Инвестиционное право Республики Казахстан — С. П. Мороз – Страница 9

Учитывая сказанное, считаем, принятие Экологического кодекса в РК неизбежно приведет к дублированию основных положений, предусматривающих вопросы правовой охраны и использования земли, лесов, недр, вод и других природных ресурсов, содержащихся в специальном законодательстве. Однако законодатель пошел по другому пути. Закон РК «О нормативных правовых актах» от 24 марта 1998 г. Законом РК от б марта 2002 г. № 298-ІІ дополнен ст. 3-1 «Общественные отношения, регулируемые кодексами Республики Казахстан», согласно которой кодексы РК принимаются с целью регулирования следующих однородных общественных отношений: экологических; водных; земельных; лесных [131]. Как следует из смысла данной нормы, законодатель считает необходимым принятие кодифицированного Экологического закона, и это при том, что Водный, Земельный и Лесной кодексы уже приняты. Что же касается целесообразности принятия Кодекса о недрах и недропользовании (взамен Закона о недрах и недропользовании), то, очевидно, законодатель не признает горные отношения однородными, хотя они не менее однородны и едины, чем лесные или водные отношения. Недра - это самостоятельный объект природы, и по своей экономической ценности более значимый (или, по крайней мере, не менее значимый), чем другие природные ресурсы. Поэтому более логичным представляется принятие Кодекса о недрах и недропользовании, чем Экологического кодекса, по крайней мере, это будет более последовательным и оправданным.

В отечественной юридической литературе ученые склоняются к идее принятия Экологического кодекса (Д.Л. Байдельдинов, О.И. Ченцова, С.И. Климкин и др.). При этом, например, С.И. Климкин сначала говорит, что вопрос об Экологическом кодексе туманен; затем спрашивает, какие вопросы должны выступить объектом регулирования экологического кодекса, если правовой режим вод, земель, лесов, воздуха, недр, особо охраняемых природных территорий и связанные с их использованием вопросы законодательно регламентированы (учитывая, что ответственность за экологические правонарушения - область гражданского, административного и уголовного права); и, наконец, приходит к выводу, что гораздо логичнее было бы свести регламентацию всех вышеуказанных вопросов в единый Экологический (или Природоресурсный) кодекс, попутно решив также вопрос о необходимости наличия законодательных актов о растениеводстве, животноводстве, пчеловодстве и т.д. [132, с. 105-106]. Здесь совершенно очевидно, что конечный вывод не согласуется с предваряющей его аргументацией: если вопрос о принятии экологического кодекса «туманен», и неясно, какие отношения будут составлять сферу его регулирования (и самое главное, насколько они однородны как экологические отношения, а не административные или гражданско-правовые), то каким образом можно признать «более логичным» принятие «единого» Экологического кодекса? Как можно, наряду с отрицанием самостоятельности экологоправовых норм, предлагать принятие кодифицированного акта в этой области, и почему Экологический кодекс, который уже предполагается как комплексный акт (ведь в нем предлагается объединить «все вышеуказанные вопросы»), называется «единым»? Здесь также необходимо отметить некоторые нюансы терминологически уточняющего характера. Во-первых, автор уравнивает понятия «экологический» и «природоресурсный», но это отнюдь не тождественные категории; во-вторых, ответственность за экологические правонарушения может быть предусмотрена еще и нормами трудового права (имеются в виду - дисциплинарная и материальная ответственность за нарушение экологического законодательства). В-третьих, растениеводство, животноводство, пчеловодство - это отрасли сельского хозяйства, и, в первую очередь, говоря об отраслевой принадлежности норм, регламентирующих осуществление этих видов деятельности, нужно говорить об аграрном (или сельскохозяйственном) праве. Конечно, определенная связь с нормами экологического права есть, но такую же связь можно «попутно» выявить и при анализе любого другого вида жизнедеятельности человека.

В принципе следует отметить определенную общность в подходах к вопросу о необходимости принятия как Экологического, так и Предпринимательского (Хозяйственного) кодексов. Для нас совершенно очевидно, что принятие таких актов будет не чем иным как повторной регламентацией норм других законодательных актов. В свою очередь такой шаг со стороны законодателя, на наш взгляд, только усложняет проблему определения самостоятельности отраслей права в виду того, что в этом случае каждый раз будет подвергаться сомнению единство предмета правового регулирования той или иной отрасли права. Здесь нужно заметить, что О.С. Иоффе считает возможным наряду с отраслевыми кодексами формирование комплексных кодексов, регулирующих разными методами разнородные отношения, возникающие в связи с определенным видом деятельности: комплексный характер носит, например, Кодекс торгового мореплавания, принятый в России, регулирующий морское дело, где возникают гражданские, административные и некоторые другие отношения разного рода [133, с. 56-57]. Но это не означает, что принятие любых кодифицированных актов комплексного характера обоснованно и целесообразно, тут необходимо учитывать как интересы теории, так и интересы практики.

В свете нашего исследования требует особого внимания предложение российских ученых о разработке и принятии Инвестиционного кодекса на федеральном уровне, который, по мнению его сторонников, B.C. Мартемьянова, например, необходим, прежде всего, субъектам инвестиционной деятельности, чтобы они при вложении своих средств в объекты инвестиционной деятельности были защищены от некоммерческих рисков (политические риски, изменяющееся законодательство, ухудшающие положение инвестора; необоснованное вмешательство государственных органов и должностных лиц в хозяйственную деятельность инвестора) [70, с. 51]. Идея единого Инвестиционного кодекса была поддержана и некоторыми узбекскими учеными, в частности, С.С. Гулямовым, который обосновывает необходимость свести воедино и предельно четко изложить в Инвестиционном кодексе все нормы, касающиеся любых инвестиций и инвесторов, а также привести все нормы других законодательных актов, прямо или косвенно касающихся условий инвестирования [134, с. 7].

Здесь необходимо отметить, что Инвестиционные кодексы приняты в ряде стран Африки (Алжирской Народно-Демократической Республике, Центральной Африканской Республике, Народной Республике Конго и др.) [135, с. 128-132], а также в Республике Беларусь (Инвестиционный кодекс Республики Беларусь от 22 июня 2001 г. [136].

Однако, мы уверены в том, что защиту прав и законных интересов инвесторов при отсутствии механизма реализации не способен будет обеспечить и кодифицированный закон. С позиций создания надлежащих условий для осуществления инвестиционной деятельности не является настолько принципиальным вопрос о придании Закону РК «Об инвестициях» статуса кодифицированного закона. Более значимым будет совершенствование норм данного законодательного акта с целью приведения его в соответствие со сложившейся международноправовой практикой регулирования инвестиционных отношений.

Говоря о системе инвестиционного права, нужно особо подчеркнуть, что взаимосвязь между общей и особенной частями проявляется в том, что основные положения общей части влияют на инвестиционное право как отрасль, способствуя совершенствованию правового регулирования инвестиционных отношений, а также развивая понятийный и категориальный аппарат инвестиционного права. В свою очередь, институты, составляющие особенную часть, теснее и конкретнее связаны с практикой правового регулирования инвестиционных отношений, они самым непосредственным образом влияют на инвестиционную деятельность, способствуя повышению ее эффективности, что, в конечном счете, отражается на дальнейшем развитии, как отдельных институтов, так и инвестиционного права в целом.

В частности, институт юридической ответственности в инвестиционном праве все еще находится на стадии становления, хотя он, наряду, например, с институтом собственности, относится к числу межотраслевых правовых институтов. На это имеется ряд причин, как теоретического, так и практического характера. Так, в теории права до сих пор нет однозначных ответов на два основных вопроса: о позитивной юридической ответственности и о специализированных видах юридической ответственности.

В теории социалистического права наибольшее распространение получила точка зрения, согласно которой наряду с негативно-ретроспективным аспектом ответственности существует и позитивно-перспективный аспект ответственности. Наряду с этим JI.B. Ильяшенко отмечается, что для таких отраслей права, как уголовное, гражданское, юридическая ответственность выступает преимущественно как ответственность за неисполнение обязанностей, за правонарушение, то в области государственного, трудового, колхозного, семейного и ряда других отраслей права юридическая ответственность выступает в ее общем, позитивном значении [137, с. 102-103]. Соответственно J1.P. Насыровой признается, что праву должна быть присуща сбалансированность позитивной и негативной ответственности, поощрительных и репрессивных санкций; чем продуктивнее удается праву поощрять социально полезные поступки, тем больше возможностей создается для позитивных проявлений социальной энергии, тем меньше социальной патологии и ниже потребность в карательных санкциях [138, с. 78-79]. Таким образом, позитивная ответственность представляет собой наиболее широкую трактовку понятия юридической ответственности, согласно которой наряду с ответственностью, наступающей за совершенное правонарушение, существует и ответственность за совершение положительных действий, отвечающих объективным требованиям данной ситуации и идеалам времени. Поэтому поддерживаем мнение И.А. Иконицкой о том, что юридическая ответственность всегда была ответственностью за прошлое, за совершенное деяние: иначе можно прийти к выводу, что лицо, не совершающее преступления, уже несет правовую ответственность; ни научные соображения, ни тем более интересы практики не дают основания для пересмотра взгляда на юридическую ответственность как последствие правонарушения [139, с. 25]. Следует отметить, что противников позитивной ответственности было больше, чем сторонников. Это не случайно, так как позитивная ответственность отрицает саму юридическую сущность ответственности, как осуждения государством за невыполнение правовых предписаний и наложения соответствующих санкций, прямо предусмотренных законодательством. И вообще, данное предположение носит несколько надуманный характер, и обусловлено веяниями и стремлениями эпохи развитого социализма и построения коммунистического общества.

Однако если первый вопрос, на наш взгляд, уже потерял свою актуальность в современных условиях, то, второй, наоборот, с переходом к рыночным отношениям и их бурным развитием, становится значимым и важным. Действительно, рамки признанных на сегодняшний день классическими видами юридической ответственности (гражданско-правовая, материальная, дисциплинарная, административная и уголовная) не в состоянии охватить все существующие способы воздействия на нарушителей действующего законодательства. Также, несомненно, то, что так называемое деление видов ответственности по отраслевому признаку, на самом деле с отраслевой структурой права не совпадает (отраслей права больше, чем видов ответственности; материальная и дисциплинарная ответственность присущи одной отрасли права - трудовому праву; один и тот же вид юридической ответственности может применяться за нарушение норм различных отраслей права). И, наконец, одной из основных причин, повлиявших на то, что отраслевое деление видов ответственности стало традиционным, явилась большая разработанность и изученность гражданского, административного и уголовного права, признанных фундаментальными (основными) отраслями права.

Множественность видов юридической ответственности вполне закономерное явление, и в юридической литературе неоднократно делались попытки выявить и определить сущность специализированных видов ответственности. В частности, Р.А. Белоусовым, В.И. Павлюченко высказывались предложения о выделении такого вида ответственности как экономическая ответственность: во-первых, это ответственность каждого производителя перед обществом за удовлетворение народнохозяйственных потребностей и обеспечение эффективности использования предоставленных государством ресурсов (реализуется через систему плановых оценок удовлетворения производительных и личных потребностей, соблюдения нормативов эффективности использования ресурсов и связанных с ними хозяйственного расчета и производителя); во-вторых, ответственность производителей перед непосредственными потребителями их продукции и услуг, основывающаяся на заказах и хозяйственных договорах, планах поставок продукции, на системе горизонтальных экономических связей [140, с. 14-15]. Представленная позиция характеризуется тем, что в ней предпринята попытка объединить под видом «экономической» ответственности два несовместимых понятия: позитивную ответственность и гражданско-правовую ответственность. Данный подход предполагает, что «экономическая» ответственность будет применяться наряду с юридической ответственностью и ее спектр значительно шире, так как «она начинает работать задолго до того, как возникает правонарушение, то есть юридически наказуемое действие» [140, с. 14]. Поэтому считаем, что здесь вообще не может быть и речи о юридической ответственности.

Вместе с тем, понятие «экономическая» ответственность выдвигается не только в теории хозяйственного права, но и рассматривается как категория экологического права. Так, считается, что за причинение вреда окружающей природной среде при правомерных действиях наступает экономическая ответственность, тогда как за вред в результате неправомерных действий - юридическая ответственность. Необходимость введения института экономической ответственности, по мнению его сторонников (Т. Лялева, С. Кушлева, М. Шювегешь), обусловлена тремя обстоятельствами: во-первых, возникновением вреда природной среде не только в результате неправомерной деятельности, когда возможно применить механизм юридической ответственности, но и вследствие действий правомерных, разрешенных государством, когда отсутствует вина причинителя вреда; во-вторых, платностью природопользования, установленной во всех странах, распространяемой на все виды природопользования, как позитивные (использование земель, потребление вод, охота, заготовка древесины и т.д.), так и негативные (загрязнение воздуха, вод, земель, в результате выбросов вредных веществ); в-третьих, потребностями компенсации причиненного вреда для обеспечения гармоничных отношений общества и природы, устранения опасности наступающей деградации природной среды [141, с. 67]. Мы полагаем, что понятие «экономическая ответственность» как институт социальной ответственности не должно подменять собой понятие «юридическая ответственность», также как и понятие «экономические меры воздействия» не может заменить собой понятие «правовые (юридические) меры воздействия».

Более обоснованными и предпочтительными, на наш взгляд, являются предположения о существовании специализированных (специфических) видов ответственности в сфере природопользования, а именно, в горном, земельном, водном, лесном и в экологическом праве. Как отмечалось И.А. Иконицкой, конструирование специализированных видов ответственности применительно к отраслям права, регулирующим использование и охрану природных объектов, логически вытекает из принципа построения указанных отраслей по объекту общественных отношений [139, с. 31]. Соответственно, наряду с отраслевыми (традиционными) видами юридической ответственности выделяют горно-правовую, земельно-правовую, водно-правовую, лесо-правовую и эколого-правовую ответственность. Например, такие способы воздействия на нарушителей законодательства о недрах и недропользовании, как прекращение права пользования недрами, приостановление или запрещение работ при нарушении требований, предъявляемых при геологическом изучении недр, при разведке или добыче полезных ископаемых и другие, выступают в качестве мер горно-правовой ответственности, хотя, как правило, они проявляются в административно-правовом порядке [44, с. 122-130].

Как полагает Л.В. Ильяшенко, в обобщенном виде это можно представить следующим образом: 1) изъятие земли применяется по отношению к землепользователям, допускающим систематические нарушения правил землепользования, имеющие устойчивый характер, в то время как другие меры административной ответственности (штрафы, денежный начет) при всей эффективности в борьбе с нарушениями направлены на преодоление правонарушений, носящих эпизодический характер; 2) изъятие производится по постановлению того органа, который предоставил земельный участок в пользование, а наложение других административных взысканий производится чаще всего государственными органами, правомочными применять административные меры воздействия на нарушителей земельного законодательства (административные комиссии и т.д.); 3) субъектом ответственности при изъятии земельного участка всегда является сам землепользователь, субъектом административной ответственности обычно выступает должностное лицо землепользователей [137, с. 127-128]. Нужно заметить, что кроме последнего тезиса, утратившего свою значимость в виду законодательно закрепленной возможности привлечения к административной ответственности самих землепользователей, остальные являются достаточно существенными для признания специализированных видов самостоятельными видами юридической ответственности. Хотя, справедливости ради следует отметить, что законодателем не выделяется ни специализированная (специфическая) ответственность, ни какие-либо виды специализированной ответственности (например, земельно-правовая или горно-правовая ответственность).

В целом, нужно заметить, что законодателем все еще недооцениваются роль и значение юридической ответственности как способа повышения эффективности инвестиционного законодательства. Так, в Законе об инвестициях в достаточно общей форме устанавливается ответственность юридического лица РК, заключившего контракт, по возврату всей недоплаченной суммы налогов и таможенных пошлин вследствие предоставленных по контракту инвестиционных преференций с применением соответствующих штрафных санкций, предусмотренных действующим законодательством. Содержащиеся в законодательстве о рынке ценных бумаг нормы об ответственности профессиональных участников на рынке ценных бумаг, настолько неконкретны и неопределенны, что реализация их на практике становится практически невозможной либо формальной. В частности, если профессиональный участник допускает нарушение установленных правил деятельности, то в худшем случае Национальной комиссией по ценным бумагам будет приостановлено действие выданной ему лицензии, а при устранении установленных нарушений, действие лицензии восстанавливается и, в результате, нарушитель не несет никакой материальной ответственности [142].

Следовательно, законодателем предполагается возможность наступления договорной и внедоговорной ответственности инвесторов и других субъектов инвестиционной деятельности. В первом случае, ответственность наступает в соответствии с заключенным договором (контрактом), то есть речь должна идти о гражданско-правовой ответственности, но установленные санкции носят скорее административноправовой характер, тем более, что одновременно с этим применяются штрафные санкции (в Кодексе РК об административных правонарушениях появилась новая ст. 134-1 «Нарушение сроков возврата государственных натурных грантов», предусматривающая ответственность за нарушение сроков возврата государственных натурных грантов: для юридических лиц, являющихся субъектами малого или среднего предпринимательства в размере от пятисот до тысячи месячных расчетных показателей; для юридических лиц, являющихся субъектами крупного предпринимательства, - в размере от одной тысячи до двух тысяч месячных расчетных показателей). Также необходимо отметить, что законодатель предоставил уполномоченному органу (Комитету по инвестициям Министерства индустрии и торговли РК) полномочия по рассмотрению дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 134-1 «Нарушение сроков возврата государственных натурных грантов» Кодекса об административных правонарушениях и наложению административных взысканий на нарушителей. Профессиональные участники рынка ценных бумаг несут ответственность, которую также нельзя однозначно признать административной и (или) материальной, так как административное законодательство не знает таких видов взысканий, как восстановление действия лицензии, а в отношении ответственности за причиненный ущерб возможно применение мер и материальной и гражданско-правовой ответственности.

Специфика юридической ответственности инвесторов в области недропользования проявляется в том, что Закон о недрах и недропользовании не содержит норм, предусматривающих конкретные виды правонарушений и меры ответственности за них. Действует общий принцип, установленный Законом РК «Об охране окружающей природной среды» от 15 июля 1997 г. (ст. 85), согласно которому, физические и юридические лица, виновные в совершении нарушений законодательства об охране окружающей среды несут ответственность в соответствии с законодательством РК [143]. Следовательно, предполагается, что привлечение к ответственности за нарушение норм, например, законодательства о недрах и недропользовании осуществляется в соответствии со специальным законодательством (аналогичным образом и в отношении нарушения норм законодательства, регламентирующего порядок использования других природных ресурсов).

К числу видов юридической ответственности, способных самым серьезным образом повлиять на эффективность недропользования в условиях рыночных отношений, относится гражданско-правовая ответственность. В качестве основных признаков гражданско-правовой ответственности, В.П. Грибанов выделял следующие: 1) гражданско-правовая ответственность есть лишь одна из форм государственноправового воздействия на правонарушителя; 2) гражданско-правовая ответственность имеет имущественный характер, характер имущественного воздействия на правонарушителя; 3) гражданско-правовая ответственность есть возложение невыгодных имущественных последствий на лицо, допустившее нарушение гражданских прав или обязанностей; 4) гражданско-правовая ответственность есть такое возложение невыгодных имущественных последствий на нарушителя гражданских прав и обязанностей, которое связано с применением санкций [144, с. 309-312]. Наряду с этим среди специфических особенностей гражданско-правовой ответственности следует назвать ее имущественный и компенсационный (восстановительный) характер.

Гражданско-правовая ответственность за нарушение обязательств, по мнению Е.Б. Осипова, может выступать в форме: возмещения убытков; уплаты неустойки; потери задатка либо уплаты дополнительно суммы задатка сверх возвращенной суммы задатка; конфискации в доход государства всего полученного по сделке, направленной на достижение преступной цели; утраты права собственности на заложенное имущество, а также на имущество, удерживаемое в соответствии с правом удержания; и т.п.; при этом наиболее распространенные, хотя и не единственные формы ответственности за нарушение обязательства - возмещение убытков и уплата неустойки [72, с. 647]. Тут следует особо оговориться, что в литературе иногда встречаются суждения, согласно которым к отношениям, связанным с возмещением убытков, причиненных нарушением законодательства о недрах, нормы гражданского законодательства об убытках неприменимы: в частности, с точки зрения Н.Б. Мухитдинова, здесь дело не только в формальной стороне, в соответствии с которой земельное, горное и другие общественные отношения по природопользованию не могут регламентироваться гражданским законодательством, а в существе проблемы - недра представляют собой особый природный объект, не являются товаром и не имеют денежной оценки [145, с. 33-34]. Также невозможность применения норм гражданского законодательства об убытках Н.Б. Мухитдиновым аргументируется тем, что в отношениях по возмещению убытков, причиненных нарушением законодательства о недрах, невозможно поставить вопрос о возмещении вреда в натуре, потому что ископаемые, которые остаются в недрах в результате нарушения правил их добычи, как правило, теряются безвозвратно; и, наконец, в отличие от гражданско-правовой ответственности невозможно требовать от недропользователей полного возмещения ущерба [145, с. 34].

Мы не согласны с представленной позицией вследствие того, что: 1) в процессе осуществления инвестиционной деятельности в сфере недропользования возникают гражданские (договорные) отношения, которые регулируются гражданским правом; 2) в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения принятых недропользователем обязанностей, вытекающих из договора, наступает гражданско-правовая ответственность; 3) в гражданско-правовых отношениях также не всегда можно поставить вопрос о возмещении вреда в натуре: гражданским законодательством устанавливается, что возмещение убытков в случае неисполнения обязательства и уплата неустойки за его неисполнение освобождает должника от исполнения обязательства в натуре, если иное не предусмотрено законодательством или договором (п. 2 ст. 354 ГК РК). Что касается последнего положения, то следует признать, что принцип полного возмещения вреда, причиненного окружающей природной среде не всегда может быть реализован в достаточной степени.

Во-первых, довольно трудно установить размер убытков, включая реально причиненный ущерб и упущенную выгоду, (например, как указывают Б.Д. Елеманов, М.К. Сартбаев, ущерб от загрязнения морской среды вследствие разливов нефти и нефтепродуктов включает: издержки на ликвидацию последствий разливов (в том числе на буксировку и разгрузку поврежденных нефтеналивных судов, заделывание пробоин, расстановку заграждений, распыление дисперсантов, чистку пляжей и т.п.), стоимость превентивных мероприятий (соответствующего оборудования портов и судов), а также мероприятий, направленных на возмещение вреда, причиненного окружающей среде прибрежных районов [146, с. 39-40]; однако данный подход к определению размеров убытков нельзя признать универсальным, потому что он не позволяет прогнозировать возможные негативные последствия, которые могут наступить в будущем, а они могут носить порой катастрофический характер); поэтому нужно согласиться с тем, что не всегда экономически реально взыскание причиненного ущерба в полном объеме.

Во-вторых, требование компенсации причиненного вреда в полном объеме не всегда экономически целесообразно: как справедливо отмечает И.И. Русин, неразумно требовать от недропользователей сохранения или использования теряемых при добыче полезных ископаемых природных ресурсов (за исключением сопутствующих полезных ископаемых) [147, с. 193]; далее, желательно, чтобы недропользователь имел достаточно средств на пресечение нарушения и ликвидацию наступивших негативных последствий собственными силами (например, когда необходимо проведение мероприятий по оздоровлению окружающей среды региона или производство ремонта очистных сооружений и т.п.).