Инвестиционное право Республики Казахстан — С. П. Мороз – Страница 10

В-третьих, принцип полного возмещения вреда должен применяться неукоснительно, когда речь идет о физических лицах (так, законом прямо установлено, что вред, причиненный здоровью и имуществу граждан вследствие нарушения законодательства об охране окружающей среды, подлежит возмещению в полном объеме, с учетом степени потери трудоспособности потерпевшего, затрат по уходу за больным, иных расходов и потерь; определение величины вреда здоровью и имуществу граждан производится в соответствии с действующим законодательством, о возмещение вреда - на основании решения суда; при этом возмещению подлежит моральный вред, причиненный вследствие нарушения законодательства об охране окружающей среды, в порядке, установленном гражданским законодательством).

В-четвертых, в случае причинения вреда юридическими лицами и в случаях, когда вред носит необратимый характер, не всегда возможно обеспечить полное возмещение вреда; здесь должен быть разработан соответствующий механизм, который соответствовал бы требованиям законов рынка: дальнейшее развитие экономики при обеспечении охраны окружающей природной среды (то есть сочетание экономических и экологических интересов).

В-пятых, юридические и физические лица, деятельность которых связана с повышенной опасностью для окружающей среды, обязаны возместить причиненный ими вред, если не докажут, что вред возник вследствие непреодолимой силы или умысла потерпевшего. При этом постановлением Правительства РК «Об утверждении Модельного контракта на проведение операций по недропользованию в Республике Казахстан» от 31 июля 2001 г. (п. 23.1) предусмотрено правило, согласно которому ни одна из сторон контракта на недропользование не будет нести ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение каких-либо обязательств по контракту, если такое неисполнение или ненадлежащее исполнение вызваны обстоятельствами непреодолимой силы (форс-мажор) [148]. К обстоятельствам непреодолимой силы отнесены чрезвычайные и непредвиденные при данных условиях обстоятельства, как, например, военные конфликты, природные катастрофы, стихийные бедствия (пожары и т.п.).

В-шестых, полный ущерб, причиняемый охраняемым природным объектам, не всегда можно определить в силу того, что учесть в количественном и стоимостном плане весь комплекс неблагоприятных факторов, а также вторичных последствий, проявляющихся в течение длительного времени, иногда превышающим десятки лет (в частности, законодательством об охране окружающей среды предусматривается, что юридические и физические лица, причинившие вред окружающей среде, здоровью граждан, имуществу организаций, граждан и государства вследствие совершения экологических правонарушений, обязаны возместить вред в соответствие с действующим законодательством добровольно либо по решению суда на основе утвержденных в установленном порядке такс и методик исчисления вреда, а при их отсутствии - по фактическим затратам на восстановление нарушенного состояния окружающей среды с учетом понесенных убытков).

В-седьмых, как правило, взыскиваемые в бюджет суммы и платежи за нерациональное и нехозяйское использование объектов природы являются «безадресными», что означает невозможность проконтролировать их дальнейшее полное и своевременное использование для ликвидации именно тех последствий, которые были вызваны соответствующим нарушением (в соответствии со ст. 86 Закона об охране окружающей среды, взыскиваемые суммы возмещения вреда перечисляются в фонды по охране окружающей среды, и только в установленных законодательством случаях потерпевшему юридическому или физическому лицу). Поэтому реализация гражданско-правового принципа полного возмещения вреда в экологическом праве и в природоресурсных отраслях права обладает определенными особенностями, обусловленными спецификой присущего им предмета правового регулирования.

Приходится признать, что гражданско-правовая ответственность в сфере природопользования, в целом, и в сфере недропользования, в частности, все еще недостаточно эффективна. Как верно замечено Ж.С. Елюбаевым, в процессе разрешения споров в сфере гражданско-правовых отношений не должно быть диктата государства, диктата государственных органов, диктата государственного служащего [149, с. 46]. Однако такие факты все еще имеют место, поэтому, на наш взгляд, необходимо более активно использовать все рычаги, способные пресечь произвол и беззаконие со стороны отдельных представителей государственных органов. Также немаловажным обстоятельством, способным оказать серьезное влияние на повышение эффективности гражданского законодательства, следует признать соблюдение договорной дисциплины участниками гражданского оборота. В этой связи должно оказаться позитивным введение института третейских судов (в том числе и международного коммерческого арбитража).

Говоря о гражданско-правовой ответственности, нужно сказать, что она очень близко связана с материальной ответственностью с учетом того, что и в том и в другом случае речь идет о возмещении причиненного материального вреда. Здесь следует согласиться с мнением Н.В. Щукиной о том, несмотря на сходство регулируемых отношений, а также на то, что трудовое право своими корнями уходит в гражданское и выделилось из него в качестве самостоятельной отрасли права, можно говорить о нормах материальной ответственности как самостоятельном институте трудового права, с присущими ему специфическими чертами [150, с. 168-169]. Мы также поддерживаем утверждение Н.В. Щукиной о том, что нет оснований противопоставлять гражданско-правовую ответственность за причинение вреда материальной ответственности, так как оба вида ответственности являются реализацией правовосстановительных санкций [150, с. 169].

Несмотря на определенное сходство и общность гражданско-правовой и материальной ответственности - это самостоятельные виды юридической ответственности и институты различных отраслей права (гражданского и трудового). Помимо традиционных отличий, существующих между этими видами юридической ответственности, выделяемых в литературе, можно назвать и такие различия: гражданско-правовая ответственность предполагает возмещение реального вреда и упущенной выгоды, а материальная ответственность ограничивается размерами прямого действительного (реального) ущерба; в отличие от материальной ответственности, гражданско-правовая ответственность предполагает возмещение морального вреда.

Следовательно, гражданско-правовая ответственность основана на принципе полного возмещения вреда, а материальная ответственность может быть и ограниченной. В частности, согласно действующему законодательству работники несут материальную ответственность в полном размере вреда, причиненного по их вине работодателю, в случаях, когда: 1) между работником и работодателем заключен письменный договор о принятии на себя полной материальной ответственности за необеспечение сохранности имущества и других ценностей, переданных работнику; 2) в соответствии с законодательством на работника возложена полная материальная ответственность за вред, причиненный работодателю при исполнении трудовых обязанностей; 3) имущество и другие ценности были получены работником под отчет по разовой доверенности или по другим разовым документам; 4) вред причинен работником, находившимся в состоянии алкогольного, наркотического или токсикоманического опьянения; 5) вред причинен недостачей, умышленным уничтожением или умышленной порчей материалов, полуфабрикатов, изделий (продукции), в том числе при их изготовлении, а также инструментов, измерительных приборов, специальной одежды и других предметов, выданных работодателем работнику в пользование; 6) вред причинен в результате разглашения коммерческой тайны; 7) вред причинен действиями работника, содержащими признаки деяний, преследуемых в уголовном порядке [151]. Данный перечень является закрытым, а это означает, что во всех остальных случаях материальная ответственность работника будет ограниченной.

Полагаем, что в современных условиях несправедливо недооцениваются важность и значимость материальной ответственности как средства обеспечения рационального и комплексного использования недр. В условиях рынка материальная ответственность рабочих и служащих, также как и дисциплинарная ответственность могут оказаться гораздо более эффективными, чем другие виды юридической ответственности.

Дисциплинарная ответственность рабочих и служащих, как отмечает В.М. Огрызков, наступает только при совершении работником дисциплинарного проступка и носит сугубо индивидуальный характер [152, с. 721]; также особенности дисциплинарной ответственности определяется тем, что она может применяться оперативно и в отношении всех категорий работников. По мнению О.В. Даниленко, дисциплинарной является юридическая ответственность в порядке подчиненности по службе рабочих и служащих предприятий, учреждений, организаций, а также членов общественных организаций за совершение проступков, связанных с профессиональной или общественной деятельностью, если эти проступки в силу их относительно меньшей степени общественной опасности не квалифицируются как уголовные преступления или административные проступки [139, с. 97].

Дисциплинарная ответственность в сфере недропользования предполагает совершение дисциплинарного проступка в области отношений по недропользованию. Дисциплинарным проступком в данном случае может быть признано неисполнение или ненадлежащее исполнение работниками (рабочими или служащими) своих трудовых обязанностей, связанных с обеспечением рационального и комплексного использования недр, а также их охраны. Законом РК «О труде в Республике Казахстан» от 10 декабря 1999 г. установлены следующие виды дисциплинарных взысканий: замечание; выговор; строгий выговор; расторжение индивидуального трудового договора (увольнение). Согласно ст. 95 указанного закона при применении дисциплинарного проступка работодатель обязан учитывать тяжесть совершенного проступка, обстоятельства его совершения, предшествующее поведение работника, отношение к труду, а также соответствие дисциплинарного взыскания тяжести совершенного проступка [151]. В целом, дисциплинарная ответственность может применяться, как на государственных предприятиях, так и на негосударственных (в том числе и на предприятиях с иностранным участием), в соответствии с заключенным трудовым договором либо контрактом, как в отношении должностных лиц (руководителей), так и в отношении иных категорий работников (рабочих и служащих).

В настоящее время к числу видов юридической ответственности в сфере недропользования, получивших наибольшую регламентацию в действующем законодательстве, относится административная ответственность. По мнению Н.А. Тепловой административная ответственность наступает за совершение административного правонарушения, то есть противоправного, виновного (умышленного или неосторожного) деяния (действия или бездействия), посягающее на государственный, общественный строй, на собственность, на жизнь и здоровье граждан [153, с. 92]. Л.Р. Насырова полагает, что административная ответственность в области природопользования призвана пресечь действия, наносящие вред природе при их возникновении, то есть на той стадии, когда неправомерная деятельность не переросла в уголовно наказуемое деяние и не принесла обществу (природе) ущерба, предполагающего более жесткие меры реагирования [138, с. 102-103].

В Кодексе РК об административных правонарушениях от 30 января 2001 г. (ст.ст. 259-275; ст. 266 исключена) закреплены шестнадцать составов административных правонарушений в области использования и охраны недр. В частности, проведение работ по геологическому изучению недр без заключения контракта; нарушение права геологического изучения недр; нарушение правил размещения отходов производства и потребления, сброса сточных вод; нарушение правил при разработке проектов организаций по добыче и переработке минерального сырья; необеспечение правил охраны недр при строительстве и вводе в эксплуатацию организаций по добыче и переработке минерального сырья; нарушение экологических норм и правил при использовании недр и переработке минерального сырья; и др. [154].

При характеристике административной ответственности А.Б. Агапов выделяет следующие ее особенности: 1) административная ответственность налагается за правонарушения, не представляющие высокой степени общественной опасности; 2) ответственность по административному праву всегда представляет собой следствие противоправного действия (бездействия) юридического или физического лица; 3) административная ответственность по преимуществу наступает вследствие правонарушений в сфере общегосударственных, а не частно-правовых интересов [155, с. 10]. На наш взгляд, к числу особенностей административно-правовой ответственности также можно отнести то, что она носит оперативный характер; применяется различными уполномоченными на то государственными органами (их должностными лицами); наступает в соответствии с нормами административного законодательства и носит превентивный характер (т.е. предупреждает совершение более опасного деяния - преступления).

Наконец, особым способом обеспечения надлежащего использования недр национальными и иностранными инвесторами, является уголовная ответственность. Традиционно, уголовная ответственность всегда ассоциируется с государственным принуждением и воспринимается как самая суровая (по отношению к правонарушителю) мера воздействия. Наряду с этим, как считает Г.Г. Криволапов, уголовная ответственность характеризуется определенными лишениями, которые виновный обязан претерпеть (лишение определенных благ - объективное свойство ответственности, реакция государства на вред, причиненный преступником) [156, с. 289].

Уголовный Кодекс РК от 16 июля 1997 г. содержит два специальных состава, посвященных нарушениям в области охраны и использования недр: ст. 245 (нарушение правил безопасности при ведении горных или строительных работ) и ст. 286 (нарушение правил охраны и использования недр). Среди преступлений, которые напрямую не связаны с нарушением правил охраны и использования недр, но имеют к ним определенное отношение, можно назвать еще три: нарушение экологических требований к хозяйственной и иной деятельности (ст. 277 УК РК); загрязнение морской среды (ст. 283 УК РК) и нарушение законодательства о континентальном шельфе РК и об исключительной экономической зоне РК (ст. 284 УК РК) [157].

Говоря об уголовной ответственности в сфере недропользования нужно иметь в виду, что ее субъектами могут быть не только национальные инвесторы, но и иностранные инвесторы. В этой связи представляет интерес утверждение цивилиста А.М. Винавера о том, что если данное деяние не запрещено в уголовном порядке, это еще не означает, что оно вообще правомерно: в силу тех или других оснований оно может оказаться в группе деяний все же воспрещенных, но воспрещенных в порядке частно-правовом [158, с. 79]. Поэтому считаем неприемлемым высказанное И. Гальпериным предложение о замене мер уголовноправовой ответственности на меры гражданско-правовой ответственности за совершение преступлений в области частного предпринимательства [159, с. 3-4], нельзя искусственно расширять один правовой институт (гражданско-правовую ответственность) за счет включения в него норм другого правового института (уголовно-правовой ответственности), тем более, что только возмещение причиненного материального ущерба нельзя признать эффективным средством борьбы с незаконным и нечестным предпринимательством. Конечно, справедливо высказывание Е.В. Горячевой о том, что положения законодательства о повышенной ответственности предпринимателей оказывают определенное превентивное воздействие на предпринимателей [160, с. 17], но не следует такое воздействие переоценивать.

Заканчивая рассмотрение данного вопроса, хотелось бы подчеркнуть, что существуют различные подходы к классификации видов юридической ответственности. К числу наиболее развернутых можно отнести следующую классификацию, которую предложил О.Э. Лейст: по основным целям применения - наказательная (карательная) и компенсационная (штрафная) ответственность; по видам правонарушений и по характеру применяемых санкций - уголовная, административная, дисциплинарная и имущественная (материальная) ответственность; по порядку применения санкций - судебная и административная ответственность; по субъекту правонарушения - персональная ответственность и коллективная ответственность субъектов права; по характеру нарушения правопорядка, влекущего применение и реализацию санкции, - ответственность за вину и ответственность без вины; по способу возникновения и осуществления ответственности - ответственность, возникающая непосредственно из закона вследствие факта правонарушения, и ответственность, возникающая на основе закона в процессе расследования государственными органами дел о правонарушениях и применения ими санкций к правонарушителю [137, с. 126]. Существуют и такие подходы, согласно которым, как полагает Н.В. Щукина, наряду с отраслевыми видами юридической ответственности можно выделить собирательные виды ответственности и виды юридической ответственности межотраслевого характера [150, с. 167-168]. Не углубляясь в подробности, отметим, что среди видов юридической ответственности можно выявить главные (основные) и второстепенные (дополнительные). Главным следует признать деление на отраслевые и специализированные виды ответственности, а дополнительным - деление на индивидуальную (персональную) ответственность и коллективную ответственность; ответственность за вину и ответственность без вины; и т.п.

С учетом вышеизложенного можно сделать следующие выводы. Во-первых, в рамках инвестиционного права как комплексной отрасли права складываются определенные правовые институты, в том числе и институт юридической ответственности. Во-вторых, гражданско-правовая, административно-правовая или уголовно-правовая ответственность остаются институтами своих соответствующих отраслей права, а в сфере инвестиционного права эти виды ответственности объединяются в единый институт комплексной отрасли права - инвестиционного права. В-третьих, так как инвестиционное право относится к числу «молодых» отраслей права, не получивших еще надлежащего теоретического обоснования и находящихся на ранней стадии развития, считаем важным и значимым изучение юридической ответственности за нарушение инвестиционного законодательства как особого института инвестиционного права.

Итак, на сегодня остается еще немало проблем, требующих последующего изучения и углубленного исследования, разрешение которых будет способствовать развитию теории инвестиционного права в частности, и общей теории права в целом.

2 ОСНОВЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ИНВЕСТИЦИЙ

2.1 История возникновения и развития инвестиционного законодательства

Для определения общих закономерностей и основных тенденций развития инвестиционного законодательства нашей страны и зарубежных стран необходимо исследование истории его возникновения и становления как самостоятельной отрасли законодательства.

Появление самого понятия «инвестиции» относится к началу XVIII в., изначально, только как финансовой категорий, представляющей собой свободные денежные средства, используемые для получения дохода. В этот период шотландские инвесторы стали приобретать фермерские земли на американском западе с целью будущего обогащения, и заложили тем самым основу для становления и развития примитивного и достаточно рискованного на то время рынка Америки. Первыми инвестиционными компаниями были фонды закрытого типа. В 1822 г. король Бельгии Вильям I создал первый, как сейчас принято называть, инвестиционный траст, который был зарегистрирован в Брюсселе (в Бельгии) и позволил осуществлять инвестиции посредством предоставления займов иностранным государствам. В 80-х годах XIX в. инвестиционные трасты появились в Шотландии и Англии. Одним из старейших фондов закрытого типа, из существующих на сегодня, является Иностранный и колониальный инвестиционный траст, образованный в Лондонев 1868 г. [161, с. 19-20]. Первоначально инвестиционные трасты создавались богатыми семьями (в XIX в.), в них назначенные доверенные лица управляли имуществом этих семей. Впоследствии такие трасты преобразовывались в компании, акции которых уже свободно продавались, что способствовало увеличению числа инвесторов, участвующих в инвестировании, в частности, и дальнейшему развитию инвестиционных отношений, в целом.

Среди первых специальных законодательных актов, регламентирующих осуществление инвестиционной деятельности, были принятые в США Закон об инвестиционных компаниях и Закон о консультантах по инвестициям от 1940 г. Первый закон направлен на защиту инвесторов, приобретающих акции инвестиционных компаний, 120 второй - на защиту инвесторов от потенциальных злоупотреблений со стороны консультантов по инвестициям, которых нанимают инвесторы для профессиональной разработки варианта вложения денег [162, с. 55-56]. Но оба этих закона являются скорее вспомогательными актами, а основу инвестиционного законодательства США составляют Законы о ценных бумагах 1933 г. и о фондовых биржах 1934 г. Закон о ценных бумагах был принят для обеспечения открытости информации о новом выпуске ценных бумаг и предотвращения будущих крахов фондовых бирж, аналогичных краху 1929-1932 г.г., в этих целях была закреплена обязанность эмитентов по обязательной регистрации выпуска новых ценных бумаг в Комиссии по ценным бумагам и биржам. В свою очередь, Закон о фондовых биржах в законодательном порядке определил широкий круг полномочий Комиссии по ценным бумагам в сфере регулирования биржевой и внебиржевой торговли. На уровне штатов приняты соответствующие законы, предусматривающие осуществление контроля над эмиссией ценных бумаг и их куплей-продажей в границах штата, получившие название «законы о голубом небе», так как они направлены на предотвращение ситуаций, в которых инвесторы не приобретают ничего, кроме воздуха [162, с. 51-53]. В основном законодательство США о ценных бумагах регламентирует защиту прав и интересов как реально действующих инвесторов, так и потенциальных инвесторов на рынке ценных бумаг.

То же самое характерно и для большинства развитых стран, где законодательство о рынке ценных бумаг входит в состав инвестиционного законодательства, в виду того, что инвестиции в ценные бумаги более распространены, чем инвестиции в другие объекты (так называемые, реальные активы). Да и исторически сложилось так, что именно инвестиции в ценные бумаги первыми получили законодательное закрепление в качестве таковых.

Однако если инвестиции в ценные бумаги появляются практически одновременно с самими ценными бумагами, то инвестирование в иные объекты, в частности, в разработку месторождений полезных ископаемых, началось еще в древности, и тогда же были сделаны первые попытки по правовому регулированию инвестиционной деятельности в этой сфере.

Основные начала современной концессионной системы предоставления участков недр в пользование впервые закладываются в Афинском государстве [163, с. 17-18]. Недра находились в государственной собственности, и всем желающим предоставлялась возможность заниматься разведкой полезных ископаемых, а по заявлению о найденных полезных ископаемых и при условии уплаты в государственную казну, сверх единовременного взноса за право недропользования, части полученной прибыли, государство предоставляло определенную площадь (горный отвод) для добычи полезных ископаемых. Следовательно, в этот период были сформулированы такие основные принципы пользования недрами, как горная свобода; принцип отделения права на поверхность земли от права на ее недра; принцип платности пользования недрами и закреплено право первооткрывателя.

В Римском государстве, наряду с концессионной системой, существовала и акцессионная система пользования недрами. Римские юристы считали, что право собственности на землю распространяется и на ее недра, в силу того, что минералы (полезные ископаемые) являются такими же плодами земли, как и всякие другие ее произведения (например, выращенный урожай) и поэтому всецело и полностью принадлежат землевладельцу. Плодами в юридическом смысле они признавали такие произведения вещи, которые не могли быть потребляемы без изменения субстанции самой плодоносящей вещи, в связи с чем, они должны были следовать юридической судьбе плодоносящей вещи [164, с. 28-30]. Таким образом, именно римские юристы первыми обосновали и выдвинули принцип акцессии, существующий до сих пор, согласно которому, тот, кто имеет право на землю, имеет такое же право и на ее недра.

Вместе с тем, в римских провинциях недра находились в собственности государства. Особый прокуратор от имени государства предоставлял там участки для разведки и добычи полезных ископаемых частным лицам на платной основе. В соответствии с различными императорскими указами этого периода, в провинциях разработка полезных ископаемых осуществлялась в силу правительственной концессии, и предварительного соглашения с владельцем поверхности земли не требовалось, необходимым и достаточным условием являлась уплата в казну определенной (десятой части) прибыли лицами, которым разрешалось пользование недрами [163, с. 18-20]. Следовательно, еще в период римского господства получили свое обоснование и развитие две основные системы предоставления недр в пользование: концессионная и акцессионная системы, дуализм и противостояние которых сохраняется вплоть до настоящего времени.

В середине XVII в. в России появляются первые законодательные акты, регулирующие порядок предоставления участков недр для разведки и добычи полезных ископаемых. Московское правительство издало несколько указов, согласно которым разрешалось искать руду на всех землях, а для постройки заводов на землях поместных, вотчинных и монастырских, горнопромышленникам (в том числе и иностранным) рекомендовалось заключение договоров с их владельцами [163, с. 21]. Поэтому можно сделать вывод о том, что в России, с самого момента своего появления, система недропользования основывалась на принципе «акцессии», и не признавала принцип «отделения права на недра от права на поверхность недр».