Инвестиционное право Республики Казахстан — С. П. Мороз – Страница 29

В частности, ранее для обеспечения более эффективного использования природных ресурсов и увеличения притока иностранного и отечественного капитала в недропользование, на Агентство по инвестициям были возложены функции рабочего органа Правительства по лицензированию недропользования и установлено, что Агентство по инвестициям является единственным компетентным органом Правительства по подготовке и заключению контрактов с недропользователями (подрядчиками), получившими право в соответствии с законодательством осуществлять операции по недропользованию, за исключением общераспространенных полезных ископаемых [516]. Далее в результате реорганизации системы государственных органов, эти функции и полномочия, а также функции и полномочия в области геологии и охраны недр, возложенные ранее на Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды РК, были переданы Министерству энергетики и минеральных ресурсов РК, реорганизованнному в соответствии с Указом Президента РК от 13 декабря 2000 г. [251]. Впоследствии согласно Указу Президента РК «О мерах по дальнейшему совершенствованию системы государственного управления Республики Казахстан» от 29 сентября 2004 г. Министерство энергетики и минеральных ресурсов РК было реорганизовано с передачей его контрольно-надзорных функций по охране недр Министерству охраны окружающей среды РК [517]. Мы не считаем это правильным, потому что в очередной раз искусственным образом разделены вопросы правовой охраны недр и их использования. Такой опыт в истории нашего государства уже был и, в конечном счете, в 2000 г. от него отказались, однако опять во главу угла положены не публичные (общественные) интересы, а узковедомственные интересы отдельных министерств. На практике это приведет к тому, что положение инвесторов-недропользователей ухудшится: вместо одного компетентного (уполномоченного) органа в сфере недропользования теперь их два - Министерство энергетики и минеральных ресурсов РК и Министерство охраны окружающей среды РК. При этом вопросы использования недр отнесены к компетенции Министерства энергетики и минеральных ресурсов РК, вопросы охраны недр - к компетенции Министерства охраны окружающей среды РК; а функции по организации подготовки энергетических организаций к работе в осенне-зимний период (за исключением координации деятельности национальных компаний) - местным исполнительным органам. Трудно согласиться с тем, что это оправданно и целесообразно, скорее всего, со временем это положение будет изменено.

Министерство энергетики и минеральных ресурсов РК является центральным исполнительным органом РК, основной задачей которого является обеспечение устойчивого развития экономики РК, и осуществляет следующие функции в сфере недропользования: представляет интересы государства в соглашениях о разделе продукции в области недропользования; проводит анализ движения потоков иностранных и отечественных инвестиций по вопросам недропользования, изучает и обобщает мировой опыт их привлечения и стимулирования; разрабатывает предложения, направленные на улучшение инвестиционного климата Республики Казахстан, в том числе по совершенствованию законодательства Республики Казахстан, а также по развитию международного инвестиционного сотрудничества; разрабатывает перечень месторождений и территорий для предоставления прав на проведение операций по недропользованию; организует конкурсы инвестиционных программ и проводит прямые переговоры по предоставлению прав на проведение операций по недропользованию; проводит переговоры по условиям контрактов, организует экспертизу проектов контрактов и заключает контракты на недропользование; регистрирует договоры залога права недропользования [518].

Комитет геологии и недропользования Министерства энергетики и минеральных ресурсов РК был образован в 2004 г. в результате реорганизации министерства и упразднения Комитета геологии и охраны недр, который осуществлял контрольно-надзорные функции в области охраны недр [519], переданные Комитету природоохранного контроля Министерства охраны окружающей среды РК. Комитет геологии и недропользования является ведомством Министерства энергетики и минеральных ресурсов РК, осуществляющим специальные исполнительные и контрольно-надзорные функции в области геологического изучения, рационального и комплексного использования недр и государственного управления недропользованием [520].

Министерство энергетики и минеральных ресурсов РК (в том числе, Комитет геологии и недропользования) и его территориальные органы образуют систему органов специального государственного управления недрами. Наряду с этим, в компетенцию органов специального управления недрами входят вопросы, связанные с осуществлением инвестиционной деятельности в сфере недропользования. Мы уже говорили о том, что был опыт передачи в ведение одного государственного органа (Агентства по инвестициям) вопросов регулирования и инвестиционной деятельности в области недропользования, но это не привело к позитивному результату: государственное регулирование не может быть эффективным, если оно не является целостным в рамках одной, четко определенной области; искусственный разрыв полномочий с переадресацией их органам различной ведомственной подчиненности не может быть признан целесообразным. Например, постановлением Правительства РК от 14 ноября 2002 г. было поручено Министерству индустрии и торговли РК проводить мониторинг исполнения заключенных контрактов на проведение операций по недропользованию и нефтяных операций, соглашений о разделе продукции на предмет соблюдения требований законодательства об обязательном приобретении товаров, работ и услуг отечественных производителей при проведении указанных операций на территории РК. При этом Правительство РК обязало Министерство энергетики и минеральных ресурсов РК в установленном законодательством порядке обеспечить предоставление Министерству индустрии и торговли РК: необходимой информации по исполнению заключенных контрактов на предмет соблюдения требований законодательства об обязательном приобретении товаров, работ и услуг отечественных производителей при проведении указанных операций на территории Казахстана; проектов заключаемых контрактов на проведение операций по недропользованию и нефтяных операций для предварительного согласования на предмет соблюдения в указанных контрактах в качестве обязательного условия привлечение товаров работ и услуг отечественных производителей [502].

Для обеспечения рационального и комплексного использования недр государством определяются единые для всех субъектов правила заключения, исполнения и расторжения контрактов на недропользование, устанавливаются обязанности и закрепляются права недропользователей, а также предоставляются гарантии защиты прав недропользователей. Как справедливо отмечается М.Т. Баймахановым, все функции государственных органов оказываются охваченными разными звеньями единой правовой системы, вершину которой составляют конституция и примыкающие к ней конституционные законы, а нижестоящие звенья обеспечивают детализацию и конкретизацию их положений, благодаря чему соблюдается единообразный подход к закреплению функций государственных органов и регулированию в масштабе страны [521, с. 45].

В то же время законы рынка диктуют новые подходы к определению сущности и пределов государственного управления, к изменению соотношения «государственное управление - государственное регулирование» в пользу последнего. В сфере пользования недрами, с точки зрения М.К. Сулейменова, Е.Б. Жусупова, Г.Т. Утегеновой, это проявилось в появлении новой конструкции «права недропользования» как вещного права, аналогичного другим вещным правам, таким как право собственности, хозяйственное ведение, землепользование, и это право получило развернутое закрепление в законодательстве РК [56, с. 489]. И.У. Жанайдаров указывает, что право собственности у недропользователя может возникнуть только с момента, когда разработанные (добытые) полезные ископаемые превратятся в минеральное сырье или техногенные минеральные образования [522, с. 16]; в этом состоит одна из характерных особенностей права собственности на недра как вещного права.

Специфика участия государства в гражданских правоотношениях, по мнению Ю.В. Романец, проявляется в двух аспектах: во-первых, в силу того, что государство должно обеспечивать определенные потребности всего общества, необходим правовой механизм, позволяющий ему планировать свое участие в гражданских обязательствах и добиваться выполнения этих планов; во-вторых, поскольку государственная собственность создается на публичные средства и используется на публичные цели, необходим особый контроль за ее созданием и использованием; иными словами, в правовом регулировании гражданских отношений, связанных с государственной собственностью, должно быть четко выражено публичное начало, обеспечивающее надлежащее выполнение тех задач, которые возложены на государство [523, с. 14-15]. Вместе с тем считаем неверным утверждение о сохранении публичных начал в регулировании гражданских отношений, связанных с государственной собственностью, наоборот регулирование гражданских отношений, в том числе складывающихся по поводу объектов государственной собственности, должны строится только на частноправовых началах.

В этой связи следует согласиться с мнением М.К. Сулейменова о том, что, имея участие в уставном капитале юридических лиц, государство выступает как субъект частного права, но при этом государство сохраняет осуществление своих публичных функций, направленных на защиту государственных и социальных интересов, правомерных интересов граждан и юридических лиц; главная задача при решении проблемы участия государства в уставном капитале юридических лиц - это четкое концептуально обоснованное разграничение частно-правовых и публично-правовых методов правового регулирования этих сложных комплексных отношений [524, с. 101-102]. Поэтому необходимо в ближайшее время в законодательном плане разрешить проблему участия государства в коммерческих и некоммерческих юридических лицах.

В результате проведенной реорганизации системы государственного управления [525] центральным исполнительным органом в области государственной поддержки инвестиций стало Министерство индустрии и торговли РК. В качестве стратегических функций министерства в этой сфере выступают: работа по реализации мер, направленных на улучшение инвестиционного климата РК; обеспечение оценки эффективности мер государственной поддержки и уровня инвестиций частного сектора; разработка и координация реализации государственной политики по стимулированию инвестиционной активности частного сектора и улучшению инвестиционного климата в Республике Казахстан; координация деятельности государственных органов по совершенствованию инвестиционного климата в части развития международного сотрудничества по вопросам взаимной защиты и поощрения инвестиций, а также определение перечня приоритетных видов деятельности для предоставления инвестиционных преференций; разработка мер по осуществлению государственного контроля за исполнением инвестиционных обязательств [526].

Комитет по инвестициям Министерства индустрии и торговли РК является ведомством министерства, осуществляющим специальные исполнительные и контрольно-надзорные функции, а также межотраслевую координацию в области государственной поддержки инвестиций в РК. Первоначально в соответствии с постановлением Правительства РК от 18 ноября 2002 г. закреплялся довольно обширный перечень основных задач Комитета по инвестициям, а именно: содействие привлечению инвестиций в экономику РК; разработка и реализация мер по улучшению инвестиционного климата в стране; координация деятельности государственных органов по работе с инвесторами; обеспечение деятельности Совета иностранных инвесторов; содействие привлечению финансовых ресурсов для реализации государственных программ, приоритетных проектов; создание эффективной системы взаимодействия с инвесторами, содействие в обеспечении соблюдения гарантий, установленных законодательством РК, а также в защите законных прав и интересов инвесторов [527]. Однако согласно действующему Положению о Комитете по инвестициям, утвержденному постановлением Правительства РК от 26 ноября 2004 г. в качестве основных задач Комитета по инвестициям названы только две: 1) оказание мер государственной поддержки инвестиций путем заключения контрактов; и 2) привлечение крупных иностранных компаний в несырьевой сектор экономики Республики Казахстан [526]. По сути дела это даже не основные задачи, а основные направления деятельности Комитета по инвестициям, наиболее важные и приоритетные на сегодняшний день.

Анализ действующего законодательства позволяет выявить следующие особенности регулирования отношений, возникающих в процессе осуществления инвестиционной деятельности. Государственное регулирование инвестиционных отношений представляет собой институт инвестиционного права, который можно условно разделить на две составные части: прямое государственное регулирование - осуществляемое в сфере государственных инвестиций; в сфере недропользования и других видов природопользования; в сфере приватизации объектов государственной собственности; и т.д. Вторая составляющая -это косвенное регулирование инвестиционных процессов в стране, включающее обеспечение государством гарантий прав инвесторов, защиты инвестиций и оказание государственной поддержки инвесторам, осуществляющим деятельность в приоритетных секторах экономики (путем предоставления инвестиционных налоговых преференций, освобождения от обложения таможенными пошлинами, предоставления государственных натурных грантов). Соответственно, прямое государственное регулирование реализуется посредством административных мер и способов воздействия, тогда как косвенное регулирование предполагает преимущественное применение экономических мер стимулирующего характера.

Вместе с тем, развитие косвенного регулирования не должно означать полного отказа государства от участия в инвестиционной деятельности. Мировая практика свидетельствует в пользу вмешательства государства в экономические проблемы: во Франции, например, как отмечает А.М. Запорожец, осуществляется стратегический анализ рыночной экономики, и государство во всех необходимых случаях вносит коррективы в планы деятельности компаний и корпораций [528, с. 101]. По существу, аналогичным образом складывается практика и в других странах. В послевоенный период в развитых странах наблюдалось резкое усиление президентской власти, концентрация функций в руках главы государства, происходил рост государственного аппарата за счет увеличения числа министерств и центральных ведомств (Н.С. Крылова приводит следующие данные: в 1963 г. в Англии насчитывалось 42 министерства и около 60 ведомств, что неизбежно привело к необходимости сокращения аппарата и в 1970 г. число министерств уменьшилось до 14 [529, с. 184-221]). В свою очередь, зарубежные ученые указывают, что даже в США, бастионе свободной коммерции, современный уровень развития экономики не может быть объяснен исключительно действием рыночных законов, в большей степени это является следствием проведения государственной политики, направленной на оказание государственной поддержки развитию бизнеса (в том числе, малого и среднего бизнеса) как на федеральном уровне, так и на уровне штатов [459, с. 442]. Поэтому можно говорить об объективной обусловленности государственного регулирования экономических отношений, что в полной мере проявляется и в инвестиционной сфере.

В современных условиях специфика участия государства в инвестиционных отношениях проявляется в том, что государство как субъект оказывает воздействие на инвестиционные отношения посредством их публично-правового урегулирования (напрямую управляя государственными инвестициями) и частно-правового урегулирования (участвуя в договорных (гражданско-правовых) отношениях). При этом можно в сфере публично-правового регулирования выделить прямое (централизованное, административное) воздействие и непрямое (в первую очередь, стимулирующее) воздействие. Следовательно, существуют два основных способа воздействия на инвестиционные отношения - частно-правовой (диспозитивный) и публично-правовой (императивный).

В частности, одним из направлений государственного регулирования инвестиций выступает разработка, принятие и реализация республиканских и местных бюджетных инвестиционных проектов (программ). Бюджетные инвестиции осуществляются посредством реализации бюджетных инвестиционных проектов и бюджетных инвестиционных программ, а также посредством участия в формировании и увеличении уставного капитала юридических лиц. По уровню значимости решаемых задач бюджетные инвестиционные проекты (программы) подразделяются на республиканские и местные. Критериями определения республиканских и местных бюджетных инвестиционных проектов (программ) являются: 1) критерий по виду собственности, определяющий бюджетный инвестиционный проект (программу) как республиканский или местный в зависимости от возникающего права собственности (республиканской или коммунальной) на имущество, полученное в результате реализации бюджетного инвестиционного проекта (программы); 2) критерий по получателям выгод, определяющий бюджетный инвестиционный проект (программу) как республиканский, если получателями экономических выгод от реализации бюджетного инвестиционного проекта (программы) являются субъекты двух и более областей, города республиканского значения, столицы, и как местный, если получателями экономических выгод от реализации бюджетного инвестиционного проекта (программы) являются субъекты одной области, города республиканского значения, столицы (ст. 47 Бюджетного кодекса). В соответствии с Правилами рассмотрения бюджетных инвестиционных проектов (программ), утвержденными постановлением Правительства РК от 18 марта 2005 г. республиканские бюджетные инвестиционные проекты (программы) реализуются центральными государственными органами и финансируются за счет средств республиканского бюджета; местные бюджетные инвестиционные проекты (программы) реализуются местными исполнительными органами и финансируются за счет средств местного бюджета [530].

В Российской Федерации регулирование инвестиционных отношений осуществляется на схожих началах: в составе Федерального Бюджета формируется Бюджет развития, формируемый в составе капитальных расходов Федерального Бюджета и используемый для кредитования, инвестирования и гарантийного обеспечения инвестиционных проектов; разрабатываются и принимаются федеральные и региональные инвестиционные программы (например, Федеральная адресная инвестиционная программа) [411, с. 62-64]. При этом достаточное распространение получила практика направления государственных (бюджетных) инвестиций не только для инвестирования государственных учреждений и организаций, но и для инвестирования частных лиц. Так, Указом Президента РФ «О частных инвестициях в Российской Федерации» от 17 сентября 1994 г. [531] предусмотрено, что инвестор, победивший на конкурсе инвестиционного проекта, вправе по своему выбору определить различные формы участия государства в финансовом обеспечении представленного им проекта.

В соответствии с бюджетным законодательством РФ, предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными или муниципальными предприятиями, влечет возникновение права государственной или муниципальной собственности на эквивалентную часть уставных капиталов и имущества указанных лиц [532, ст. 80]. Условиями выделения денежных средств являются: 1) более высокий относительно других инвестиционных проектов уровень отдачи в федеральный бюджет; 2) наличие у заемщика собственных денежных средств в размере не менее 20 процентов полного объема финансирования инвестиционного проекта, а по крупным инвестиционным проектам (не менее 50 миллионов долларов США) - не менее 10 процентов указанного объема; 3) диверсификация риска государства с частным капиталом (наличие частных соинвесторов и кредиторов, готовых предоставить средства; 4) наличие у инвестора собственных средств, не покрытых государственной гарантией. Формами государственной поддержки при реализации инвестиционных проектов выступают: предоставление средств федерального бюджета на возвратной основе на срок не более 24 месяцев; предоставление государственных инвестиционных ресурсов на условиях закрепления в государственной собственности части акций создаваемых акционерных обществ; предоставление государственных гарантий по возмещению за счет средств федерального бюджета части вложенных инвестором финансовых ресурсов в случае срыва выполнения инвестиционного проекта не по вине инвестора [533]. В качестве отличительных особенностей можно назвать следующие: в России государственная поддержка частных инвестиций осуществляется путем выделения денежных средств и предоставления государственных гарантий частным лицам (инвесторам). Тогда как в РК предоставление инвестиционных преференций инвесторам, заключившим контракт с Комитетом по инвестициям, не предполагает предоставления денежных средств из республиканского бюджета или предоставление государственных гарантий.

Также представляет интерес тот факт, что Федеральный Закон «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» от 25 февраля 1999 г. предусматривает создание благоприятных условий для развития инвестиционной деятельности в форме капитальных вложений и прямое участие государства в этой деятельности. Капитальные вложения определяются как инвестиции в основные средства, в том числе затраты на новое строительство, расширение, реконструкцию и техническое перевооружение действующих предприятий, приобретение машин, оборудования, инструмента, инвентаря, проектно-изыскательские работы, и другие затраты [410]. Вместе с тем, этим законодательным актом не устанавливается система льгот для стимулирования данного вида инвестиционной деятельности, хотя и устанавливается обязательность проведения экспертизы всех инвестиционных проектов независимо от источников финансирования и форм собственности объектов капитальных вложений.

В противоположность этому, в РК устанавливается предоставление инвестиционных преференций, но при соблюдении трех условий: соответствия предполагаемой инвестиционной деятельности перечню приоритетных видов деятельности; предоставления необходимых документов, подтверждающих наличие у инвестора возможностей для реализации проекта; осуществления инвестиций в фиксированные активы юридического лица, для создания новых, расширения и обновления действующих производств с применением современных технологий (в последнем случае имеет место практически аналогичная формулировка понятию «капитальные вложения», закрепленному в российском законодательстве). Соответственно, используются различные методы стимулирования инвесторов: в РК инвесторам, осуществляющим деятельность в приоритетных секторах экономики, предоставляются значительные инвестиционные преференции, не подлежащие возврату по истечении срока договора в случае его надлежащего исполнения и на длительный срок (до 5 лет). Тогда как в РФ выделение денежных средств осуществляется только на возвратной основе и ограничено небольшим периодом времени (не более 24 месяцев); в отношении инвестиций, осуществляемых в форме капиталовложений, хотя законодательством и устанавливается их значимость для развития экономики, но никаких льгот или преференций инвесторам, их осуществляющих, не предусматривается. Считаем это серьезным упущением, потому что теряется основной смысл этого законодательного акта - обеспечить необходимые условия для развития инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капиталовложений.

В РФ государственное регулирование инвестиционной деятельности осуществляется на трех уровнях: 1) РФ совместно с республиканскими и муниципальными органами разрабатывает и реализует различные программы по развитию экономики; 2) республики в составе федерации на своей территории в пределах своей компетенции устанавливают порядок осуществления инвестиций и обеспечивают их защиту; 3) местные органы власти, самостоятельно, без согласования с вышестоящими органами определяют направления использования инвестиций, осуществляемых за счет местного бюджета и привлеченных кредитов, организуют реализацию инвестиционных проектов. Право принятия решений по инвестициям и условий инвестирования на территории России в объекты федеральной собственности, собственности других республик, а также совместной собственности федерации и других республик определяются на основании специальных межреспубликанских договоров [17, с. 116-121; 43, с. 286-288].

Очевидно, что местные исполнительные органы в РФ более свободны в выборе форм и методов инвестирования, чем местные исполнительные органы в РК. Наряду с этим, российские местные исполнительные органы без согласования с вышестоящими органами могут не только определять направления использования инвестиций, но и организовывать реализацию инвестиционных проектов. В противоположность этому, казахстанские местные исполнительные органы предоставляют заявки по бюджетным инвестиционным проектам (программам) в уполномоченный орган по экономическому планированию, который и осуществляет отбор бюджетных инвестиционных проектов (программ) на основании положительных заключений по экономической экспертизе (впоследствии включаемых в перечни приоритетных бюджетных инвестиционных проектов (программ) с началом реализации в первый или второй год планируемого периода). Наряду с этим по бюджетным программам, реализуемым в рамках местного инвестиционного проекта (программы) администратор программ представляет:

1) информацию о реализации инвестиционного проекта (программы) с начала использования средств займа и софинансирования по нему, включая исполнение по компонентам инвестиционного проекта (программы) и отчет об освоении средств по компонентам, изложить причину в случае неосвоения средств по инвестиционному проекту (программе), предусмотренных в бюджетной программе за истекший год;

2) обоснования и расчеты планируемых расходов по подпрограммам и спецификам бюджетной программы (в разрезе перечня расходов, входящих в специфику); а также дополнительно: 1) обоснование целесообразности реализации бюджетной программы посредством бюджетного кредитования, включая обоснование соответствия бюджетной программы цели, принципам, критериям, направлениям бюджетного кредитования; 2) обоснование потребности в объектах и (или) направлениях бюджетного кредитования; 3) обоснование условий бюджетных кредитов; 4) расчет окупаемости бюджетного кредитования; 5) обоснование размера оплаты услуг поверенных (агентов) в случае их привлечения [534]. Сказанное свидетельствует о том, что местные исполнительные органы РК менее самостоятельны, чем местные исполнительные органы РФ. Полагаем, что чрезмерная централизация и излишнее администрирование в регулировании инвестиционной деятельности сковывают инициативу местных исполнительных органов и не способствует экономическому развитию регионов.

Следует отметить, что определенные шаги по совершенствованию прямого государственного регулирования государственными (бюджетными) инвестициями предпринимаются. В частности, Правительство РК намерено повысить и упорядочить требования к подготовке, анализу, экспертизе и отбору бюджетных инвестиционных проектов (программ). На начальном этапе при разработке Программ государственных инвестиций не всегда учитывался такой важный момент, как реальная приоритетность того или иного сектора экономики, который заявлялся в качестве такового. Например, выделенные как приоритетные - государственные услуги общего характера, намного опережали по объемам финансирования более значимые, с нашей точки зрения, секторы, такие как, образование, здравоохранение, социальная помощь и социальное обеспечение, а также общественный порядок и безопасность. Да и сами инвестиционные проекты в сфере государственных услуг (модернизация Казначейства, развитие финансового сектора, заем технической помощи, пилотный проект по регистрации прав на недвижимость и сделок с ней; регистрация прав на недвижимость и сделок с ней) нельзя назвать более приоритетными, чем государственные проекты технического оснащения органов безопасности, органов внутренних дел; развитие базового образования или реформа в секторе здравоохранения [223].