 г. [239] и другие нормативные акты.

Значительную роль в развитии инвестиционных отношений сыграло законодательство о валютном регулировании: Закон РК «О валютном регулировании» от 24 декабря 1996 г. [240]; постановление Правления Национального банка РК «Об утверждении Правил регистрации валютных операций, связанных с движением капитала, и открытия счетов за границей» от 4 июля 2003 г. [241] и другие нормативные правовые акты.

Система законодательных и подзаконных актов о недрах и недропользовании также претерпела существенные изменения. Постановлением Правительства РК утверждены «Единые Правила Охраны Недр (ЕПОН) при разработке месторождений полезных ископаемых» от 21 июля 1999 г. [242]. Постановлением Правительства РК «Об утверждении Модельного контракта на проведение операций по недропользованию в Республике Казахстан» от 31 июля 2001 г. [148] признано утратившим силу постановление Правительства РК «Об утверждении Модельного контракта на проведение операций по недропользованию» от 27 января 1997 г. [243]; постановлением Правительства РК «Об утверждении Положения о комиссии по проведению конкурсов инвестиционных программ на получение права недропользования в Республике Казахстан» от 13 февраля 2003 г. [244] признано утратившим силу постановление Правительства РК «Об утверждении Положения о комиссии по проведению конкурсов инвестиционных программ на получение права недропользования» от 2 августа 2002 г. [245]. Также предприняты серьезные шаги в отношении порядка взимания платежей за право недропользования: постановлением Правительства РК «Об уплате роялти в натуральной форме» от 25 февраля 2003 г. было предписано Министерству энергетики и минеральных ресурсов РК заключить дополнительные соглашения к контрактам на недропользование, в которых: обеспечить получение от недропользователей получателем роялти от имени государства - АО «Торговый дом «КазМунайГаз» объемов углеводородного сырья в виде сырой нефти по ценам, применяемым недропользователями при расчете роялти в соответствии с законодательством РК; определить, что объемы углеводородного сырья, подлежащие получению АО «Торговый дом «КазМунайГаз», являются натуральной формой выплаты роялти, уплачиваемых недропользователями в соответствии с законодательством РК; по согласованию с недропользователем определить более ранние сроки передачи объемов сырой нефти, поставляемых в счет уплаты роялти, в отличие от сроков, установленных в контрактах на недропользование [246]. В целях упорядочения порядка подготовки заявителями конкурсной документации на получение права недропользования приказом МиниЬтра энергетики и минеральных ресурсов РК от 13 сентября 2002 г. утверждена Инструкция по подготовке заявок на участие в конкурсе и конкурсных предложениях на получение права недропользования на разведку, добычу и совмещенную разведку и добычу.

Законом о прямых инвестициях наряду с установлением гарантий осуществления инвестиционной деятельности и системы льгот и преференций, было провозглашено о создании единственного государственного органа, уполномоченного представлять Республику Казахстан перед инвесторами. В соответствии с этим был создан Государственный комитет Республики Казахстан по инвестициям и принято постановление Правительства РК «Об утверждении Положения о Государственном комитете Республики Казахстан по инвестициям» от 24 марта 1997 г. [247, с. 37-40].

Впоследствии Государственный комитет по инвестициям был преобразован в республиканское государственное учреждение Агентство Республики Казахстан по инвестициям, которое согласно Положению о нем, утвержденному постановлением Правительства РК от 26 апреля 1999 г. [248], являлось центральным исполнительным органом, не входящим в состав Правительства, осуществляющим функции государственного управления и контроля в сфере государственной поддержки прямых инвестиций в РК. В соответствии с приказом Председателя Агентства РК по инвестициям «Об утверждении Рамочного контракта о государственной поддержке и предоставлении мер стимулирования Инвестору, осуществляющему инвестиционную деятельность в приоритетных секторах экономики Республики Казахстан» от 7 декабря 1999 г. [249], признано утратившим силу постановление Государственного комитета РК по инвестициям «Рамочный контракт о государственной поддержке и предоставлении мер стимулирования Инвестору, осуществляющему инвестиционную деятельность в приоритетных секторах экономики РК» от 27 марта 1997 г. приказом Председателя Агентства РК по инвестициям «О совершенствовании процедуры предоставления льгот и преференций при заключении контрактов с инвесторами, осуществляющими инвестиционную деятельность в приоритетных секторах экономики» от 14 апреля 2000 г. [250] признано утратившим силу постановление Государственного комитета РК по инвестициям «О совершенствовании процедуры предоставления налоговых льгот» от 7 августа 1998 г.

Указом Президента РК от 13 декабря 2000 г. Агентство РК по инвестициям было упразднено с передачей функций и полномочий вновь образованному Комитету по инвестициям Министерства иностранных дел РК, а в области недропользования - Министерству энергетики и минеральных ресурсов РК [251]. В этот период были приняты приказы Председателя Комитета по инвестициям Министерства иностранных дел РК «Об утверждении Инструкции о порядке регистрации контрактов с инвесторами, осуществляющими инвестиционную деятельность в приоритетных секторах экономики» от 30 марта 2001 г. [252] и «Об утверждении Инструкции о порядке приема заявок от инвесторов на получение льгот и преференций для реализации инвестиционных проектов в приоритетных секторах экономики» [253].

Вместе с тем, спустя менее чем полтора года, была произведена очередная реорганизация, в результате которой Министерство экономики и торговли РК было разделено на Министерство экономики и бюджетного планирования РК и Министерство индустрии и торговли РК с передачей последнему функций и полномочий в области управления промышленностью, строительством и торговлей, стандартизации, метрологии и сертификации; и наряду с этим был образован Комитет по инвестициям Министерства индустрии и торговли РК (далее - Комитет по инвестициям) [254].

В настоящее время настоятельно назрела необходимость придания Комитету по инвестициям статуса уполномоченного и контролирующего органа в сфере осуществления инвестиций, а не ограничивать его рамками государственной поддержки инвестиций. Тем более что закрепленные в действующем законодательстве основные функции Комитета по инвестициям явно выходят за пределы его компетенции и за рамки регулирования законодательства о прямых инвестициях, осуществляемых в приоритетные сектора экономики. Частично данная проблема была решена путем передачи функций и полномочий в области недропользования упраздненного Агентства РК по инвестициям Министерству энергетики и минеральных ресурсов РК. Например, таких как, определение совместно с заинтересованными государственными органами перечня месторождений и территорий для предоставления прав на проведение операций по недропользованию (в том числе нефтяных операций), а также рамочные параметры для заключения контрактов с недропользователями; принятие заявок на получение прав недропользования; организация и проведение конкурсов инвестиционных программ и прямых переговоров по предоставлению прав на проведение операций по недропользованию; регистрация договоров залога права недропользования и т.д.

Смысл и основная цель Закона о прямых инвестициях, в соответствии с которым Комитет по инвестициям был создан, в том и состояли, чтобы с помощью предоставления системы льгот и преференций привлечь иностранный и отечественный капитал в малопривлекательные для инвесторов отрасли экономики, и в первую очередь, в производственную инфраструктуру и сельское хозяйство. Недропользование же к приоритетным отраслям экономики не относится и в государственной поддержке не нуждается, изначально являясь наиболее предпочтительным для инвесторов (в первую очередь для иностранных) объектом капиталовложений.

В соответствии с «Правилами предоставления права недропользования», утвержденными постановлением Правительства РК от 21 января 2000 г. [255], компетентным органом в отношении заключения контракта на разведку, добычу, совмещенную разведку и добычу полезных ископаемых являлось упраздненное Агентство РК по инвестициям. На данный момент указанные функции и полномочия переданы Министерству энергетики и минеральных ресурсов РК, что, на наш взгляд, вполне оправдано, так как минеральные ресурсы являются сырьем стратегического назначения и необходим единый центральный исполнительный орган в этой области.

Таким образом, главной особенностью третьего этапа в развитии инвестиционного законодательства РК является то, что инвестиционное законодательство включало в себя три основных блока специальных законодательных актов: законодательство об иностранных инвестициях, законодательство о прямых инвестициях (законодательство о государственной поддержке прямых инвестиций) и законодательство об инвестициях в ценные бумаги (законодательство о рынке ценных бумаг). Наряду с этим, отдельные группы составляло (да и в настоящее время составляет) законодательство о государственном инвестировании (в том числе законодательство о прямых государственных инвестициях; о программах государственных инвестиций; о государственном заимствовании и долге и др.); и законодательство о социальных инвестициях (законодательство о некоммерческих организациях).

Предваряя рассмотрение вопроса о целесообразности выделения следующего четвертого этапа, хотелось бы отметить, что, на наш взгляд, Проект Закона РК «Об инвестициях», внесенный на рассмотрение Мажилиса Парламента РК в соответствии с постановлением Правительства РК от 15 октября 2001 г. № 1322 по сравнению с Законом РК «Об инвестициях» от 8 января 2003 г. 373-ІІ [45], в большей степени сохранил особенности в правовом регулировании иностранных инвестиций. В частности, в первоначальном варианте, в ст. 1 содержались определения «иностранный инвестор», «организация с иностранным участием», «иностранное юридическое лицо»; которые не нашли отражения в самом Законе об инвестициях. Из ст. 9 законопроекта исключены положения, касающиеся споров иностранных инвесторов с государственными органами РК, не относящиеся к категории инвестиционных споров; и споров иностранных инвесторов с гражданами РК. Полностью исключена из текста закона ст. 10 законопроекта «Особенности правового режима иностранных инвестиций», которая соответствовала ст. 4 утратившего силу Закона об иностранных инвестициях. Ст. 23 законопроекта, называвшаяся «Переходные положения» и содержавшая гарантии иностранным инвестициям от изменений законодательства, ухудшающих положение иностранного инвестора, порядок определения ухудшения или улучшения положения иностранного инвестора; в первоначальной редакции состояла из семи пунктов. Ст. 23 Закона об инвестициях «Стабильность контрактов» содержит только одно положение, в соответствии с которым льготы, предоставленные на основании контрактов, заключенных с уполномоченным государственным органом по инвестициям до введения в действие данного закона, сохраняют свое действие до истечения срока, установленного в этих контрактах. Соответственно в законе не проводится различия между долгосрочными (свыше 10 лет) контрактами и контрактами, заключенными на срок до 10 лет, и по тем и по другим установлена единая процедура сохранения действия льгот до истечения срока контракта, на основании которого эти льготы предоставлены. Остается неясным, о каких льготах идет речь, о предоставленных по контрактам, заключенным с иностранными инвесторами, или по контрактам, заключенным с инвесторами, осуществляющими деятельность в приоритетных секторах экономики, или о тех и о других. В целом, по всему тексту закона не применяются термины «иностранные инвесторы» и «иностранные инвестиции», что свидетельствует о том, что законодательно устранены отличия в правовом режиме иностранных и национальных инвестиций и в правовом статусе иностранных и национальных инвесторов.

Однако если сравнивать положения утратившего силу Закона об иностранных инвестициях и нового Закона об инвестициях, то можно вывить существенные различия в правовом статусе иностранных инвесторов, закрепленном ранее, и в правовом статусе инвесторов, установленном действующим законом. Например, полностью исключены статьи, устанавливавшие гарантии использования собственных средств и гарантии при государственной проверке; оставшиеся гарантии изменились в сторону ухудшения положения иностранных инвесторов.

Закон об инвестициях объединил нормы, регулирующие отношения, связанные с инвестициями, и установил общий правовой режим для иностранных и национальных инвестиций, предоставив гарантии инвесторам, осуществляющим свою деятельность в РК. В частности, гарантии правовой защиты деятельности инвесторов на территории РК (полная и безусловная защита прав и интересов инвесторов законами и иными нормативными актами РК, а также международными договорами, ратифицированными РК; право на возмещение убытков, причиненных инвестору в результате издания не соответствующего законодательству акта государственного органа, а также в результате действия (бездействия) должностных лиц этих органов, в соответствии с гражданским законодательством); гарантии использования доходов; гарантии прав инвесторов при национализации и реквизиции. Первоначально в законопроекте предусматривались гарантии при осуществлении проверок уполномоченными органами (проведение проверок государственными органами, а также осуществление ими контроля или надзора за деятельностью инвесторов проводятся только в порядке и в сроки, установленные законодательством; право осуществления проверки, контроля и надзора за деятельностью инвестора принадлежит лишь тем органам, которым это право специально предоставлено законодательными актами). В окончательном варианте определяется, что контроль и надзор за деятельностью инвесторов осуществляются государственными органами, которым такое право предоставлено в соответствии с законодательными актами (ст. 7 Закона об инвестициях). По существу, это положение тоже можно отнести к гарантиям, потому что в нем устанавливается правило осуществления контроля и надзора только теми государственными органами, которым это право предоставлено в соответствии с действующим законодательством.