Инвестиционное право Республики Казахстан — С. П. Мороз – Страница 20

Основным законодательным актом в данной области является - Бюджетный кодекс РК от 24 апреля 2004 г. Ранее отношения государственного заимствования и долга регулировали - Закон РК «О бюджетной системе» от 1 апреля 1999 г. № 357-1 и Закон РК «О государственном и гарантированном государством заимствовании и долге» от 2 августа 1999 г. № 464-1. С 1 января 2005 г. эти отношения составляют сферу регулирования Бюджетного кодекса. Также к числу актов, имеющих самое непосредственное отношение к процессу инвестирования, можно отнести Закон РК «О Банке развития Казахстана» от 25 апреля 2001 г. № 178-II. Сравнительный анализ норм финансового (бюджетного) и инвестиционного законодательства позволяет сделать следующие выводы.

Во-первых, Бюджетным кодексом введено новое понятие «бюджетный инвестиционный процесс», под которым понимается совокупность мероприятий по осуществлению бюджетных инвестиций, реализуемых в течение ограниченного периода времени и имеющих завершенный характер. Ранее в Законе о бюджетной системе содержалось понятие «инвестиционный проект», которое отличалось от аналогичного понятия, содержащегося в Законе об инвестициях указанием на государственную форму собственности. В частности, согласно Закону о бюджетной системе под инвестиционным проектом понимался комплекс мероприятий, осуществляемых в определенный срок в соответствии с оформленными в установленном порядке документами и направленными на увеличение активов государства путем создания или совершенствования материальных объектов [227]. В Законе об инвестициях определяется, что инвестиционный проект - комплекс мероприятий, предусматривающих инвестиции в создание новых, расширение и обновление действующих производств [45].

Во-вторых, Бюджетным кодексом выделяются четыре вида займа: 1) внешний заем (отношения займа, в которых заимодателем выступает нерезидент РК, а заемщиком Правительство РК или резидент РК); 2) внутренний заем (отношения займа, в которых заимодателем выступает резидент РК, а заемщиком Правительство РК или резидент РК); 3) гарантированный государством заем (негосударственный заем, обеспеченный государственной гарантией); 4) государственный заем (отношения займа, в которых заемщиком выступает Правительство РК, Национальный банк РК или местные исполнительные органы) [256]. Программные займы (займы, предоставляемые Правительству РК или Национальному банку РК международными финансовыми организациями на условиях выполнения согласованных с ними мероприятий по развитию и реформированию экономики РК) можно рассматривать как разновидность внешнего займа. Очевидно, что в сферу регулирования данного законодательного акта включены не только отношения, возникающие в процессе осуществления государственного заимствования, но и отношения, складывающиеся в процессе негосударственного заимствования, обеспечиваемого государственными гарантиями (гарантированный государством заем). Исходя из изложенного, можно предположить, что предоставление государственной гарантии есть ни что иное, как косвенное регулирование (стимулирование) инвестиционной активности отечественных инвесторов (резидентов РК, осуществляющих предпринимательскую деятельность).

В-третьих, представляет интерес с позиций определения специфики государственных (бюджетных) инвестиций деятельность Банка развития Казахстана - национального института развития (акционерного общества, единственным акционером которого является национальная управляющая компания) [402]. Так, согласно Закону РК «О Банке Развития Казахстана» задачами его являются: 1) среднесрочное (на срок 5 лет и более) и долгосрочное (на срок 10 лет и более - до 20 лет) кредитование инвестиционных проектов; 2) кредитование экспортных операций резидентов РК с целью стимулирования экспорта продукции, выпускаемой на территории РК; 3) стимулирование кредитования производственного сектора отечественной экономики путем выдачи гарантийных обязательств по займам и кредитам, предоставляемым другими кредитными институтами, а также софинансирования; 4) совершенствование механизмов финансирования инвестиционных проектов, реализуемых Правительством РК; 5) иные задачи в соответствии с законодательными актами РК [229].

Еще одной особенностью правового регулирования в этой сфере является отказ законодателя от использования термина «государственные инвестиции», как уже отмечалось, законодатель применяет термин «бюджетные инвестиции». До принятия Бюджетного кодекса это понятие широко использовалось, и сложилась определенная система законодательных и подзаконных актов, регулирующих государственные инвестиции (например, постановления Правительства РК «Об утверждении Правил разработки и реализации Программы государственных инвестиций» от 31 декабря 1998 г. [403]; «Об утверждении Программы государственных инвестиций Республики Казахстан на 2000 - 2002 годы» от 30 декабря 2000 г. [404]; и др.). Для сравнения следует отметить, что в Законе о бюджетной системе было такое определение понятия «государственные инвестиции» - это инвестирование государственных и (или) привлекаемых государством, в том числе под государственные гарантии, средств по приоритетным секторам экономики. В данном случае главным недостатком является смешение понятий «инвестиции» и «инвестирование», а также включение в понятие «государственные инвестиции», наряду с государственными средствами, средств, привлекаемых под государственные гарантии. Вследствие того, что инвестиции представляют собой материальные и нематериальные ценности, а инвестирование - процесс их вложения. Говоря о самом понятии «государственные инвестиции», нужно отметить, что государственные гарантии к государственным инвестициям (в данном случае, к государственным средствам) не могут быть отнесены.

В соответствии с Бюджетным кодексом «бюджетные инвестиции»

- это финансирование, направленное на увеличение стоимости активов государства, развитие человеческих и возобновление природных ресурсов с целью получения экономических выгод или достижения социально-экономического эффекта (п. 7 ст. 4 Бюджетного кодекса). На наш взгляд, законодательное определение «бюджетных инвестиций» является более удачным, чем предыдущее, поскольку в нем нашли отражение такие основные признаки инвестиций (в том числе и бюджетных), как направленность на создание материальных или духовных благ (увеличение стоимости активов государства, развитие человеческих и возобновление природных ресурсов), а также цель инвестиций

- не только получение прибыли (экономических выгод), но и достижение социально-экономического эффекта. Однако, представляется неверным понимание «инвестиций» как процесса, т.е. - финансирования. В данном случая произошла та же ошибка, что и прежде, просто слово «инвестирование» было заменено на - «финансирование». Еще раз повторимся, что инвестиции - это ценности (материальные или нематериальные), а инвестирование - это процесс (финансирование - это государственное (бюджетное) инвестирование).

В качестве основных направлений инвестиционной политики государства определены следующие: повышение инвестиционной активности; выравнивание условий для иностранных и отечественных инвесторов; укрепление имиджа Казахстана на внешних рынках капиталов; рациональное и эффективное использование государственных инвестиций; увеличение притока частных инвестиций; привлечение частного капитала и сбережений населения [404]. В целом, в настоящее время согласно действующему законодательству принципами планирования и осуществления бюджетных инвестиций являются: 1) принцип стабильности и взаимодополняемости всех программных и плановых документов в системе планирования социально-экономического развития РК; 2) принцип последовательности и соответствия решений государственных органов и должностных лиц принятой государственной инвестиционной политике (п. 1 ст. 148 Бюджетного кодекса). Значит, государственные (бюджетные) инвестиции являются одним из основных инструментов, позволяющих государству напрямую участвовать в процессе осуществления инвестиционной деятельности.

Государственные (бюджетные) инвестиции отличаются от частных инвестиций тем, что им присущи следующие признаки: 1) источниками государственных (бюджетных) инвестиций являются бюджетные средства; 2) государственные (бюджетные) инвестиции осуществляются на возвратной и платной основе; 3) государственные (бюджетные) инвестиции характеризуются тем, что государство устанавливает основания и порядок их предоставления; 4) объемы и размеры государственных (бюджетных) инвестиций зависят от утверждения государственного бюджета; 5) государство осуществляет контроль за целевым использованием государственных (бюджетных) инвестиций; 6) государственные (бюджетные) инвестиции обеспечиваются имуществом государственной казны.

Частные инвестиции и порядок их осуществления регулируются нормами законодательства об инвестициях, гражданского законодательства, законодательства о недрах и недропользовании и нормами других отраслей законодательства. Главные особенности частных инвестиций, отличающие их от государственных (бюджетных), заключаются в том, что источники, объемы и объекты инвестиций определяются самим инвестором, а государство обеспечивает защиту прав инвестора от возможных посягательств, в том числе и со стороны государственных органов. Здесь еще раз следует подчеркнуть, что Закон об инвестициях регулирует отношения, связанные именно с частными, а не с государственными (бюджетными) инвестициями.

Однако наиболее урегулированными в законодательном плане до недавнего времени являлись такие виды инвестиций, как иностранные инвестиции и прямые инвестиции (к которым могли быть отнесены и иностранные и национальные инвестиции). Общепризнанным основанием деления на иностранные и национальные инвестиции выступает - осуществляются инвестиции в стране инвестора или в другом государстве. На наш взгляд, немаловажно здесь и то, о какой собственности идет речь (о национальной частной собственности или государственной собственности; об иностранной частной собственности или собственности иностранных государств или международных организаций).

В соответствии с ранее действовавшим законом, иностранные инвестиции определялись как инвестиции, осуществляемые в форме участия в уставном капитале юридических лиц РК, а также предоставления займов (кредитов) юридическим лицам РК, в отношении которых иностранные инвесторы имеют право определять решения, принимаемые такими юридическими лицам, и предоставления предметов лизинга на условиях, предусмотренных законодательством РК о лизинге. В настоящее время в законодательстве не проводится разграничения между иностранными и национальными инвестициями, соответственно все инвестиции являются национальными инвестициями (независимо от источника происхождения).

В отличие от РК, в которой специальное законодательство об иностранных инвестициях отменено, в РФ принят новый Федеральный Закон «Об иностранных инвестициях» от 9 июля 1999 г., взамен Закона РСФСР об иностранных инвестициях 1991 г. [405]. Основным отличием данного законодательного акта от предыдущего является исключение из сферы его регулирования отношений, связанных с вложением иностранного капитала в некоммерческие организации для достижения определенной общественно полезной цели, в том числе образовательной, благотворительной, научной или религиозной, которые регулируются законодательством РФ о некоммерческих организациях. Соответственно этому, под иностранными инвестициями понимаются вложение иностранного капитала в объект предпринимательской деятельности на территории РФ в виде объектов гражданских прав, принадлежащих иностранному инвестору, если такие объекты гражданских прав не изъяты из оборота или не ограничены в обороте в РФ в соответствии с федеральными законами, в том числе денег, ценных бумаг (в иностранной валюте и валюте РФ), иного имущества, имущественных прав, имеющих денежную оценку исключительных прав на результаты интеллектуальной деятельности (интеллектуальную собственность), а также услуг и информации [405].

При соотношении этих законодательных определений, можно сделать вывод о том, что, в целом, они отражают сущность иностранных инвестиций. Тем более что в первоначальной редакции Закона РК об иностранных инвестициях, под ним понимались инвестиции, сделанные иностранным инвестором [206]. Конечно, последняя редакция являлась более полной, хотя не совсем было понятно, причем тут лизинговые отношения, еще и регулируемые законодательством о лизинге, тогда следовало бы перечислить и другие гражданско-правовые отношения, в которые могут вступать иностранные инвесторы, да и указать, что регулируются они специальным законодательством (кстати, в легальном определении «инвестиций» предметы лизинга и права на них опять-таки специально оговорены).

Несомненно, что в современных условиях просто не обойтись без иностранных инвестиций, поскольку невозможно создать современное производство путем организации только за счет внутренних источников (национальных инвестиций) [78, с. 227]. Привлечение иностранных инвестиций является важным фактором развития рыночных отношений, посредством которых в национальную экономику вкладывается не только капитал, но и новая организация производства, опыт управления, развитый менеджмент [327, с. 4]. Но не следует забывать и о том, что положение страны, принимающей иностранные инвестиции, весьма уязвимо, так как экономическая зависимость, по мере увеличения, приводит, как правило, к зависимости политической, когда такие неотъемлемые атрибуты государства, как суверенитет и независимость, становятся просто декларативными. Поэтому нужно создать все необходимые условия для гармоничного соотношения иностранного и национального капитала в экономике государства.

Международной теорией и практикой выработана следующая классификация иностранных инвестиций:

1) частное кредитование или приобретение права собственности

- долгосрочные вложения (акции, облигации, использование патентов или авторских прав): а) прямые инвестиции (кредитование или приобретение акций в зарубежном предприятии, находящемся в значительной степени в собственности инвестора или под его контролем); б) портфельные инвестиции (кредитование или приобретение акций в зарубежном предприятии, не принадлежащем и неподконтрольном инвестору); в) краткосрочные вложения (кредитные векселя и другие финансовые инструменты, сроком до 1 года и менее, главным образом, портфельные инвестиции);

2) государственное (официальное) кредитование или приобретение прав собственности - преимущественно портфельные инвестиции и кредитование, как долгосрочное, так и краткосрочное) [406, с. 443].

Из вышесказанного следует, что иностранные инвестиции, в первую очередь, подразделяются на государственные и частные инвестиции. Вместе с тем, на наш взгляд, с точки зрения предоставляемого правового режима инвестициям, определяющим является то, что это

- иностранные инвестиции (независимо от того, инвестиции это иностранных государств, различных международных организаций или иностранных юридических или физических лиц, все они - иностранные инвестиции и на них распространяется соответствующий правовой режим).

Как видим, данная классификация не охватывает инвестиции лиц без гражданства и граждан принимающего государства, имеющих постоянное место жительства за границей, если они зарегистрированы для ведения хозяйственной деятельности в стране их гражданства или постоянного места жительства. Указанные лица не подпадают под понятие граждан иностранного государства, но в соответствии с гражданским законодательством РК эти лица обладают равной правоспособностью и дееспособностью с гражданами РК. В законодательстве об инвестициях не содержится прямого указания на то, что они не могут быть инвесторами, поэтому и они могут быть отнесены к категории инвесторов.

Таким образом, в соответствии с подходом, выработанным международной теорией и практикой инвестирования, деление инвестиций на национальные и иностранные имеет большое значение. В Республике Казахстан согласно новому инвестиционному закону разграничение между ними не проводится, поэтому законодательно определена только одна группа - инвесторы. Вместе с тем, по нашему мнению, пока еще рано говорить о едином правовом режиме для всех иностранных и национальных инвестиций, вследствие того, что еще предстоит кропотливая работа по приведению в соответствие с Законом об инвестициях ранее принятых нормативно-правовых актов, регулирующих инвестиционную деятельность и сохранивших различия в правовом статусе иностранных инвесторов (в первую очередь налогового законодательства). В отношении же контрактов с иностранными инвесторами, заключенными до введения в действие Закона об инвестициях, вряд ли предстоит пересмотр условий контрактов. Во-первых, потому что международными договорами могут быть установлены иные правила; во-вторых, пересмотр условий контрактов с иностранными инвесторами, приводящих к ухудшению положения иностранного инвестора, по соглашению сторон представляется нереальным (какой иностранный инвестор добровольно согласится с ухудшением своего правового положения); в-третьих, государство гарантирует стабильность условий договоров, заключенных между инвесторами и государственными органами РК (следовательно, до истечения срока контрактов иностранных инвесторов, условия, содержащиеся в них и предусматривающие льготы и преференции, останутся неизменными). Следовательно, сохранение особенностей в правовом регулировании иностранных и национальных инвестиций обусловливает сохранение различий в правовом статусе иностранных и национальных инвесторов.

Деление инвестиций на государственные и частные, иностранные и национальные можно определить и как классификацию по субъектному признаку. Остается только лишний раз отметить, что по законодательству об инвестициях государственные (бюджетные) инвестиции исключены из числа инвестиций, к ним отнесены инвестиции физических и юридических лиц, осуществляющих инвестиции в Республике Казахстан.

Другим достаточно значимым основанием для классификации инвестиций выступает объект инвестиций. И если в отношении основного деления (например, деления на иностранные и национальные инвестиции), в принципе, все достаточно ясно, то здесь имеют место различные подходы к разрешению проблемы. Суммировав и обобщив высказанные в юридической и экономической литературе мнения, можно прийти к выводу, что инвестиции бывают реальными и финансовыми, либо прямыми и портфельными, либо теми и другими одновременно.

Так, Н.Г. Ольдерогге под реальными инвестициями понимает инвестиции в реальные активы - как материальные, так и нематериальные (в том числе, инновационные инвестиции, направленные на развитие научно-технического прогресса; а также инвестиции, предназначенные для повышения эффективности собственного производства, инвестиции в замену оборудования, модернизацию основных фондов) [393, с. 57]. Представленный подход можно признать расширенной трактовкой понятия «реальные инвестиции». Наряду с этим, существуют более сжатые представления о реальных инвестициях: М.З. Бор,

А.Ю. Денисов к ним относят долгосрочные вложения средств в отрасли материального производства [383, с. 62]; Н.В. Игошин - капитальные вложения в производственный капитал (строительство зданий, машин, оборудования, сооружений, приобретение средств информации и связи и т.п.), жилищно-коммунальное хозяйство [385, с. 108]. Все названные позиции объединяет понимание реальных инвестиций как инвестиций, осуществляемых в сфере материального производства.

В отношении же финансовых инвестиций подходы различаются существенно. Согласно трактовке Н.Г. Ольдерогге, финансовые инвестиции включают в себя: вложения в ценные бумаги, в том числе государственные и корпоративные; и вложения в банковские депозиты и сертификаты [393, с. 57-58]. М.З. Бор, А.Ю. Денисов предлагают понимать финансовые инвестиции, как инвестиции в государственные краткосрочные облигации (государственные бескупонные ценные бумаги, представляющие собой долговые обязательства государства и предоставляющие право владельцам на выплату в установленный срок номинальной суммы облигации [383, с. 62]. Иначе говоря, финансовые инвестиции понимаются как инвестиции в государственные ценные бумаги.

При соотношении этих определений становится очевидным, что в первом случае инвестиции понимаются как вложение, то есть как процесс, а не как ценности (блага); во втором - понятие финансовых инвестиций ограничено государственными ценными бумагами.

В этой связи следует обратить внимание на то, что в литературе довольно часто смешиваются и отождествляются понятия прямых и реальных инвестиций, а также портфельных и финансовых инвестиций [407, с. 16], и это не лишено оснований, так как они тесно взаимосвязаны и могут совпадать по своему содержанию и формам проявления. Однако деление на прямые и портфельные инвестиции обусловлено не столько объектом инвестирования, сколько степенью контроля над инвестируемым объектом и уровнем активности самого инвестора.

Соответственно, прямые инвестиции - это материальные и нематериальные ценности, а также права на них, вкладываемые инвестором в объекты предпринимательской деятельности, с целью приобретения права требования к активам в виде фондовых или имущественных ценностей.

Впервые понятие прямых инвестиций было введено Законом РК о государственной поддержке прямых инвестиций, согласно которому к прямым инвестициям относились все виды инвестиций, за исключением инвестиций, связанных с суверенными гарантиями РК и входящих в рамки официальной технической помощи или грантов, предоставляемых РК. Данное определение, как юридически безграмотное, сразу же подверглось заслуженной критике со стороны М.К. Сулейменова, ведь техническая помощь или гранты к инвестициям не относятся, а от того, обеспечены ли инвестиции гарантиями РК или нет, их природа не меняется, и получается, что прямые инвестиции и есть все инвестиции [209, с. 16]. Только спустя два с половиной года это определение было изменено, в последней редакции к прямым инвестициям относили все виды вложений, осуществляемых инвестором в основные средства (основной капитал) казахстанского юридического лица, за исключением инвестиций, связанных с государственными гарантиями РК и входящих в рамки официальной технической помощи или грантов, предоставляемых РК.

Полагаем, что и такая формулировка носила абстрактный характер, поэтому правильным считаем отказ законодателя от термина «прямые» для обозначения инвестиций, при осуществлении которых инвесторам предоставляются инвестиционные преференции. Прежде всего, потому что в законодательном определении должны быть четко выраженные критерии отделения прямых инвестиций от других видов (и, в частности, от портфельных инвестиций).

Примечательно, что ранее такие критерии были установлены только в подзаконных актах. Так, определения понятий «прямые инвестиции» и «портфельные инвестиции» содержались в Правилах регистрации валютных операций, связанных с движением капитала, и открытия счетов за границей», утвержденных постановлением Правления Национального банка РК от 4 июля 2003 г. № 225. К прямым инвестициям были отнесены вложения денег, ценных бумаг, вещей, имущественных прав, включая права на результаты интеллектуальной творческой деятельности, и иного имущества в оплату акций (вкладов участников) юридического лица, в результате которых лицу, осуществляющему такие вложения, будет принадлежать 10 и более процентов голосующих акций (10 и более процентов голосов от общего количества голосов участников) данного юридического лица [241]. Портфельными инвестициями, соответственно, признавались - приобретение ценных бумаг (внесение вклада участника) юридического лица, в результате которых лицу, осуществляющему такое приобретение (внесение вклада), будет принадлежать менее 10 процентов голосующих акций (менее 10 процентов голосов участников) данного юридического лица [241]. Как видим, критерием разделения прямых и портфельных инвестиций выступает принадлежность более или менее 10 процентов голосующих акций (голосов участников). Практически такой же критерий сохранился и в новом Законе РК «О валютном регулировании» от 13 июня 2005 г., хотя и была предложена новая редакция понятия «прямые инвестиции», под которыми понимаются - вложения денег, ценных бумаг, вещей, имущественных прав, включая права на результаты интеллектуальной творческой деятельности, и иного имущества в оплату акций (вкладов участников) юридического лица, в результате которых лицу, осуществляющему такие вложения, будут принадлежать десять и более процентов голосующих акций (десять и более процентов голосов от общего количества голосов участников) данного юридического лица [347]. На наш взгляд, здесь необходимо акцентировать внимание на том, что с помощью прямых инвестиций инвестор либо становится собственником объекта инвестиций, либо приобретает право на участие в управлении капиталом.

Например, в соответствии с российским инвестиционным законодательством, прямыми инвестициями являются инвестиции, сделанные прямыми инвесторами, то есть юридическими или физическими лицами, полностью владеющими предприятием или контролирующим не менее 10 процентов акций или акционерного капитала предприятия, что дает право на участие в управлении капиталом [383, с. 61]. При таком подходе проводится четкая грань между прямыми и портфельными инвестициями, так как прямой инвестор обладает либо правом собственности, либо правом на участие в управлении капиталом. Здесь не идет речь о копировании российского опыта. Просто необходимо выработать единые критерии, которые можно было бы положить в основу классификации инвестиций, а размытые и неопределенные формулировки, содержащиеся в законодательстве, не способствуют повышению его эффективности.