Инвестиционное право Республики Казахстан — С. П. Мороз – Страница 28

Проведение классификации возможно не только в отношении инвесторов, но и в отношении таких субъектов инвестиционных правоотношений как профессиональные участники на рынке ценных бумаг, которых можно подразделить на две группы: фондовые посредники (участники сделок купли-продажи ценных бумаг, соединяющие эмитентов и инвесторов) и организации, обслуживающие рынок ценных бумаг (организации, выполняющие на рынке ценных бумаг все иные функции, кроме купли-продажи ценных бумаг). Такая классификация имеет важное значение, потому что благодаря ей проводится четкая грань между институциональными инвесторами (фондовыми посредниками - брокером; дилером; управляющим портфелем ценных бумаг) и другими участниками рынка ценных бумаг, обеспечивающими функционирование рынка ценных бумаг (организацией, осуществляющей клиринг по ценным бумагам; депозитарием; держателем реестра владельцев ценных бумаг (регистратором); фондовой биржей).

Права и обязанности вышеперечисленных участников инвестиционных отношений регламентированы действующим законодательством, но одна группа институциональных инвесторов осталась без должного внимания - это инвестиционные советники (консультанты). Вместе с тем, институт инвестиционных советников достаточно широко развит за рубежом. Инвестиционные советники оказывают консультационные услуги в области инвестиционной деятельности (при выпуске и обращении ценных бумаг; при выборе инвестором наиболее эффективных способов инвестирования своих финансовых ресурсов), и этим объясняется довольно своеобразное их положение на фондовом рынке. Так, в США принят специальный законодательный акт об инвестиционных советниках в 1940 г., которым определяются понятие и статус инвестиционного советника; устанавливаются основные начала осуществления ими своей деятельности и четко определены ограничения их деятельности с целью защиты прав индивидуальных инвесторов и избежания возможных злоупотреблений со стороны инвестиционных советников; подробно регламентируются вопросы регистрации, предоставления ими регулярной отчетности, использования закрытой информации, порядка заключения и расторжения контрактов, контроля и надзора за деятельностью инвестиционных советников и т.д. [162, с. 125-129]. Как совершенно справедливо замечают Ф. Карагусов, А. Асильбеков, законодательство РК не содержит такого понятия как «инвестиционный советник», но предусматривает осуществление соответствующих функций, в частности, управляющими инвестиционными фондами и компаниями по управлению пенсионными активами; в настоящее время ряд функций инвестиционных советников осуществляется брокерскими и дилерскими конторами [509, с. 6-22]. Однако, инвестиционные советники - самостоятельные участники инвестиционных отношений и необходимо законодательно закрепить их правовое положение и определить основные принципы осуществляемой ими деятельности.

Итак, эмитенты ценных бумаг, индивидуальные и институциональные инвесторы, профессиональные участники образуют круг субъектов, осуществляющих инвестиционную деятельность на рынке ценных бумаг, которые составляют отдельную группу субъектов инвестиционных правоотношений.

В заключение хотелось бы остановиться на рассмотрении вопроса об особенностях правового статуса инвесторов-недропользователей. В сфере недропользования возникают две группы правоотношений: 1) отношения государственной собственности на недра, в том числе на полезные ископаемые (институт права государственной собственности на недра); 2) отношения по владению и пользованию недрами (институт права недропользования).

Отношения государственной собственности на недра выступают как публично-правовые отношения, тогда как отношения по владению и пользованию недрами в пределах контрактной территории составляют сферу регулирования частного права (и в первую очередь гражданского права). Мы считаем, что среди принципов законодательства о недрах и недропользовании принцип права государственной собственности на недра занимает особое место: проявляется это в том, что с одной стороны законодатель не причислил его к принципам законодательства; а с другой - на наш взгляд, совершенно очевидно, что именно он является основным принципом законодательства о недрах и недропользовании. Несмотря на некую завуалированность принцип государственной собственности на недра пронизывает всю систему действующего законодательства РК. Будучи конституционным принципом, право государственной собственности на недра и другие природные ресурсы предопределяет особенности и специфику реализации правомочий владения и пользования объектами природы. Государство как единственный собственник недр и потому исключительный собственник определяет основания и порядок использования и охраны недр, принимает правовые нормы, устанавливающие режим недропользования.

Законом РК о недрах и недропользовании (ст. 62) предусматривается следующие права недропользователя: самостоятельно совершать любые законные действия по недропользованию в пределах предоставленной ему контрактной территории в соответствии с контрактом; использовать по своему усмотрению результаты своей деятельности, в том числе минеральное сырье, если иное не предусмотрено контрактом; сооружать на контрактной территории, а в случае необходимости на иных земельных участках, выделенных недропользователю в установленном порядке, объекты производственной и социальной сферы, необходимые для осуществления работ; в первоочередном порядке осуществлять переговоры о продлении срока действия контракта сверх сроков, установленных законодательством; привлекать субподрядчиков для выполнения отдельных видов работ, связанных с проведением операций по недропользованию; передавать все или часть своих прав другим лицам с соблюдением условий, установленных законодательством о недрах и недропользовании; прекращать свою деятельность на условиях, определенных законодательством и контрактом [211].

Закрепленный законодателем круг обязанностей недропользователя является более объемным, по численности превышающим в два раза перечень правомочий. Наряду с установлением обязанностей, прямо предусмотренных законодательством о недрах и недропользовании, возможно определение в контракте дополнительных обязанностей недропользователя при условии, что они не будут противоречить закону. К числу обязанностей инвестора-недропользователя, установленных в законодательном порядке, относятся следующие: выбирать наиболее эффективные методы и технологии проведения операций по недропользованию, основанные на стандартах, принятых в мировой практике; использовать контрактную территорию только в целях, предусмотренных контрактом; приступить к проведению разведки или добычи с даты заключения контракта, если иной срок не предусмотрен в контракте; проводить операции по недропользованию в строгом соответствии с законодательством; соблюдать согласованные в установленном порядке технологические схемы и проекты на проведение операций по недропользованию, обеспечивающие безопасность персонала и населения; не препятствовать другим лицам свободно передвигаться в пределах контрактной территории, пользоваться объектами и коммуникациями общего пользования или проводить любые виды работ, если такая деятельность не мешает проведению операций по недропользованию; восстанавливать участки земли и другие природные объекты, нарушенные вследствие проведения операций по недропользованию, до состояния, пригодного для дальнейшего использования в соответствии с законодательством [211] и др. (всего двадцать два положения, содержащих обязанности недропользователей, это при том, что в соответствии с законодательством о недрах и недропользовании контрактом могут предусматриваться и другие, не противоречащие законодательству обязанности недропользователя).

Из вышесказанного следует, что законодатель предъявляет повышенные требования к недропользователям, и это не случайно, это обусловлено такими особыми качествами недра как природного объекта, как невозобновляемость и исчерпаемость, поэтому такой подход законодателя вполне оправдан. Что касается правомочий недропользователей, то они обладают достаточно широким объемом прав, в который не входит только право распоряжения недрами, поскольку оно принадлежит государству. Но вместе с тем, совершенно очевидно, что недропользователи могут реализовывать свои правомочия лишь на основании, в порядке и в пределах, установленных государством.

Вместе с тем в юридической литературе имеются и другие точки зрения по этому вопросу. Так, А.А. Джаналеевой высказано предположение, что инвестиционное правоотношение с участием государства обладает в большей степени элементами гражданского правоотношения, поскольку оно: не основано на должном поведении только одного из его участников (юридического или физического лица); не предусматривает противопоставления, с одной стороны, только права государства, а с другой - только обязанности юридического или физического лица; не обеспечивается одним только государством, хотя и охраняется его принудительной силой; не санкционируется и не устанавливается только государством, а может устанавливаться соглашением сторон; поэтому инвестиционное отношение с участием государства имеет только один признак административного правоотношения - обязательное участие государства, все прочие признаки характеризуют его как гражданское правоотношение [510, с. 10-11].

Здесь важно подчеркнуть, что одного этого признака - обязательное участие государства уже достаточно для того, чтобы говорить об особом сочетании частно-правовых и публично-правовых начал во взаимоотношениях между участниками. Конечно, нельзя сказать, что инвестиционные отношения между государством и недропользователем основаны только на власти и подчинении (за исключением случаев, когда недропользователем является государственное предприятие или акционерное общество со стопроцентным и менее участием государства), государство выступает в гражданско-правовых отношениях наравне с другими участниками этих отношений. Однако, на практике возможны случаи, когда государственные органы нарушают принцип равенства сторон в договоре на недропользование; также несомненно, что государство принимает на себя определенные обязательства перед инвестором, но опять-таки это не означает, что эти обязательства устанавливает инвестор как сторона договора; нет, именно государство само определяет, в какой степени и насколько оно ответственно перед инвестором.

Таким образом, можно выделить три группы инвестиционных правоотношений с участием государства: 1) отношения государственной собственности на недра (публично-правовые отношения); 2) отношения по предоставлению недр в пользование государственным юридическим лицам (публично-правовые отношения); 3) отношения по предоставлению права недропользования негосударственным субъектам инвестиционных правоотношений (в основном, это договорные (частно-правовые) отношения, но присутствуют и элементы публичного права). Как видим, только третья группа инвестиционных правоотношений в области недропользования подпадает под сферу действия частного права, также немаловажно, что согласно действующему законодательству все еще сохраняются публично-правовые начала в порядке предоставления и реализации права недропользования.

Следовательно, «право недропользования» следует понимать как субъективное право на владение и пользование участком недр, возникающее в соответствии с контрактом (договором). Как в этой связи отмечено Ю.Г. Басиным, право недропользования - это всегда вещное право, получаемое правообладателем от собственника и обращенное не только к третьим лицам, но и (в обязательственных правоотношениях) к государству [511, с. 70].

Для предоставляемого инвесторам права недропользования характерно: 1) предоставление государством субъективного права на недра как главное основание возникновения правоотношений по владению и пользованию недрами; 2) право недропользования предоставляется с правом передачи другим лицам, но только с разрешения уполномоченного на то государственного органа (компетентного органа); 3) переход права недропользования в порядке универсального правопреемства (в случае реорганизации юридического лица принадлежащее ему право недропользования переходит к правопреемнику либо к правопреемникам); 4) предоставление права недропользования с правом передачи в залог без предварительного получения разрешения и без переоформления контракта на залогодержателя, но с обязательной регистрацией в компетентном органе (уполномоченном государственном органе); 5) право недропользования может быть постоянным или временным, отчуждаемым или неотчуждаемым, возмездным или безвозмездным (как правило, право недропользования является временным и возмездным); 6) право недропользования и право землепользования взаимосвязаны (причем последнее носит подчиненный характер по отношению к первому, согласно действующему законодательству, однако Ж.Х. Коса-нов, говоря в данном случае о «двойной форме природопользования», на первое место ставит землепользование, а не недропользование [512, с. 26]); 7) устойчивость права недропользования (означает, что никто из пользователей недрами не может быть лишен права владения и пользования иначе, как только на основаниях, указанных в законе).

Соответственно, особенности правового положения недропользователя как субъекта инвестиционных правоотношений обусловлены тем, что он является носителем субъективных прав и юридических обязанностей по отношению к недрам, находящимся в его владении и пользовании, вследствие чего инвестор-недропользователь выступает как самостоятельный участник правоотношений в области использования и охраны недр.

Говоря о субъекте инвестиционного правоотношения как об одном из элементов его структуры, необходимо остановиться на выяснении того, что следует понимать под содержанием правоотношения, а также на том, какие элементы образуют структуру правоотношения. В основном, сложилось три подхода: 1) А.В. Мицкевич считает, что содержание правоотношения является структурным элементом и включает взаимные права и обязанности субъектов [419, с. 395-397], в дополнение к этому, в содержание правоотношения С.С. Алексеев включает и поведение субъектов [418, с. 315-316]; 2) В.Н. Хропанюк полагает, что самостоятельными элементами структуры правоотношения выступают права и обязанности субъектов [2, с. 31] (то есть права и обязанности в отдельности друг от друга, а не как совокупность); 3) В.Н. Протасов утверждает, что содержание не может быть отождествлено не только с отдельно взятым элементом, но даже и с составом в целом; не содержание - элемент состава, а напротив, состав есть одна из сторон содержания (наряду со структурой); следовательно, содержанием может быть только единство состава и структуры - структурноорганизованное единство элементов [112, с. 43-46].

Несмотря на существенные различия в подходах, можно выявить и общее - единодушие в понимании правоотношения как сложного явления, состоящего из структурных элементов. Различия можно классифицировать следующим образом: признание содержания правоотношения структурным элементом и отрицание этого; включение в понятие «содержание» только юридического содержания, или еще и фактического содержания; рассмотрение прав и обязанностей как совокупности, составляющей содержание правоотношения. В первую очередь, по нашему мнению, неоправданно чрезмерное расширение самого понятия «содержание» за пределы структурного элемента. Видимо с общефилософских позиций возможно отождествлять содержание со структурой и составом правоотношения, но с общеправовых позиций - это нецелесообразно, потому что происходит расширение одного понятия (содержания) за счет сужения других понятий (структуры и состава). Содержание правоотношения является структурным элементом вследствие того, что без других элементов структуры (без субъектов и объектов правоотношения), в отдельности от них, оно существовать не может. Именно неразрывная связь всех трех элементов составляет структуру правоотношения, представляющего собой взаимосвязь между участниками (субъектами) правоотношения, осуществляемую посредством возлагаемых на них субъективных прав и юридических обязанностей.

Далее, понятие «содержание» можно рассматривать и в узком смысле (имея в виду только его юридическое содержание) и в широком смысле (включая и фактическое содержание). Но опять-таки встает вопрос о целесообразности: юридическое содержание определяет фактическое содержание, то есть правовое отношение выступает в качестве юридической формы фактического общественного отношения. Рассмотрение в качестве самостоятельных элементов структуры правоотношения прав и обязанностей, представляется нелогичным, так как единство прав и обязанностей является общеизвестным фактом и в доказательствах не нуждается. Именно неразрывная связь субъективных прав и обязанностей составляет содержание правоотношения. О.С. Иоффе верно замечено, что когда государство регулирует поведение граждан непосредственно, при помощи норм объективного права, путем возложения на них определенных, законом установленных обязанностей, то эти обязанности должны быть выполнены перед самим государством; когда же регулирование поведения осуществляется не правовыми нормами непосредственно, а этими последними при помощи субъективных прав, то право требования определенного поведения от обязанных лиц принадлежит в первую очередь не государству непосредственно, а лицам, наделенным субъективными правами [513, с. 86]. Субъективное юридическое право - это не просто фактическая возможность того или иного поведения, а защищенная государством возможность поведения, потому что субъективное право предоставляет право требовать от обязанной стороны совершения определенных действий, право обращения за защитой в соответствующий государственный орган, право на самозащиту нарушенного права и т.п. В противовес субъективному праву, предоставляющему свободу поведения, юридическая обязанность состоит в должном поведении, которое должно соответствовать субъективному праву, и в этом проявляется взаимная связь субъективных прав и юридических обязанностей.

Таким образом, можно прийти к следующим выводам. Содержание инвестиционного правоотношения составляет совокупность субъективных прав и юридических обязанностей субъектов (участников) этих правоотношений. Главным, но не единственным субъектом инвестиционных правоотношений выступает инвестор, наряду с ним в инвестиционных правоотношениях участвует государство в лице своих органов, эмитенты и другие субъекты рынка ценных бумаг, а также лица, с которыми инвесторы вступают в правоотношения, возникающие в процессе осуществления инвестиционной деятельности.

Инвестиционным законодательством РК прямо устанавливается принцип равенства субъектов инвестиционной деятельности, который выражается в равенстве прав инвесторов на осуществление ими инвестиционной деятельности. Гражданскому праву также присущ принцип равенства субъектов, но в инвестиционном - он проявляется своеобразно. Прежде всего, довольно значительная группа субъектов инвестиционных отношений - инвесторы, заключившие контракт с Комитетом по инвестициям, обладают большим объемом прав, чем остальные инвесторы (так как им предоставляются значительные льготы и преференции). Правовой статус инвесторов, осуществляющих свою деятельность на рынке ценных бумаг, не получил надлежащего законодательного закрепления. И, наконец, если речь идет об инвестициях в объекты государственной собственности (в том числе недра), можно говорить о равенстве сторон инвестиционного договора (контракта), но нельзя сказать о том, что инвестор (недропользователь) является участником только гражданско-правовых отношений, он вступает и в публично-правовые отношения, и соответственно, находится в неравных условиях. Государство создает правовой режим владения и пользования объектами государственной собственности; определяет объем прав инвесторов и устанавливает порядок и основания их реализации. Поэтому предстоит серьезная работа в будущем по выработке единых начал осуществления инвестиций с учетом объективных экономических закономерностей функционирования и дальнейшего развития рыночных отношений, которая должна выразиться в унифицированном законодательстве, основанном на принципе равенства всех субъектов инвестиционных правоотношений.

5.2 Государство как субъект инвестиционных отношений

Государство, регулируя инвестиционные отношения, использует различные формы и методы воздействия на поведение субъектов инвестиционной деятельности, и может выступать как собственник в отношении объектов государственной собственности и как регулятор инвестиционных отношений по поводу объектов, не находящихся в государственной собственности. Как правило, в первом случае речь идет о государственном управлении, во втором, - о государственном регулировании инвестиционных отношений.

Государственное управление - это правовой институт, непосредственно связанный с институтом государственной собственности, потому что управление как таковое представляет собой не что иное, как способ выражения отношений собственности. Государственное управление объектами государственной собственности реализуется посредством взаимодействия субъектов управления - соответствующих государственных органов и юридических и физических лиц. В частности, в системе общественных отношений по управлению недрами с одной стороны выступают недропользователи (физические или юридические лица, обладающие в соответствии с действующим законодательством правом на проведение операций по недропользованию); а с другой - соответствующие органы государственного управления (министерства, комитеты и т.д.). При этом, общественные отношения, складывающиеся между указанными субъектами, могут быть как вертикальными управленческими правоотношениями, целиком и полностью построенными на власти и подчинении (например, отношения в области охраны недр и окружающей природной среды), так и горизонтальными общественными отношениями, в которых нет какого-либо подчинения (например, договорные правоотношения).

В процессе использования недр возникает две группы правоотношений: во-первых, отношения собственности на недра земли, находящейся в пределах РК; во-вторых, отношения по владению и пользованию недрами. Правовые нормы, регулирующие отношения собственности на недра, образуют институт государственной собственности на недра. В свою очередь, правовые нормы, регулирующие отношения по владению и пользованию недрами в пределах контрактной территории, предоставленные недропользователю в соответствии с порядком, установленным законом, в своей совокупности создают особый правовой институт - институт недропользования. Институт государственной собственности на недра - это институт публичного права, а институт недропользования - это институт частного права (хотя, конечно, не следует забывать о том, что не всегда возможно установить четкую грань между частным и публичным правом, и в этом случае могут появиться особые частно-публичные образования).

С точки зрения Н.Б. Мухитдинова, для управления, прежде всего, характерно осуществление властных функций, когда, соответствующие государственные органы посредством предоставляемых им полномочий направляют деятельность предприятий, учреждений, граждан в русло, необходимое обществу; поэтому управленческие отношения иногда называют властеотношениями [109, с. 152]. По мнению, P.O. Халфиной, четкое разграничение иерархических и горизонтальных систем во всех отраслях деятельности имеет существенное значение, в праве разработаны специфические формы, адекватные для каждой из этих систем, эти формы обеспечивают и их взаимосвязь [514, с. 59]. Вследствие чего управление - это не только бездействие, но и взаимодействие, взаимопомощь участников (субъектов) правоотношений данного вида.

Управление недрами как исполнительно-распорядительная деятельность государственных органов сталкивается с множеством задач: общих и частных, главных и второстепенных [44, с. 70]. Так, к числу общих задач можно отнести - задачи укрепления законности в области отношений по недропользованию, частными можно признать задачи по обеспечению соблюдения соответствующими исполнительными органами или конкретными недропользователями установленного законодательством порядка пользования недрами. Среди главных задач государственного управления можно назвать задачи по регулированию отношений недропользования в целях обеспечения защиты интересов РК и ее природных ресурсов; второстепенными можно признать задачи по проведению государственной регистрации контрактов на недропользование. Задачи государственного управления недрами формулируются не только в специальном законодательстве о недрах и недропользовании, но и в других актах, в первую очередь в подзаконных актах, определяющих основные направления и компетенцию различных государственных органов в их деятельности по организации использования и охраны недр.

Как отмечает Ю.А. Тихомиров, динамизм государственного управления отражает адаптивность государства в целом к меняющимся условиям общественного развития [515, с. 69]. В связи с коренными преобразованиями, происходящими в стране, изменились и характер, и содержание разнообразнейших функций государственного управления недрами. При этом одни функции управления исчезают, а на их место появляются новые, более точно отражающие объективные законы развития рыночной экономики.